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以居住证取代城乡二元户籍制度

时间:2022-07-09 百科知识 版权反馈
【摘要】:长期以来,我国人口城镇化滞后于规模城镇化,深层次的原因是我国城乡二元户籍制度。分类、分步建立全国统一的居住证制度是我国推进人口城镇化的重要途径。1.以居住证制度取代城乡二元户籍制度是重大历史突破居住证制度突破户籍制度的身份等级划分,实现身份平等。居住证制度的核心是突出居住概念和服务理念。争取到2016年年底,基本实现流动人口居住证制度全覆盖。

长期以来,我国人口城镇化滞后于规模城镇化,深层次的原因是我国城乡二元户籍制度。打破二元户籍制度,以居住证取代城乡二元户籍制度,才有条件形成人口城镇化的新格局。

(一)全面推行居住证制度的时机条件已成熟

总的看来,户籍制度改革经过多年的探索已取得重要成果,“十三五”全面实施居住证制度已具备条件,关键是要下决心打破利益格局,实现深化户籍制度改革的实质性破题。

1.居住证制度包含了户籍的部分功能

近10年来,户籍制度改革步伐加快,各地居住证制度不断探索,政策效果持续显现。从各地实施的居住证制度与现行户籍制度比较看,城市户籍居民可以享受城市全面的社会保障及其福利权益;持有居住证(不包括临时居住证)的人口能够享受到部分与居住地户籍居民同等的服务和待遇。两者尽管还存在差别,但差距在缩小,户籍制度所强调的以身份为标准来获取福利和权益状况在淡化,居住证所强调的以居住、就业和缴纳社会保险为标准来获取福利和权益意识在增强,这就为到2020年在全国范围内建立统一的居住证制度奠定了重要基础(见表2-6)。

表2-6 不同层级或类别人群的权益比较——以上海为例

资料来源:《上海市居住证暂行规定》《上海市居住证暂行规定实施细则》《上海市居住证积分管理试行办法及其实施细则》《上海市居住证管理办法》。

2.基本公共服务均等化加快推进

近年来,国务院出台《关于解决农民工问题的若干意见》等一系列促进以农民工为重点的流动人口市民化的政策措施,农民工子女教育、职业培训、公共卫生和社会保障享有水平不断提高。党的十八届五中全会提出“全面实施城乡居民大病保险制度”“整合城乡居民医保政策和经办管理”“实现职工基础养老金全国统筹”等改革举措,为“十三五”以实施居住证制度为目标推动城镇常住人口基本公共服务均等化创造了有利的政策条件。

3.流动人口融入城市愿望强烈

根据《中国流动人口发展报告2015》,2014年,流动人口在现居住地居住三年及以上的占55%,打算在现居住地继续居住五年及以上的占56%。[12]随着流动人口在现居住地居住时间的增长和居住意愿的增强,全面实施居住证制度的社会需求越来越大。

4.信息科技手段为推行居住证制度提供技术保障

在大数据时代,信息科学技术的飞速发展,不仅为推行居住证制度提供了坚实的技术保障,也为拓展居住证功能开辟了广阔的空间。目前,身份证已经可以联网管理,对人员的属地管理和跨区域管理已经基本实现。借鉴美国等国家和地区经验,利用大数据等现代信息技术,以个人身份证号为核心形成新的居住证制度,实现居住证对其记录一生、管理一生、服务一生。

(二)分类、分步建立全国统一的居住证制度

2016年1月1日,《居住证暂行条例》正式开始施行,不仅标志着我国告别暂住证时代,也标志着户籍制度改革进人新阶段。分类、分步建立全国统一的居住证制度是我国推进人口城镇化的重要途径。

1.以居住证制度取代城乡二元户籍制度是重大历史突破

(1)居住证制度突破户籍制度的身份等级划分,实现身份平等。户籍制度带有深刻的身份烙印,城市户口和农村户口之间存在着等级差异,目前已有60多种城乡不平等的社会福利。实施居住证制度,就是不再区分城市和农村户籍,在城里居住就是城里的居民,在农村居住就是农村的居民。农民和市民只有职业的不同,没有身份和权利的不同。

(2)居住证制度突破户籍制度单纯的人口控制功能,突出服务与管理并重。随着人口流动规模的扩大,以人口控制为主要功能的户籍制度对劳动力资源优化配置的制约越来越大。居住证制度的核心是突出居住概念和服务理念。一方面,能够替代暂住证发挥流动人口登记和管理的作用;另一方面,以居住证制度为依托,实现基本公共服务向流动人口的扩展。

(3)居住证制度是目标,不是过渡。近10年来,户籍制度改革一直没有停止,但总体改革严重滞后,甚至在某些方面有强化倾向。比如户籍制度与限购房、限购车相结合,强化了户籍色彩。“十三五”深化户籍制度改革,不是一般的改革创新,而是创造条件让传统二元户籍制度退出历史舞台,全面实施居住证制度。

2.到2020年基本建立全国统一的居住证制度

(1)扩大覆盖范围。当前,很多地区存在居住证覆盖率低的问题,各地可以探索通过多种形式提高居住证覆盖范围,积极发挥居住证作用。例如,将非正规就业、长期居住在违章建筑内的流动人口纳人居住证体系,允许外来人口根据其所持有的暂住证作为连续居住证明免费换取居住证,要求企业为员工办理居住证等措施,可提高办证率。争取到2016年年底,基本实现流动人口居住证制度全覆盖。

(2)降低申领门槛。从实践情况看,部分地区申领条件偏高,不利于掌握流动人口的信息,也容易使居住证变成第二个户籍,丧失公平性。根据《中国流动人口发展报告2013》,流动人口主要就业于私营部门或从事个体经营,他们中的相当比例既无社会保险也无租赁住房证明,很难达到居住证申领条件(见表2-7)。因此,居住证申领条件应尽量低,按照“低门槛、阶梯制、累进式”的改革路径,细化相关规定,尽量扩大政策的覆盖范围,在保基本的前提下,为不同条件的流动人口提供相应的公共服务。

表2-7 五省市居住证的申领条件及未达到申领条件的政策安排比较

资料来源:根据《居住证制度改革新政》(陆杰华、李月,《国家行政学院学报》,2015年第5期)、《深圳经济特区居住证条例》《上海市居住证管理办法》《郑州市居住证管理暂行办法》《成都市居住证管理规定》《江苏省流动人口居住管理办法》等材料整理。

(3)提高服务水平。积极创造条件,逐步扩大为居住证持有人提供公共服务和便利的范围,提高服务标准。在保基本的前提下,增加居住证所涵盖的教育、就业、社会保障、医疗卫生计划生育、住房保障、文化体育和证照办理等领域的公共服务,使“居住”与“福利”挂钩,根据居住时间、缴纳社会保险和对本地的经济贡献,建立“累进制”福利模式,享受不同水平的公共服务和权益;同时,要合理设置居住证制度体系,既要防止城市内部产生新的社会分化,又要避免形成“福利洼地”(见表2-8)。

表2-8 五省市居住证持证人部分福利待遇情况比较

续 表

资料来源:根据《居住证制度改革新政》(陆杰华、李月,《国家行政学院学报》,2015年第5期)、《深圳经济特区居住证条例》《上海市居住证管理办法》《郑州市居住证管理暂行办法》《成都市居住证管理规定》《江苏省流动人口居住管理办法》等材料整理。

(4)完善技术手段。准确的人口信息数据是全面实施居住证制度的基础条件。为此,需要尽快建立动态、全国联网、部门互联互通的国家人口基础信息库和管理系统,统一社会信用代码制度和相关实名登记制度,完善社会信用体系。实施各部门数据库对接工程,整合公安、人社、计生、民政、住建和工商等部门掌握的本部门数据资源和采集系统,均储存在人口数据库中,实现数据的自动对比和更新。

(5)推进制度并轨。一是推进居住证与户籍制度并轨,统一以人口登记和服务管理为主要功能的居住证制度;二是推进省际居住证制度衔接;三是到2020年基本建立以身份证号为唯一标识、全国统一的居住证制度。

3.分类、分步建立全国统一的居住证制度

(1)2~3年内,剥离户籍制度的福利分配功能,在中小城镇全面取消户籍制度,一步到位建立居住证制度。除大城市外,中小城市和建制镇全面放开户籍政策,有合法稳定住所,包括租房的人员,本人以及同居生活的配偶、未成年子女、父母等,都可以在当地申请登记常住户口;在特大城市、大城市实施户籍和居住证并存的制度,逐步提高和改善持有居住证居民享有的公共服务水平,根据地方财力条件逐步放宽有固定工作岗位的农业转移人口落户。

(2)3~4年内,除某些特大城市、大城市外,其他中等城市的户籍制度基本放开,全面实施居住证制度。以居住证为载体,建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制;居住证持有人享有与当地户籍人口同等的劳动就业、基本公共教育、基本医疗卫生服务、计划生育服务、公共文化服务和证照办理服务等权利;结合随迁子女在当地连续就学年限等情况,逐步享有随迁子女在当地参加中考和高考的资格;不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件。

(3)到2020年,在全国范围内全面实行以身份证代码为唯一标识的居住证制度。居住证持有人享有与当地常住人口同等的基本公共服务;城乡居民实现在常住地依照当地标准,行使公民的各项基本权利,包括选举权、被选举权等;居住时间短的人口纳人流动人口管理体系。

(三)加快相关配套制度改革

从近几年各地户籍制度改革的探索实践看,由于配套制度改革滞后,缺少全国统一的政策指导,各地居住证制度差异较大,影响了其实施效果。到2020年,全面实施全国统一的居住证制度,需要中央尽快出台配套改革措施。

1.明晰各级政府的基本公共服务责任

(1)强化中央政府在基本社会保障服务中的责任。尽快实现由中央统一标准,统一提供,改变其政策不统一、主要由地方提供的局面。

(2)规范中央和省级人民政府在基础教育、公共卫生和基本医疗服务中的责任。进一步细化中央和省级人民政府的服务范围、支出比例和管理权限等,按照受益范围确定支出责任分担比例;针对流人地和流出地义务教育经费衔接困难的问题,实行义务教育全国通用的教育券制度。尽快出台全国统一的异地高考方案。

(3)强化地方政府在公共就业服务中的责任。公共就业服务的受益范围基本上是地方性的,溢出效应不大的,应由地方政府承担主要支出责任。

2.以流动人口变动为基础,建立财力与事权动态匹配的财税体制

(1)完善中央转移支付制度,保障流人地的财力。以多种渠道增加一般性转移支付比例。在每年的增量上,提高一般性转移支付的份额,逐步增加其比例;将清理和取消的专项转移支付资金转化为一般性转移支付;实施中央对流人地流动人口基本公共服务的奖补机制。

(2)建立辖区财政责任机制,实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。人口流人地政府和财政在测算人均数时要按全部人口数来计算,而非按财政供养人口来计算,以实现基本公共服务的全覆盖。以调整财政支出结构为重点,从流动人口创造的财政收人中拿出一定比例用于流动人口基本公共服务的投人,解决流动人口基本公共服务供给难题。

3.加快建立城乡统一的社会保障制度

(1)到2020年,实现“实际全覆盖、保障基本需求、城乡制度统一、转移续接无障碍”。到2017年,将符合条件的各类人群纳人社会保障制度体系,重点做好农民工、非公有制经济组织从业人员、灵活就业人员的参保工作;提高保障水平,缩小待遇差距,实现对重点人群“保基本”的目标。到2020年,整合城乡居民基本医疗保险制度、城乡最低生活保障制度,实现制度统一、转移续接无障碍,建成公平可持续的社会保障制度,基本实现基本公共服务均等化。

(2)推动城乡社会保障制度并轨。打破以身份为基础的社会保险制度设计架构,以建立共享社会保障制度为目标,推进城乡社会保障制度统筹发展。适时推动制度结构相同、筹资机制相似、待遇水平相差不大的城镇居民医疗保险和新农合并轨运行。同时,通过统一筹资渠道、统一基金管理、统一机构管理、明晰权益办法,使各类城乡社会保险制度统筹发展。

(3)完善社会保障的转移接续和异地就医机制。借鉴欧盟跨国养老保险权益计算办法,建立职工基本养老保险待遇“分段计算,归并发放”的新机制,使劳动者的养老金权益不会因跨地区流动而损耗。进一步完善《城乡养老保险制度衔接办法》,保障流动人口的合法权益,探索建立失业、生育保险的转移接续办法。

4.让农业转移人口带着“土地财产权”进城

(1)把家庭承包土地纳人财产权法律保护范畴。建议在《土地管理法》第二条中增加一款“赋予农村土地使用权人的土地用益物权,使其拥有对土地使用权依法享有占有、使用、收益的权利”;建议将第十四条“土地承包经营期限为三十年”修改为“实现农村土地承包关系稳定并长久不变”;法律将其界定为“农民财产权”,纳人财产保护范畴。

(2)从法律上赋予农民住房财产权的完整产权。尽快结束现行法律限定农民宅基地“一户一宅”、转让限于本村的半商品化状况,赋予农民宅基地及其房屋所有人完整的财产权;发放统一的、具有法律效力的宅基地证书,从法律上赋予农民对宅基地使用权用益物权性质,赋予其占有、使用、收益、转让、抵押的完整权利。

(3)实现农村建设用地平等人市。建议在《土地管理法》第九条中增加一款“县级以上人民政府应当建立城乡统一的土地市场,主要通过市场配置土地资源”,为农民土地使用权的流转提供法律依据和制度保障;建议尽快出台建立城乡统一建设用地市场的实施方案,以严格规划和用途管制为前提,建立公开、公正、公平的统一交易平台和交易规则,打破目前地方政府独家垄断供地的格局,活跃土地二级市场,促进土地抵押、租赁、出让市场的发展和完善。

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