全球问题的治理

二、全球问题的治理

以环境问题为核心的全球问题的深入发展和全球性危机的蔓延，推动着国际社会携起手来加强全球行动与国际合作，促使着国际制度的变革与创新，为创造适应未来人—社会—自然关系和谐发展的现代文明而努力。

（一）全球行动与国际合作

回顾历史，人类对环境问题的认识经历了从地区性、国家性问题上升为国际性乃至全球性问题的飞跃；人们解决环境问题的措施也经历了从局部地调整、补偿与保护，局限于环境问题自身，到实行战略性、全球性规划，将环境问题纳入人类社会整体发展模式革新的演变，经历了从变革国内政治经济体制到改变世界秩序，诉诸国际制度变革与创新的视角转移。

环境问题的日益突出，致使“昔日泾渭分明的一国对外与内部政策的界限已模糊不清，迫使政府到国际舞台中去设法对付即便在其国内也足以引起争议的问题”。于是，围绕生态环境问题的环境合作与斗争已经发展成为外交领域的重要内容。实际上，1972年联合国人类环境会议的召开就可以认为是环境外交活动的开端。

由于环境问题是各国所面临的共同问题，环境保护的对象从宏观上说是指人类赖以生存的整个地球环境；由于污染不受国界限制，迁徙动物的保护需要有关国家共同努力，一个国家和一个地区的生态破坏必然影响邻近国家和地区；由于公海、南极圈、北极圈、外层空间等人类环境的保护需要世界各国协作进行，因此，环境保护方面的国际合作，在近几十年间得到了迅速发展。其主要方式有双边合作、区域性合作及非区域性的多边合作。

双边合作如邻国之间就保护边界水域及其鱼类资源、防止污染和自然灾害等问题签订协定，以及非邻国之间签订环境保护合作协定。在环境保护条约中，双边条约出现得最早，早在1939年就产生了英国和法国关于采挖英法沿海牡蛎和渔业的公约。从数量上说，双边条约在环保条约总数中占比例最大。世界上180多个国家和许多国际组织大都签订有或多或少的双边环保条约；区域性合作主要是通过区域性的国际组织（如欧盟、非洲国家组织）和签订区域性的国际公约进行。区域性环境保护条约不仅早于全球性环境保护条约，而且发展得快，数量多。其保护对象是一定区域范围内的自然环境体，已覆盖世界各地。有关南极、海洋、水和空气的区域性环境保护条约也属此类，其他如1940年的《西半球自然保护和野生生物保存公约》、1974年的《丹麦、芬兰、挪威、瑞典环境保护条约》等；非区域性的多边合作主要是通过联合国及其有关组织进行的，并签订国际公约，它是所有条约中参加国家最多、调整范围最广、影响最大的一种。

经济全球化发展导致环境问题成为全球问题，而在解决这一全球问题中，国际社会无政府状态促成了“治理”这一脆弱概念的兴起；环境问题的弥散性与超国界性和国家的狭隘与政府能力的不足，促使国际社会将环境问题作为一整体来加以治理，实现所谓“全球环境治理”。

治理概念的提出是对传统主权概念的超越，表明全球问题的复杂性和政府作用的局限性，国际社会因此进而提出“没有政府的治理”概念，表明除政府外的其他组织机构在全球性问题的解决中所发挥的独特作用。正是在人类对环境进行全球治理的过程中，各种组织机构与条约纷纷建立起来，国际社会在此基础上逐步建立起了一整套国际环境保护制度，也就是在朝向建立起环境领域内的全球集体安全机制而努力。

由各种国际环境决议、宣言、公约及国际环境法构成的软件系统和由国际环境保护组织与机构构成的硬件系统，共同构成国际环境保护制度的综合体系。

就硬件系统而言，保护环境的机构首先是从民间广泛兴起的，各种非政府组织首先扮演起了先导性角色。事实上，自从1972年斯德哥尔摩人类环境会议召开以来，非政府组织对世界环境事务的关注就达到前所未有的高度。跨国界的非政府组织在全球市民社会（World Civil Society）中起到了政治性的作用，为全球环境治理提供一种重要的补充性资源。在解决全球性问题方面，国际环境合作日益发展，成为国际合作的热点。不仅如此，国际合作不断“绿化”，也就是环境问题广泛影响到国际合作的各个领域。外交文书、国际条约中有关环境方面的条款日益增多。

（二）完善国际制度

从实际层面讲，解决环境问题的制度安排有市场机制、一国机制及国际机制等。从国际环境问题来讲，通过世界市场机制的运作，能够在一定程度上为环境问题的解决提供一种国际途径。通过国际商品贸易，比如粮食贸易，市场机制可以在不同国家间调剂余缺，避免不具比较优势的国家为获得该种商品对环境资源过度使用。通过国际技术贸易，特别是环保技术和设备的国际贸易，技术落后的国家可以因此提高其治理环境的能力。同理，通过资本的国际流动，资本匮乏国家能够获得为治理环境所必需的资本增量。然而，“自由放任以及无形的手并不能解决人口增长和流动、环境破坏、饥饿和流行病以及‘商业文明’（在国家之间及国家内部）造成的分配作用这类问题”。由于市场失灵的存在，解决环境问题，人们不得不求助于更加严厉的国家干预，这就是环境问题的一国解决机制。

毫无疑问，一国机制能疏解以至解决部分国际环境问题。但是，同样确凿无疑的是，一国机制的失灵也普遍存在。究其原因，有意愿缺乏、能力缺乏及私利倾向等。

于是，为了弥补一国机制的失灵，各种各样的国际机制被发展出来，用来规范、协调各国的环境行为，共同解决国际环境问题。国际机制是所有那些涉及国际合作的解决机制，它既包括国家之间直接的合作解决机制，也包括那些国家之间通过建立国际组织和订立国际条约、协定和规则所形成的国际合作解决机制。前者包括大量的国家之间的双边合作机制，涉及人员培训、技术的无偿或优惠转让、资金援助、环保体制的建立等合作方式，并覆盖自然保护、动物保护、森林保护、水资源保护、海洋环境保护、大气污染防治、动植物检验、环境监测等各个问题领域。

国际关系的发展对环境问题产生深入的影响，导致新的国际环境问题的产生，如国际垃圾转移等，为环境问题的解决注入了国际因素，从反面也推动了国际环境保护制度的发展。

20世纪70年代以来，国际社会已经签署了152项资源与环境的保护公约。如今，几乎在所有的国际环境问题领域都发展出了以国际条约为基础的国际体制。除了正式的国际条约、协定、公约和议定书之外，许多非正式的，不对参与国具有约束力的规则、指针、行动计划和宣言等，也是特定环境问题领域中的国际体制的重要组成部分，并且成为国际环境合作的重要方式之一。

于是，1974年召开的联合国世界人口会议，1976年召开的联合国环境—人类居住区会议，1977年召开的联合国沙漠化问题会议、水源会议，1958年以来召开的3次联合国海洋法会议，1977年召开的国际教育大会等通过的宣言、决议或纲领，尤其是1972年、1982年及1992年三次联合国环境大会所通过的《人类环境宣言》、《内罗毕全球环境状况宣言》与《关于环境与发展的里约宣言》一起，共同构成国际环境保护制度的意识形态基础。

然而，构成国际环境保护制度基石的却是调整人与自然的关系，以及调整国际自然环境保护中的国家间相互关系的法律规范——国内、国际环境法。环境法的迅速发展，是从20世纪50—60年代开始的。而从国际层面讲，环境保护方面的国际合作，除了必须遵守公认的一般国际法原则外，已经提出了一些新问题、新原则。环境保护方面的国际法问题，已成为国际法的重要内容。“国际环境法”于是应运而生。

国际环境法包括在其他国际法部门里的有关环境保护的条文、单行的环境保护国际条约、综合性的环境保护国际法律文献以及各国有关国际环境保护的国内法规（经国际认可的部分）。国际环境法把国际社会的、经济的、海洋的、宇宙的、卫生的等等法规中关于保护自然环境方面的内容结成了一个新的整体。按保护的对象来分组，国际环境法可分为保护国际河流、国际海域、大气和宇宙空间、海洋生物资源和陆上野生动植物等规范。

然而，现有的国际环境法律制度、规章、规范在保护环境的效果、规范的力度等方面有很大差距，有的措施比较得力、法律比较健全、环境的保护力度和效果较好，而很多旨在解决全球性环境问题的国际立法，还处于很初级的发展阶段。很多公约只是形成了框架性的结构，作出一些很原则性的规定（国际环境法中大量“软法”的存在，是国际环境法的一大特点），还远未达到从根本上治理该项环境问题，作出具体的可操作的法律规定的水平。尽管如此，它们所代表的国际社会达成的种种共识仍然是来之不易的，是发达国家与发展中国家相互讨价还价，作出妥协的结果。除了立法以外，国际环境法的执行问题，环境损害责任问题就更为薄弱了。

在国际环境法迅速发展的同时，保护环境的国际机构也纷纷成立，至今已有100多个。如1948年成立的国际自然和自然资源保护联合会，1972年成立的联合国环境规划署等。尤其是鉴于世界范围内的环境污染和破坏日益危及人类的生存和经济发展，联合国设立的四个相互关联的机构：环境规划理事会、环境基金、环境协调委员会和环境规划署（环境规划秘书长），来协调各国环境保护工作。

除此，各种名目繁多的区域性和全球性国际环境保护组织，尤其是非政府组织纷纷建立，增进人们的环境意识，推动各国政府及国际社会的环境决策与立法，探讨解决国际环境问题的途径。在区域一级，联合国附属的区域组织和其他区域一体化组织都将环境保护作为其职能扩张的主要领域。例如，联合国欧洲经济委员会推动了长程陆基污染国际公约的签订。

国际组织（联合国及其机构、政府间国际组织和民间国际组织）在国际环境法形成和发展过程中作用特别重大。它们是国际环境保护事业的重要参与者，是环保事业和环保科研的组织者，在国际环境立法中是主要组织者，在法律实施上是许多国际公约的执法者、执法监督者。在一定意义上，没有国际组织就没有今天的国际环境法。国际组织在国际环境法发展中的重大的、关键的作用，是国际环境法的突出特点之一。

由各种国际环境决议、宣言、公约及国际环境法构成的软件系统和由国际环境保护组织与机构构成的硬件系统，共同构成国际环境保护制度的综合体系。

华盛顿世界观察研究所所长莱斯特·布朗指出，“生态危机不仅仅是自然环境的恶化，它也是引起和加快经济衰退和社会解体的一个决定性因素。”环境问题对一国的深刻影响由此可略见一斑。不仅如此，环境问题的正面与负面影响早已超出了国界，对国际关系的方方面面甚至广泛的国际制度产生了广泛而深远的影响，催促和推动着国际制度的变迁与创新。

（三）全球问题治理展望

1969年联合国秘书长吴丹指出，“我不愿意显得过于危言耸听，可是，根据我作为秘书长所能掌握的资料，我只能得出结论说：联合国的成员们也许还可以有10年的时间，在此期间内大家必须权衡轻重，放弃以往的争执，开展一种全球性的合伙关系运动，抑制武器竞赛，改善人类环境，遏止人口剧增，并为促使人们致力于事业发展提供必要的契机。如果这样的全球性合伙关系在今后10年内不能形成，我很担心我所提到的那些问题势将发展到惊人的程度，致使我们无法控制。”

吴丹提到的问题——武器竞赛、环境恶化、人口激增和经济停滞——人们常常提出来作为现代人类的中心的、长期的问题。人类社会的未来发展，甚至人类社会的继续存在，取决于这个世界对这些问题作出反应的速度和效力。就在吴丹讲话的同年，美苏双方开始了限制战略核武器的谈判，并于3年后签订了《限制反弹道导弹系统条约》（ABM条约），也就是在签订这一条约的那一年，联合国第一次人口环境大会在斯德哥尔摩召开，1974年联合国在布加勒斯特召开了第一次世界人口会议，同年，第六届特别联大通过《关于建立新的国际经济秩序的宣言》和《行动纲领》，等等。

40年后的今天，吴丹提出的问题一个也没有得到解决，但是我们应该看到，这些问题在严重程度、影响次序上有所变化，这应归功于人类的技术革新、制度创新和观念更新。

技术革新。全球问题是全球化进程中人类社会所面临的最大挑战，而战后新技术革命与全球问题的产生和激化有着独特的关系。阿·贝切依认为，全球问题产生的根本原因之一，在于人对科技的依赖，他们“把自己的命运越来越多地托付给自己的大脑，即是说，托付给自己的技术能力，并通过这种能力来改变环境”。在当今以个体经济利益为基础的社会中，对物质财富的无限追逐造成了对技术的片面追求。其结果是，科学技术在某种程度上变得无法预测和不可控制；科学技术的目标与人的发展目标，即人的全面、自由、和谐的发展产生了偏离，导致所谓“技术的异化”。正如赫曼·康恩所说：“文明已卖身于科学、技术和工业——一项可称为‘浮士德式’的交易。”因而，对科学技术的重新认识就与对现行全球社会经济体制的深刻反思联系在一起，成为我们全面深入地理解当今全球危机的关键。

“科学应该是人的婢女”。俄国思想家车尔尼雪夫斯基于19世纪末说的这句话集中反映了近代以来直至二战前夕人类的自信、天真和对科学所抱有的无限信心与希望。然而20世纪中期由科学技术的发展而导致的全球性危机的凸显表明，科学技术的非人文式发展已使它走向自身的反面，这种非人文式发展源于科学技术自身的内在属性：科技进步的非均衡性，科技进步的短期效应与长期效应的矛盾性，科技进步的福利二重性，科技的高成本化，科技的政治军事化等。

应该说，全球问题归根到底是人的问题，不仅仅是由于人是整个社会最基本也是终极性因素，而且还因为人创造了科技文明，是科学技术的主体。但是，人对科学的认识并不是充分的和一致的，科技进步与人的发展日益形成目标上的分离，这正是全球问题的实质。因此，人和人类社会与科技进步之间的互动关系，为我们提供了一个分析全球问题产生和发展的基本视角。

当然，解铃还需系铃人，全球问题的解决仍寄希望于科学技术的人文式发展。针对科学技术发展的特点，加强科技管理是必要的，而这尤其依赖于社会制度的创新。

制度创新。环境问题，除了纯粹由自然力产生的自然灾害以外，都是伴随着国民经济和社会发展而发生的，特别是与人类各种经济活动有着十分密切的和不可分割的联系。因此，环境问题实质上是个经济问题和社会问题，是人类自然的，而且是自觉的建设人类文明问题。环境问题的解决因而有赖于社会的整体变革与制度创新。

但是，事物发展是不平衡的。国家参与环境规则都是从本国利益出发，进行理性化比较、选择的结果。这说明，保护全球环境虽是一种人类的集体理性行为，但参与制定国际环境保护规则并按规则行事则是各个国家的个体理性行为，而环境机制的创立即是将各个孤立甚至是矛盾的个体理性结合为集体理性的努力。国际环境机制建立后，国家的个体理性行为便须纳入集体理性的范畴，受到集体理性的引导和限制，而失去某种独立性。

环境机制建立起来后便反过来对国际环保事业起到极大的促进作用，包括规范国际行为、缓和冲突的稳固形式；促成达成协议来增进了解，扩大共同的利益认同，汇集一项新的政策。

当然，机制的作用仍然是有条件的，机制只有当它发展出一体化的行为系统时才真正起作用，这种一体化系统成功地增加了透明度，提供了有效与可信的制裁手段，通过建立一定的措施，防止而不是阻碍违犯机制的行为，为政府减少实施的费用。另外机制还必须适应国家可行的法律、政策与计划。

如果不能满足这些要求，或者因为实践本身的复杂性因素，往往会出现有国际机制但却产生对国际环境规则不遵从问题。不遵从的原因很广泛，包括缺少制度、资金与人力资源，对于特定职责的意义或要求的不同解释。

这说明，制度创新和科技进步一样也不是万能的，孤立地看它们本身都充满了“悖论”。这种“悖论”反过来推动着我们的观念更新。

事实上，全球问题之间相互关联、相互作用，任何一个问题的解决都离不开其他方面危机的消除。正如联合国人口基金1994年8月17日公布的《世界人口状况》报告所指出的：人们越来越认识到，“贫穷、就业、缺乏粮食、水和能源、过分消耗、环境破坏和社会分崩离析这些全球问题互相纠缠在一起，不是一种办法就能解决的”。这是人类非可持续发展所带来的必然结局。从发展趋势看，全球问题的解决必将是文化革命与体制创新的结果；而所谓“文化革命”主要就是指要变革导致人与自然以及人与社会间失衡式发展的现代文明，创立以观念更新为标志的以协调人—社会—自然关系为内涵的新型精神文明。

观念更新。全球问题关系到全人类生存与发展，体现了全人类的共同利益，它的解决既需要国际社会的协调与合作，更需要各国采取适当的经济发展战略和政策。目前当务之急是各国政府能够认识到，在发展经济的同时，必须处理好人、自然界、社会、国家间的关系。而做到这一点的关键在于转变人们的思维方式和观念，使人们从传统的发展思维方式的羁绊中解放出来，树立符合现代社会发展需要的新的思维方式。

首先，从片面的科技观转为全面的科技观。对于现代科学技术的作用，有两种截然不同的观点。一种是“科技万能论”，认为依靠科学技术可以解决目前人类面临的所有问题，而忽视技术的负面社会效应；另一种是反科学主义的态度，即把目前世界发展中出现的所有问题都归咎于科学技术的发展，夸大其负面社会效应。我们应确立一种既充分肯定现代科学技术在社会发展中的巨大能动作用又能够正视现代科学技术带来的负面社会效应的全面、科学的科技观。为此，一是要更好地发挥科学技术的社会功能，充分利用现有的科学技术或是通过开发新的科技领域和科学技术，为解决人类面临的全球问题服务。二是逐步建立和完善科技效应评价体系，更好地发挥其正面社会效应，克服其负面社会效应。三是强化科学技术的社会调控体系，建立社会制约机制，加强国际和国家科学立法，规范科学研究和技术运用。四是大力提倡符合人类基本价值的科学道德观，谴责那些只为追求少数人和少数国家的利益不惜从事危害人类共同利益的科学活动。

其次，从人与自然对立的思维方式转向追求人与自然和谐发展的思维方式。长期以来，在人与自然的关系上一直存在着种种认识误区。一是将两者的关系截然对立起来，认为人类与自然间的关系就是征服与被征服、改造与被改造的关系。实际上，人和自然界作为社会自然系统的两个因素，具有相互对立的一面，又有相互依存的一面，处于对立的统一之中。人类为了自身发展的需要，要改造自然界，但同时应积极地适应自然界，把改造和适应自然界有机地统一起来，使自然界可以承受人类的改造活动，从而将改造活动限制在对生态环境危害最小的合理范围内，使之可持续发展。二是未能辩证地看待自然界的利用和保护、索取与补偿，认为自然界能够提供给人类的资源取之不尽、用之不竭，实际上人类可利用的资源是有限的。在人类社会同自然界的交换中，自然界因把物质和能量贡献给人类社会而逐渐贫乏和枯竭，为了保持人与自然界和谐，人类必须设法补偿自然界的消耗，为此要确立资源的有限和无限对立统一的科学资源观。三是将人的价值同自然界和环境的价值背离起来，认为人是自然界的中心和主宰，世界上的一切事物都以对人的功利关系而决定取舍，形成了以牺牲生态环境为代价单纯追求经济增长的传统发展观，将社会发展仅仅理解为经济增长，并把国民生产总值作为衡量社会进步和发展的唯一指标，违背了科学发展观。

再次，从国家间相互对立、矛盾、冲突的思维方式转向彼此间相互合作、求同存异的思维方式。长期以来，特别是在两极格局的国际背景条件下，不同的国家集团之间，不同的社会制度之间，国与国之间，矛盾的斗争性占主导地位，它以国家间意识形态的尖锐对立、政治上的激烈对抗、经济上的相互封锁为表现形态，将人类有限的物质资源投入到疯狂的军备竞赛之中。这不仅加剧了国家间的矛盾和冲突，将人类拖入了战争的边缘，而且对生态环境造成严重的破坏，威胁到整个人类的安全。今天，和平与发展已成为世界的主题，世界一体化的进程呈现逐步加速的趋势。为适应客观环境的变化和要求，应建立一种新的思维方式，既承认阶级和民族矛盾，承认各国的国家利益，又必须注意到国家之间的相互依存性和矛盾的同一性，承认人类有着共同的利益。特别是要解决人类面临的全球问题，各国政府只有求同存异、加强合作，才能为人类营造一个美好的家园。

最后，从人与人之间的对立，两性之间的冲突转向人与人间的平等、合作与协调发展。全球问题的解决有赖于人类自身的发展，更有赖于人类两性间平等、和谐关系的真正与有效的建立。从全球问题三个层次内涵来看，女性力量、因素与原则的发掘、凸显与倡导，妇女自身的发展，两性和平、平等、协调关系的真正确立，是推动人—社会—自然系统和谐、有序、持续发展的关键，也是全球问题解决的必然要求与希望所在。可以预见，全球问题的解决离不开妇女的参与，而且相当程度上是女性力量、原则与价值得以真正显现的过程。全球问题的解决之道——文化革命和体制创新——的一个应有之义就是要建立起以两性协调一致和突出女性作用与价值的新体制。认识到这一点，本身就是人类社会的巨大进步。

思考题

1.人类迈入21世纪初的今天，全球问题已经严重到何种地步？

2.全球问题的形成和发展对国际关系有何影响？

3.如何进行全球治理？