全球治理的机制

全球治理作为一种机制，本质上是一种国际合作。这种合作之所以会发生，是因为各方面对着共同的问题与挑战，因而具有共同的利益。由于解决全球性问题需要的不是偶发的和零星的合作，而是需要采取系统的和系列的共同行动，因此在合作进程中会形成各种约束行为体行为的规范。这些规范的体现就是国际制度。

从机理来讲，全球治理的进程是始于相互依赖。由于全球问题是各方面对的共同问题，因此各方因这些问题而利益相互关联。每一方的行为都会对其他方的政策造成影响。这样一种密切的关系，使得它们在应对这类问题时，能够在一定范围和一定程度上形成共识，即，要实现自己的目标，例如免于各种经济危机或是谋求更适意的生存环境，都有赖于其他行为体采取共同行动。

在国际关系中，相互依赖所形成的共同利益，会导致行为体之间形成合作。所谓合作，是指国际行为体在互动中自愿调整其政策的行为，目的是协调各方的不同点，以达到一种共同得益的结果。全球政治中的国际合作，通常具有三个特征：第一，国家以及其他非国家行为体的行为是自愿的；第二，合作涉及对共享目标的认同与承诺；第三，合作所导致的是对参与者有利的结果。^[19]

行为体在治理全球问题时进行合作，就需要确立共同的行为规范。这种规范在一定的问题领域对参与互动的行为体有两种作用：一是约束作用，明确哪些行为是提倡的，哪些行为是禁止的，使各方都承担起相应的责任；二是建构作用，即用适当行为准则改变参与互动之行为体的观念，包括推动一些原本消极的国家提高认识。由于在全球治理的机制中不存在可强制实施规范的“世界政府”，因此第二种作用尤为重要。事实上，即使是原本未参与合作的行为体，在该问题领域的政策行为也会受到这些规范的影响和建构。例如，拒绝加入核不扩散体制的国家，尽管其行为不受条约约束，但其观念却会受到这一体制的规范的压力。

由于全球治理不是靠权力结构实施强制而是靠规范起约束和建构作用，因此规范的确立就成为治理是否有效的关键。然而，在国际无政府和行为体自利的前提下，各方要在互动中建立规范并不是一件容易的事。即使行为体在相关问题上有非常明确的共同利益，有采取共同行动的意愿，要建立能够确保合作的行为规范也仍然需要进行艰难的讨价还价。就参与合作的行为体来说，实现共同利益是需要各方都付出代价的。虽然从长远来说各方都能从中得利，但就短期利益和相对利益来说，各方所面对情形却可能有很大不同。例如，解决全球气候变暖就必须减少温室气体的排放，而减少温室气体排放就会加大生产成本，直接影响国家的经济增长。面对这种情况，国家如果从全球利益出发，当然应当尽量减少排放；但如果从自身利益出发，则希望最大限度地“搭便车”，让别国减少而自己不减，甚至还继续增加。由于各行为体（特别是主权国家）在处理自身利益与全球利益、眼前利益与长远利益时，都会最大限度地维护自己的利益，因此在进行国际合作时，不可避免地会形成矛盾与斗争。

由于行为体进行合作必须协调各方的不同利益，因此在讨价还价过程中各方都不可能获得最大利益，都必须作出某种让步。在这里，让步过大或过小，合作都不能实现，因为各方都有利益的底线。对每一个谈判方来说，理想的结果都是以最小的让步换取最大的利益。如果这种利益的交换是双边的，情况会相对简单一些，如果是多边的乃至是全球的讨价还价，那情况就极其复杂了，达成协议往往需要经过长期的谈判。目前的全球气候谈判、贸易谈判，作为治理相关领域问题的进程，已呈现出长期性与复杂性的特点。

在全球治理的谈判过程中，参与的行为体是有不同的利益需求、实力地位与影响手段的。虽然这一过程的运作机理不同于权力政治，其结果并不取决于各方的权力关系的现状，但行为体实力强弱的不等，在治理进程中的地位与影响还是有差异的。在谈判中，大国由于利益关系更大，对其他国家的影响更大，因此对谈判的影响往往也更大。大国发起的谈判，小国通常不得不参加；而小国发起但大国不理会的合作，则往往搞不起来。^[20]正因为存在这样的差别，国际社会往往要求大国负起更大的责任。

行为体在合作中通过讨价还价确立行为规范，有各种不同类型，有些具有较强的约束力，也有些则只具有引导作用。无论哪一类，都汇聚了各方的希望：首先，确立适当行为的准则，在规范上形成共识，并扩大和传播这样的共识；其次，各方都按规范行事，承担相应责任，形成共同行动，推动问题得到解决。

由于当今的全球问题是国际社会必须面对和解决的问题，而进行合作和确立规范是唯一的适当途径，因此伴随着全球治理进程，在全球问题的各个领域，已形成广泛的合作现象。例如，在保护地球环境、推动全球发展、制止国际冲突、防止大规模杀伤性武器扩散、防治各种传染病、解决难民移民问题、打击跨国有组织犯罪等，各种行为体，特别是主权国家，接受共同的约定和规范已越来越普遍。

全球治理从形态上来说，包括从全球到个人的各个层次的管理活动。这些活动经由各种联系而形成广泛的网络。在这些网络中，国际政府间组织、各国政府和非政府组织是三类主要的行为体。虽然这些行为体的国际互动密切联系，存在交织的情形，但就平台而言，还是可以看到有两类互动最为突出，即体现主权国家合作活动的国际政府间组织的治理与体现非政府组织活动的民间社会的治理。观察这两类模式的运作，我们可以大体上了解全球治理是怎样进行的。

（一）政府间组织的治理

政府间组织是各主权国家进行全球治理的平台。就当代的国际组织而言，有全球性组织，也有地区性组织，有涉及多类问题治理的组织，也有涉及专门问题治理的组织。在这些组织中，联合国是一个最具普遍性的组织。联合国不但具有会员参与的普遍性，而且具有治理问题的普遍性。以联合国为例，我们可以看到政府间组织的最典型的互动形态。^[21]

就当今的全球治理现状而言，联合国无疑是提出议程、制定规范和协调行动的最具影响力的体系。在联合国的这个体系中，参与者除了联合国内部的各专门机构和与联合国存在隶属关系的组织之外，还有许多与联合国进行合作的独立的国际组织和非政府组织。联合国把这些行为体整合在一起，所采取的行动涉及全球治理的各个领域。在全球冲突问题上，联合国安理会、联合国大会以及负责维和行动的专门部门等是联合国的主要治理机构。安理会负有维护国际和平与安全的首要责任，会促请争端各方以和平手段解决争端，决定是否采取维和行动为结束冲突创造条件；必要时也可以决定实行制裁，甚至授权使用武力。安理会制裁委员会可以确定制裁名单，要求各会员国执行。联合国的这种治理机制，尽管带有一定的强制性特点，但从机制来讲，还是会员采取集体行动进行治理的过程。

在这类政府间机制中，还包括二十国集团、七国集团、金砖国家、七十七国集团这类非正式性的集团。与正式的政府间组织不同的是，这类集团组织形式松散、没有正式组织章程、没有固定的秘书处或常设机构等。这类非正式集团在全球治理中的日益活跃，试图扮演重要的角色。

（二）　全球治理中的非政府组织

在全球治理中，非政府组织扮演了极为重要的角色。它们是以政府间互动为主的治理结构的参与者，是专门领域的问题解决者，是各国政府的批评者和监督者，也是治理理念的创议者和传播者。就一些特定的组织而言，它们甚至在发挥协调全球各层次行为体研讨全球问题的领导者和组织者的作用。

由于在当今的国际关系中，国家行为体仍然在扮演主要角色，因此非政府组织参与全球治理的最典型的体现仍然是在政府间结构的互动中发挥参与者和批评者的作用。在很多情况下，非政府组织的活动是在联合国的框架之中，但也有很多时候非政府组织是独立地发挥作用，在行动上与联合国体系相配合。

《联合国宪章》第七十一条规定：“经济与社会理事会得采取恰当办法，俾与各种非政府组织会商有关于理事会职权范围内的文件。”根据联合国提供的2010年数据，目前已有12000多个民间社会组织与经济和社会事务部建立了合作关系。这些组织包括协会、基金、联合会以及近1000个土著人民组织。这些组织经申请可以得到经社理事会的咨商地位，参与联合国举办的相关国际会议及其筹备阶段会议。据统计，1946年只有41个民间社会组织获得咨商地位，到2010年已有3743个组织获得这一地位。^[22]联合国与这些民间社会组织合作的领域涉及文化与教育、经济与社会发展、环境、健康、人权、人口、和平与安全等。^[23]在联合国治理各种全球问题的过程中，非政府组织几乎都有一定程度的参与。

非政府组织在治理中所发挥的具体作用的是多种多样的。它们可以向政府机构进行正式的询问、提出意见、提供信息，可以打电话、发电子邮件给相关决策人员以影响决策过程，可以参加各种专业会议提出自己的见解，可以对政府行为诉诸法律行动，可以通过新闻媒体造势，也可以示威甚至进行某种程度的暴力活动。非政府组织可能采取的行动大体上可分为直接施加影响和间接施加影响两种方式。前者是直接与政府机构打交道，诸如参加国际会议和政府的咨询活动，通过提出意见改变政府行为；后者是通过改变大众观念来影响政府行为，主要表现为各种社会活动和宣传活动。^[24]

除了建议、批评和监督之外，在很多领域非政府组织都以实际行动直接参与问题的解决。例如，在人道主义救援方面，非政府组织就做了大量工作。在当代，武装冲突、政治动荡、饥荒、环境退化、传染病以及重大自然灾害等，都会导致某种程度的人道主义灾难。对这些灾难进行人道主义救援的组织，除了各种政府间组织之外，还有大量的非政府组织。例如，联合国难民事务高级专员公署在解决难民问题时，在很大程度上就要依赖与其他国际组织和非政府组织的合作。在难民署的治理活动中，地方性非政府组织扮演了重要角色。难民署的非政府伙伴中，有75%是地方组织。^[25]兼具跨国性、地方性和中立性的非政府组织，在全球治理中可以说具有其他行为体所不具有的优势。

一些非政府组织在全球治理过程中已发展成全球多层次行为体的互动平台，开始发挥日益重要的领导者的作用。其中，世界经济论坛的活动就具有这样的特点。^[26]例如1971年成立的世界经济论坛，作为一个非政府组织，已成为全球各界领袖研讨当今全球问题的重要的非官方聚会场所。由于论坛的参与者包括来自各界的精英，因此它既不同于由政府领导人组成的峰会，也不同于民间社会的集会，而是把这两类行为体聚合在一起。世界经济论坛的运作表明，在企业、政府、学术界、公民社会、科学界和媒体领导人中间推动前所未有的跨文化和跨领域思想进程，制定蓝图以引导全球治理的进程十分重要。论坛将自己定位为开展此类活动的全球最活跃的中心之一。为了推进这一思想进程，论坛积极开展了知识创造活动。通过共享问题定义、共寻解决方案并开展合作，论坛对全球治理已产生广泛的影响。联合国前秘书长安南的评价认为，“论坛将继续关注全球数十亿人正在经受的气候变化、跨国犯罪、冲突和长期极度贫困问题，并赢得广大民众对解决这些问题的有力支援，论坛有能力确保私营部门的人才和创业活动对制定实际、综合的解决方案作出贡献”。^[27]