全球安全治理的议题与安全合作

“全球安全治理”是针对冷战后日益凸显的全球安全威胁提出的一个概念，也是随着“全球治理”概念被广泛使用后形成的一个概念，是全球治理中安全领域的治理。在1994年全球治理委员会报告中就包括关于全球安全治理的内容。该报告将“国际安全”“全球安全”“人类安全”置于全球治理的大框架内。^[3]

全球安全治理可以理解为全球不同行为体处理和解决全球安全问题的综合方式与过程。根据通用的全球治理概念，全球安全治理主要涉及三个方面：第一，定义全球安全问题，即全球安全面临的威胁与挑战。第二，全球安全治理的机制和制度安排层面，包括有关原则、规范，法律、法规的建立以及采取的相应战略、政策和行动。第三，政府、国际组织、多边集团、非政府组织、商业企业部门及大众媒体等不同行为体都是全球安全治理的相关者和参与者。因为全球治理需要协调不同利益方，是“或公或私的个人和机构管理相同事物的诸多方式的总和”，既包括正式的制度安排，也包括各种非正式的安排。^[4]

在联合国方面，尽管“全球治理”多用于金融、环境、能源、粮食等领域，但全球治理显然也包括对传统安全领域的治理。联合国原秘书长科菲·安南（Kofi Atta Annan）在“新千年报告”中提出需要“更好的共同治理”，以应对全球面临的一系列挑战。^[5]在联合国2010年举行的关于全球治理辩论中，除了强调金融领域全球治理的重要性外，也强调对其他不同类型威胁的治理。气候变化、环境问题、粮食安全、移民、流行性传染病、全球恐怖主义、武器扩散、有组织犯罪和网络犯罪等，这些传统与非传统领域的安全问题都在联合国全球治理的议题中。

安全治理也是安全类及综合类国际组织关注的一个重点，例如欧盟、非洲联盟（简称非盟）、东盟、上海合作组织等多边组织大多做出有关安全治理方面的安排。欧盟可谓全球治理的鼻祖，欧盟内的安全治理实践被认为是成功的典范，也使一些人相信可以将欧盟的安全治理模式复制到全球范围。安全治理也是非盟的一项重要使命，尤其是受到欧盟国家的推动，加强非盟、欧盟及联合国之间的安全治理已成为一项受到三方重视的热门课题。^[6]

全球安全治理概念的应用以及相关的研究成果（包括不同的全球治理建议与方案）提出加强全球安全治理的必要性与可能性。例如，瑞典斯德哥尔摩国际和平研究所（SIPRI）将该所对传统安全类问题的研究（如战争、冲突、军备控制）统归于“全球安全治理”大概念之下，强调旧的安全治理体系已经不足以应对今天所面临的全球安全挑战；如果没有一个新的安全治理体系的出现，世界将面临日益加剧的不确定性、不稳定性以及危险和威胁的扩散。^[7]

在冷战结束后的二十多年里，国际安全的概念和议题发生了很大变化，包括安全概念的扩大，不同类型安全之间联系日益加强，相互转化。这些变化趋势及特点使加强全球安全治理成为必要和可能。

（一）安全治理议题：核心安全问题与大安全问题

“全球安全治理”所涉及的安全问题显然指包括传统安全和非传统安全在内的各类安全问题的总和；不同领域的安全问题，如国际冲突、生态环境安全、粮食安全、能源安全、跨国犯罪、经济安全等，都包括其中。这些问题具有地区性或全球性影响和联系，需要不同利益行为体之间的协调与合作予以解决。本文将全球安全治理划分为核心安全治理与大安全治理，将对核心安全问题的治理称为“核心安全治理”，将对包括核心安全问题在内的所有安全相关问题的治理统称为“大安全治理”。

经济、金融、环境、能源、粮食等领域的安全问题是全球安全治理的重要内容，但这类问题一般有相对独立的治理机制和体系，故将其划归大安全治理范围。全球安全治理针对的核心安全问题仍然是那些传统的、典型的安全问题，这类问题直接或间接地威胁到国际和平与安全，是由联合国安理会或区域组织安全与防务机构、国家安全部门、国防部门重点负责的安全问题，如对主权国家安全的威胁、国家间军事冲突、地区性武装冲突等，包括军备竞赛、武器扩散等密切相关的问题，是指《联合国宪章》第七章所针对的安全问题。

国内冲突应属于国内安全问题，但由于这类冲突可能具有复杂的国际背景和影响，从三个方面可能适用《联合国宪章》第七章的内容，包括适用国际军事干预：一是国内冲突对地区安全和国际安全构成威胁，二是国内冲突对平民、国际人道主义人员等构成人道主义威胁，三是国内冲突中有系统侵犯人权、种族清洗等罪行发生。尽管国际社会在人道主义干预、保护责任干预问题上仍然存在争议，但已经将其视为适用《联合国宪章》第七章内容的安全类问题。因此，联合国“保护责任”所涉及的灭绝种族、战争罪、族裔清洗及危害人类罪等，也成为全球安全治理的一项重要内容。^[8]

表12-1　安全问题分类

（二）全球安全治理议题的变化趋势与特征

首先，如前文所述，安全治理所关注的全球安全问题已经变得十分宽泛，类型增多。联合国安理会、大会、人权理事会所处理的安全类问题在数量和类别上都呈上升趋势。与20　世纪80—90年代不同，2000年以来，恐怖主义，武器控制，防扩散，冲突中的儿童安全、女性安全、平民保护，气候变化，海盗等众多问题成为安理会关注和讨论的议题。从表12-2可看到，无论是安理会通过的决议数量还是决议涉及的种类，都呈上升趋势。1980～1982年，联合国安理会通过了67项决议，涉及13项议题。2010～2012年，安理会通过了178项决议，涉及40项不同内容。

表12-2　1980～2012年间安理会通过决议数量和内容的增加

资料来源：根据联合国安理会决议统计，参见联合国网站http：//www.un.org/chinese

其次，从安理会决议涉及内容的趋势看，国际安全类问题所占比例减少，有关人道主义、人权、保护责任类的国内冲突问题呈上升趋势。2011年联合国安理会通过了66项决议，其中45项是有关利比亚、科特迪瓦、苏丹、索马里等国的国内安全类问题，包括政治动荡、民主选举、人道主义状况等；6项为有关国际冲突类的决议；7项是关于制裁基地组织、武器扩散、海盗等方面的决议；2项为涉及冲突中的儿童安全和全球艾滋病方面的决议；6项为关于前南斯拉夫问题国际法庭和卢旺达问题国际法庭的决议，也应属于国内保护责任类安全问题。

表12-3　2011年联合国安理会决议内容分布情况

资料来源：根据联合国安理会2011年决议统计，参见联合国网站http：//www.un.org/chinese

最后，不同类型安全问题之间界限模糊、内容重叠。根据《联合国宪章》，安理会主要应负责那些与国际和平与安全相关的事务，即核心的、典型的安全问题。但情况已经发生变化，安理会已就气候变化、海盗、艾滋病、儿童保护、妇女安全等问题通过了决议，说明这类问题在某种意义上已经成为核心类安全治理议题。

不同类型的安全问题之间的关系日益密切，很多安全问题可能是多种安全类问题的混合，也是可以相互转化的。例如，水资源供应问题和饮用水安全问题一般属于非传统、非典型的大安全治理范围，由国家水资源部门、卫生部门、市政部门等机构负责。但如果发生因水资源短缺、跨界水资源纠纷导致的国际冲突，或大坝、供水设施成为攻击目标，在这种情况下，水资源问题便成为典型的传统安全类问题。

不同类型安全问题的轻重缓急排序也是根据具体情况而变化的。一般情况下，疾病预防不属于全球安全治理的核心内容。但如遇全球性流行传染病暴发，对各国人民的生命与健康构成重大威胁，这一问题也就转化为全球安全治理的核心问题。而且，大量发生的、随时面对的通常不是典型的传统安全类问题，而是不同领域的大安全问题，如能源安全、金融安全、粮食安全、生态环境安全等。

大安全问题领域的合作即便不能替代已有冲突的解决，但至少也能扩大安全合作的机会，有助于信任关系的建立。由于各类安全问题之间的联系与转化，大安全领域的合作有助于为核心安全问题的治理创造条件，对消除紧张关系、扩大民间安全合作意识等都是有利无害的。