全球灾害治理合作

自然灾害在全球范围的频繁发生，给各国人民生命财产造成巨大损失。世界范围内重大的突发性自然灾害包括：旱灾、洪涝、台风、风暴潮、冻害、雹灾、海啸、地震、火山、滑坡、泥石流、森林火灾、农林病虫害等。据国际灾害数据库（CRED）统计显示，在过去的三十年中，全世界发生自然灾害次数达9610次，死亡人数235.8万人，损失金额23555亿美元，受灾人数达57.34亿人。从表16—1可以看出，面对灾害，亚洲比其他地区显得更加脆弱，其中自然灾害次数占38%，死亡人数占50%，损失金额占47%，受灾人数占90%。2014年1月，德国慕尼黑再保险公司在其官网发布《2013年自然灾害回顾》称，2013年全球共发生880多起自然灾害，共造成2万多人死亡，全球全年总计经济损失达1250亿美元。^[1]

表16-1　世界自然灾害概况（1983～2012年）

资料来源：国际灾害数据库（CRED）。转引自（日）内阁府：2014年《防灾白皮书》。其中，世界自然灾害发生次数、受灾人数是1982　～　2011年的数字（引自2013年《防灾白皮书》第102页）

（一）全球灾害治理合作平台与机制

到目前为止，全球灾害治理机制主要是以联合国为主导，并在世界减灾大会等平台下，通过双边、多边的区域性合作框架而展开的。

联合国是当今世界最大、最重要、最具代表性和权威性的政府间国际组织，拥有完善的救灾组织机构和高效的运作机制，在国际防灾减灾中发挥着不可替代的核心作用。

联合国减灾合作机制（见图16-1）是由联合国国际减灾战略（ISDR）和人道主义事务协调办公室（OCHA）制定和协调具体的行动计划，并报副秘书长兼紧急救济协调员（ERC）批准，与联合国相关机构协同工作。^[2]其中，人道主义事务协调办公室自1991年设立以来，通过其在纽约和日内瓦两个办事处在全世界50多个国家和地区开展防灾、减灾工作。该机构下设预警及应急规划、紧急救援等部门。主要职能包括：（1）协调国际救助行动。（2）宣传和呼吁国际社会开展人道主义救援，负责管理中央应急基金（CERF）等的运营。（3）解决国际人道救援领域纠纷，保护人道主义救援人员。（4）及时准确地提供有关自然灾害的灾情信息。（5）开展对人道主义干涉问题的调査和评估。除联合国人道主义事务协调厅外，同属于联合国系统下的粮食及农业组织、联合国教科文组织、世界银行以及世界卫生组织等机构长期以来也一直从事人道主义工作，其中包括大规模疫苗项目、防止饥荒和营养不良以及保护难民（如联合国难民署）。另外，联合国国际减灾战略作为联合国下属的一个减灾机构，主要通过减灾战略机构间秘书处和机构间工作队，协调各减灾子系统间的合作关系，并与各国合作督促其实施各项减灾战略、召开减少灾害风险的全球平台会议及区域减灾会议、举办世界减灾运动等推动减灾交流。

图16-1　联合国国际减灾合作运作机制

资料来源：《争取建立一个负责救灾和减灾工作的联合国人道主义援助方案》，联合国大会第61届会议，A/61/699–E/2007/8，转引自洪凯、侯丹丹：《联合国国际减灾合作机制与中国的参与策略》，载《东北亚论坛》，2011年第3期，第63～70页
注：　单箭头表示汇报关系，　双箭头表示双向互动/合作关系

联合国框架内的防灾减灾论坛主要有：

（1）世界减灾大会。1994年5月在日本横滨召开的联合国第一次世界减灾大会——“联合国世界减灾十年（横滨）会议”呼吁各国加强协作，共同对付危及人类生命和财产的自然灾害。2005年1月在日本神户召开的第二次世界减灾大会上通过了《兵库行动框架》和《兵库宣言》，确定了今后十年（2005～2015年）的减灾战略目标和行动重点，强调应使减灾观念深入今后的可持续发展行动中，加强减灾体系建设，提高减灾能力，降低灾后重建阶段的风险。2015年3月14日至18日，第三次世界减灾大会在日本仙台举行，会议通过了《仙台减轻灾害风险框架（2015～2030年）》和《仙台宣言》，设定了包括到2030年大幅降低灾害死亡率、减少全球受灾人数及直接经济损失等全球性目标。

（2）减轻灾害风险全球平台会议。该会议由联合国国际减灾战略署发起并主办，是防灾减灾领域最高级别的全球性会议，成立于2007年，每两年举办一次。该会议层次高、规模大，汇集联合国、会员国政府、国际区域组织、非政府组织、学术科研机构和企业等各领域精英，在全球具有重大影响。2013年5月19日至23日，在日内瓦召开了主题为“投资今天，共筑更加安全的明天：有复原力的人、有复原力的星球”的“第四次减轻灾害风险全球平台会议”，来自政府、政府间组织、非政府组织以及民间组织的近5000名代表出席了此次会议，会议重点商讨了《2005～2015年兵库行动框架》的后续安排，进一步做好减少灾害风险和提升抗灾能力等工作。

（3）各国之间开展的双边合作和各地区开展的防灾减灾合作。例如，亚太地区国家在这一领域开展了多种形式的合作，建立其相应的防灾减灾机制。

亚太经济合作组织（APEC）作为亚太地区最大的区域合作组织，早在1998年其各会员体就曾同意针对包括洪水、干旱、地震、山林水灾、飓风以及新型传染疾病等自然灾害的应变准备上，提出通过经济体之间信息分享与能力建构，来加强预防与应变能力，进而减低损害的发生与扩大。^[3]APEC区域有近30亿人口，2003年至2013年发生的自然灾害数占全球总量的70%，由此带来的经济损失年均达680亿美元。^[4]最近几年，APEC会议均将防灾减灾议题作为重要内容之一，并在灾害管理体制的机制建设方面取得了一定的进展。如秘鲁提出的《APEC防灾减灾合作战略》，澳大利亚和印尼关于建立减灾设施的倡议，中国提出的《APEC灾害应对与合作原则》和灾害管理能力建设需求盘点倡议等。值得一提的是，2014年8月，中国云南鲁甸6.5级地震后，第八届APEC灾害管理高官论坛在北京召开，与会者一致认为，须更紧密合作，减少救灾及灾后重建工作人员及物资跨境流通中断的现象，并确保全球生产与供应链对区域内各经济体及全球安全产生重要作用。

经过二十年的发展，东盟地区论坛已成为亚太地区最具影响力和包容性的多边安全合作机制，而救灾合作是东盟地区论坛开展务实合作的关键领域之一。东盟地区论坛每年召开一次救灾会间会，制定了《ARF地区论坛人道主义援助和减灾战略指导文件》《ARF减灾工作计划（2012—2014年）》《ARF灾害管理与应急反应声明》等框架性文件。中国政府始终积极参与论坛合作的各个进程，承办了30多个合作项目，主办了2006年9月第6届东盟地区论坛救灾会间会，会上通过的《ARF救灾合作指导原则》成为首份规范亚太地区救灾合作文件，影响深远。

减灾是2007年1月第二届东亚峰会确定的重点合作领域之一，2009年第四届东亚峰会发表了《东亚峰会灾害管理帕塔亚声明》，强调东亚峰会国家致力于有效减少灾害风险，降低各国人民的脆弱性、增强其防灾减灾能力。2013年6月东亚峰会重特大自然灾害风险管理研讨会在北京召开。会议围绕重特大自然灾害风险管理的应对机制、应用技术、业务平台等三个专题展开讨论，提出促进地区重特大自然灾害风险防范国际合作的思路和建议。

（二）不断更新的全球灾害治理理念

在全球应对自然灾害的实践中，防灾减灾的理念也在迅速变化和发展，即由单纯灾害管理向防灾减灾与经济社会可持续发展相结合转变，由政府包揽向政府主导、社会协同、公众参与转变，由一个地方向加强区域联动、加强国际合作转变。

防灾主流化（Mainstreaming Disaster Risk Reduction）。“防灾主流化”现已成为世界性的时髦词，其主要含义是在教育、环境、开发等各领域引入事先预防灾害的理念，重视将防灾（硬件）和减灾（软件）相结合以制定有效而具体的灾害治理对策。“防灾主流化”理念的提出是在20世纪90年代末，但在近年才凸显出来。它强调“各国政府应把防灾作为制定政策的优先课题加以考虑，在所有的开发政策和计划中引入防灾理念；各国政府应不断加大对防灾领域的资金投入”。例如，联合国《2011年全球减灾评估报告》呼吁各国重新定义发展概念，并将抗灾斗争纳入发展的进程中。报告建议各国政府在制订发展计划和公共投资时评估潜在自然灾害可能造成的风险，并将政府应对自然灾害的能力作为衡量政府执政能力的重要标准。^[5]防灾主流化作为涵盖面广、影响力大、渗透深刻的一种全球灾害治理的新趋势，其理念正在嵌入各国经济社会发展的各个环节，也必将融入全球灾害治理的各个领域。

业务持续管理（Business Continuity Management）。企业作为现代经济社会的组成部分，是灾害管理的重要资源和潜在参与者。企业参与灾害管理是整合社会资源、提高灾害管理水平的重要手段。所谓业务持续管理（BCM）是一项灾害管理流程，它能有效阻止或抵消灾害给企业经营造成的威胁，确保企业在核心业务或服务中断时，能够迅速恢复核心业务的正常与持续运作。其价值在于能够降低潜在的经济损失，保护企业股东的利益、企业的名誉和品牌，增强顾客和用户对企业的信心，确保合作伙伴的长远利益。进入21世纪以来，尤其是9·11事件发生后，业务持续管理已成为全球灾害治理研究中引人注目的一个热门议题。截至目前，美国、英国、澳大利亚、新加坡、日本等国纷纷对本国企业应对突发事件以及业务持续运作的能力进行重新评估，先后制定了政府和企业的业务持续管理指导方针和业务持续计划（BCP）。国际标准化组织（ISO）已制定出有关业务持续计划的国际标准。可以预见，业务持续管理理念将引领企业在参与灾害治理实践中更加致力于对社会责任的履行，并为全球灾害治理合作和经济社会的可持续发展做出贡献。

从防灾向减灾转变。灾害治理的最终目的，是为了保护人民生命财产安全，而如何从灾害中将损失降到最低又是防灾减灾工作的重点。日本政府在反思应对“3·11”大地震的教训后，提出灾害对策必须从“防灾”向“减灾”转变的理念。2012年日本《防灾白皮书》分析认为，东日本大地震留下两条教训：第一，海岸堤防等硬件无法防御自然灾害。因此日本修改了防灾基本计划，如果遇到千年一遇的最大级海啸，优先“逃走”。第二，平时的防灾教育可以将灾难发生时的损失降到最低。如儿童应熟悉避难路径以及如何与他人会合。总之，以往的各种防灾硬件设施都是基于“防得住”的观念而建造的，它使人们对征服自然灾害过于乐观和自信，从而导致防灾意识低下。事实上，“3·11”地震海啸受害范围已经超过国家预想，造成惨重的人员伤亡。因此，从尊重生命的角度着想，应该将灾害治理的重心从防灾（硬件系统，包括防波堤、防潮堤、避难场所等物质性设施）向减灾（软件系统，包括防灾教育以及灾害文化的传承等）转变。

公助（公救）、共助（共救）、自助（自救）理念。阪神大地震后，日本提出“公助、共助、自助”的减灾理念。其中“公助”是指国家和地方行政等公共机关的援助、救援活动；“共助”是指借助邻居、民间组织、志愿者团体等的力量，互相帮助从事救助和救援活动；“自助”是指灾民依靠自己和家人的力量在灾害中保全自己。京都大学巨灾研究中心主任林春男教授撰文指出，在救灾早期存在信息空白期，政府需要预测受灾情况并确定震级、震中及受灾范围等后，才能派遣救援力量，因此公助之外的自助和共助很重要。据统计，在阪神大地震获救的3.5万人中，有80%的人是靠自救或邻居救出的。救灾实践证明，“面对灾害，首先是自救，然后是互救，最后才依赖于政府的公救”应是一条正确的选择。如果从更为广泛的社会角度来讲，“自助”和“共助”的基础是民众对防灾减灾知识的掌握。因此，开展常态化的以“自救”、“互救”和“公救”为重点的国民应急教育显得极为重要。