发展中国家或地区特殊经济功能区法律制度

第三节　发展中国家或地区特殊经济功能区法律制度

一、巴西特殊经济功能区法律制度

巴西的特殊经济功能区类型包括以玛瑙斯自由贸易区为代表的综合型特殊经济功能区⁽⁵⁶⁾、加工出口区等。其中的玛瑙斯自由贸易区是南美乃至全球面积最大的特殊经济功能区。玛瑙斯自由贸易区地处巴西内陆深处，曾是巴西最为贫困落后的地区。巴西政府决定设立特殊经济功能区，旨在开发玛瑙斯，促进巴西北部亚马逊地区的经济发展，改善巴西国内各地区经济发展不平衡现状。目前，玛瑙斯自由贸易区由工业区、免税商业中心、农牧业发展区三部分组成，区内工业、商业、外贸业、农牧业、旅游业和其他服务业综合发展，是巴西和拉美地区唯一的综合型特殊经济功能区，已成为内陆设立大型特殊经济功能区、开发落后地区、促进区域经济协调发展的典范。

(一)巴西玛瑙斯自由贸易区立法背景

巴西是联邦共和制国家，其法律体系由联邦法律和州、市法律组成，联邦宪法具有最高权威，准许联邦政府、州政府以及联邦地区在税收、金融、生产消费、环境保护等方面立法，州政府以及联邦地区可以在联邦政府总指导方针下，确立这些方面的补充性法律，同时兼顾各地区自身利益。⁽⁵⁷⁾玛瑙斯自由贸易区的成立依据巴西联邦宪法以及联邦政府法令，但自由贸易区的功能布局、产业规划、管理体制、优惠政策措施均由地方管理机构制定与调整。巴西国会于1957年通过法令，成立玛瑙斯自由港;在1967年，政府颁布第288号法令，将玛瑙斯自由港改为自由贸易区;至1968年，政府又颁布第356/68号法令把亚马逊地区220多万平方公里区域扩展为玛瑙斯自由贸易区;2003年，巴西通过第42号宪法修正案，将自由贸易区内优惠政策的有效期限延长至2023年。在玛瑙斯自由贸易区规划和发展中，巴西政府注重立法先行，依法治区，对自由贸易区整体规划、管理体制、优惠政策、产业引导、环境保护等方面均有专法规定，形成了以宪法修正案为基本法，配套专门法规对自由贸易区进行规范的体系。

(二)巴西玛瑙斯自由贸易区主要法律制度

依据联邦宪法以及联邦政府法令，玛瑙斯自由贸易区管理局作为自由贸易园区管理机构，负责研究制定有关园区的发展方针和各项政策，制定了一系列优惠政策⁽⁵⁸⁾，主要集中在关税、企业所得税、土地使用税、商品流通服务税等方面，这些优惠政策的批准和管理分别由玛瑙斯自由贸易区管理局、亚马逊发展总署和州政府负责。如玛瑙斯自由贸易区管理局负责管理工业产品税、进口税、出口税，并制定西亚马逊地区出口鼓励计划;亚马逊发展总署负责管理所得税方面优惠政策;亚马逊州政府在城市房地产税、公共卫生税和营业执照税等方面有优惠政策。其中，西亚马逊地区出口鼓励计划，旨在鼓励利用当地人力资源，通过进口原、辅材料和组装件在西亚马逊地区加工组装后重新出口，以创收外汇，为达成目的，该计划提供进口税、工业产品税、商品服务流通税以及政府手续费用全免的优惠政策，并给予进口配额奖励，无需报批基本生产流程。

玛瑙斯自由贸易区的管理机构由玛瑙斯自由贸易区管理局、玛瑙斯自由贸易区管理局理事会组成。玛瑙斯自由贸易区管理局是自由贸易区最高管理机构，不仅负责研究制定有关自由贸易区的发展方针和各项政策，分析审批发展项目和进口计划，分配进口配额，而且负责协调整个西亚马逊地区的发展，玛瑙斯自由贸易区管理局有自己的立法机构，享有针对玛瑙斯自由贸易区事务的立法权，针对自由贸易区的管理，玛瑙斯自由贸易区管理局在不违反上位联邦、地方法规的前提下，可制定专法适用，具有很强的针对性、灵活性。玛瑙斯自由贸易区管理局理事会由玛瑙斯自由贸易区管理局、州政府工商局、财政局和亚马逊发展总署等部门首脑以及各方面的专家组成，负责审批玛瑙斯自由贸易区内工业区投资项目。

为保护亚马逊地区自然环境，保证经济与生态环境保护的协调发展，亚马逊州政府在1995年制定有关环境保护法律，规定所有在玛瑙斯自由贸易区建立的工业生产企业，除须得到自由贸易区管理局理事会批准外，在开工建设前，还须向亚马逊州环保局申请环保建设许可证，否则不能开始建设，在项目建成投产以前，还要向州环保局申请环保运营许可证，环保运营许可证每年更换一次，未能申领者，无权享受任何优惠政策。

二、菲律宾特殊经济功能区法律制度

早在20世纪60年代，菲律宾政府为发展国内经济，促进对外贸易，已经确立面向出口的发展战略，并效仿我国台湾地区加工出口区举办的成功经验，于1972年建立巴丹加工出口区，之后，菲律宾各种类型特殊经济功能区迅速发展起来。为加大引资力度，提高菲律宾在国际市场的竞争力，菲律宾政府采取了一系列鼓励投资的政策措施，其中，建立和发展各类特殊经济功能区，为国内外投资者提供特殊的优惠待遇，是其重要而卓有成效的引资措施之一。特殊经济功能区的设立和运营，对加大菲律宾吸引外国投资力度、增加就业人口，扩大贸易出口和促进国民经济的发展发挥了重要作用。目前各类特殊经济功能区的出口额达227.23亿美元，占菲律宾出口总额的65%以上，经济区内实现就业82万多人。菲律宾特殊经济功能区主要包括工业园区、出口加工区、自由贸易区、农业经济区等类型。菲律宾特殊经济功能区除由政府设立和运营以外，还允许私营部门设立经营各种类型的特殊经济功能区⁽⁵⁹⁾，目前，私营部门设立经营的特殊经济功能区在菲律宾特殊经济功能区中占据相当比重。

(一)菲律宾特殊经济功能区立法背景

菲律宾特殊经济功能区法律制度建设采取立法在前、建区在后的做法。最早于1972年颁布第66号总统法令，设立菲律宾加工出口区，对加工出口区的设立目的作出明确规定，其法律地位相当于加工出口区基本法，除该法令外，还制定关联性法规，包括有《投资奖励法》、《出口奖励法》、《农业投资奖励法》以及配套的“投资优先计划”、“出口优先计划”、“农业优先计划”、“旅游业优先计划”等。与之相应，菲律宾特殊经济功能区中最早建立的就是加工出口区。为应对国内外经济发展以及产业结构调整升级的需要，菲律宾于1995年颁行《菲律宾经济特区法》，作为菲律宾各种类型特殊经济功能区的基本法，该法规对菲律宾特殊经济功能区的定义、类型、政策目标、主管机构以及职能作出明确规定，特殊经济功能区的具体管理政策、发展规划与计划，各项规章制度和标准则由特殊经济功能区主管机构按照《菲律宾经济特区法》规定的原则负责制定和执行。在菲律宾各类型的特殊经济功能区中，加工出口区建立最早，发展也最为完善，已经形成具有高效集中的管理机制、优惠政策措施等加工出口区规划体系。

(二)菲律宾特殊经济功能区主要法律制度⁽⁶⁰⁾——以加工出口区法律制度为参照

在加工出口区管理体制方面，按照设立加工出口区的总统法令，菲律宾加工出口区形成最高决策机构、执行机构两层管理机构以及管理体制。加工出口区理事会直接与总统联系，是加工出口区的最高决策机构，负责制定加工出口区的全部政策。加工出口区理事会下设立加工出口区管理局，拥有在加工出口区范围内行使司法、行政、警察和经营管理的全面权力，负责加工出口区的全面管理，并提供公共事业服务。

明确规定大量优惠政策措施是菲律宾加工出口区吸引外资的重要途径，总统法令以及关联法规规定，在加工出口区内投资设厂的企业在投资控股、关税、商品税以及政府审批费用方面可以享有的多项优惠，如允许设立外资100%控股的企业;免征企业进口的机器设备以及机修零件、原材料等进口关税与商品税;加工出口区注册企业出口的商品以及在加工出口区加工过的商品，出口时免缴出口税;免于缴纳各种地方税和审批手续费用，此外，还为符合条件的入区企业提供融资便利，比如区内注册企业因完成加工出口区管理局所批准的工程项目而需要资金时，在取得国营金融机构的资金援助上，可享有与区外企业相同甚至更为优惠的权利等。

三、俄罗斯特殊经济功能区法律制度

2005年7月，俄罗斯制定通过了《俄罗斯联邦经济特区法》，体现俄罗斯政府重建经济特区的态度。截至2011年，俄罗斯已经批准成立工业生产型、技术推广型、旅游休闲型和港口型经济特区24个，已入驻企业投资到位约8.2亿美元，累计实现产值约10.5亿美元。总体而言，俄罗斯经济特区发展仍较缓慢，没有达到政府预期，目前仅有利佩茨克州和鞑靼斯坦共和国的工业生产型特区投入经营并实现产出，特区对俄罗斯相关行业发展、地方经济促进的实际贡献并不明显。

(一)俄罗斯特殊经济功能区立法背景

早在20世纪90年代，俄罗斯就成立过一些自由经济区，这些自由经济区多数徒有虚名，最终以失败而告终。自普京主政以来，在其直接干预下，俄罗斯再次将注意力转向建立和发展经济特区，希望经济特区能成为促进俄罗斯经济结构调整的助推器，吸引国内外投资发展高科技产业，同时加强国内的基础设施建设，改善国内投资环境。俄政府、议会、商会等方面积极参与，经济特区筹建工作得以迅速推进。2005年7月正式通过了《俄罗斯联邦经济特区法》，再次兴建特区。2006年1月1日，《俄罗斯联邦经济特区法》生效，标志着俄罗斯新一轮经济特区建设进入实施阶段。

(二)俄罗斯特殊经济功能区主要法律制度

《俄罗斯联邦经济特区法》属于俄罗斯联邦级的法律，是俄罗斯经济特区的基本法，对经济特区管理体制、优惠政策等方面作出详细的规定⁽⁶¹⁾，获得批准设立的经济特区，还可以依据本区实际情况，制定特别法规，如加里宁格勒特别经济区、马加丹特别经济区均制定了特别经济区法。(1)特区类型以及定位。俄罗斯的经济特区包括工业生产型、技术推广型、旅游休闲型和港口型四种基本类型。其中，工业生产型经济特区主要进行产品生产和加工;技术推广型经济特区主要进行高科技产品开发和生产以及科技成果转化;旅游休闲型经济特区内的企业可从事旅游设施建设和改造，还可以从事矿泉水和具有治疗功效的泥浆等自然资源开发;港口型经济特区将在俄联邦境内的海港、河港以及航空港内建设，主要经营货物装卸、仓储和船舶维修等业务。根据特区不同的类型，还制定有种类、幅度不同的优惠政策。(2)管理体制。负责俄罗斯联邦经济特区管理的主要机构是俄罗斯经济特区管理署，该署隶属俄罗斯经济发展和贸易部，直接或通过政府其他部门和地方权力机关管理经济特区事务，2010年，该署职能由俄罗斯经济发展和贸易部新设的经济特区司行使，依据特区类型，经济特区司内又分设部门，分别负责工业生产型特区、技术推广型特区、旅游特区、港口特区、外国投资者和国际组织工作、经济特区组织和基础设施发展等事务。在经济特区司下设俄罗斯经济特区管理委员会，具体负责特区的招商引资与企业资格审查工作。海关、税收、移民、土地管理等部门子区内实行联合办公，提供一站式服务，简化企业办理经营许可和登记注册的手续。(3)税收及财务优惠政策。为加快经济特区的发展，《俄罗斯联邦经济特区法》规定了一系列优惠政策，如给予税收优惠，对高科技项目不设投资额度的限制，而且将统一社会税税率从26%调低到14%，项目投产前5年内免缴联邦级的财产税和土地税。同时，俄将相应修改《税法典》、《土地法典》、《海关法典》等相关法律、法规以适应《俄罗斯联邦经济特区法》的颁布和实施;除此外，还给予关税、财务、土地租赁方面的优惠政策。(4)限制性规定。对经济特区的概念、类型和创建目的、构成、期限等进行了限制规定，并实行审查，以保证入区经营的企业符合入区条件，如规定工业生产型和技术推广型经济特区土地不属于公民和法人，不得用于其他目的;规定在特区土地范围内，只允许实施国有或市政所有的项目;规定特区内的经营单位无权在特区外开设分公司或办事处。按协议规定，特区内工业生产型企业，除无形资产外，投资总额不得少于折合1 000万欧元的卢布。在签订协议后的第一年，不包括无形资产，起码要向特区投入不少于折合100万欧元的卢布等。

四、印度特殊经济功能区法律制度

为吸引外资，促进出口贸易和争取外汇，扩大就业，印度在1965年建立起第一个出口加工区——坎德拉(Kandia)加工区，是亚洲最早建立出口加工区的国家之一，目前已有圣塔鲁兹(Santacruz)电子出口加工区、法尔他(Falta)出口加工区等七个出口加工区，但对于出口加工的设立和运营并没有制定专门法规，其功能定位、管理机制以及优惠政策缺乏一致性和稳定性，加之选址不当、基础设施投入不足、管理体制重叠低效等原因，印度出口加工区成效没有达到预期目标。⁽⁶²⁾为更大规模吸引和利用外资，发展本国经济，印度政府于2000年宣布建立经济特区，由于允许私人公司申请设立开发，使得印度经济特区的数量急剧膨胀，至2010年，印度已经批准建立超过500个经济特区。因涉及土地征用和赔偿不足问题，引发失地农民大规模游行示威，导致印度政府被迫暂停批准新设经济特区，但迫于已入驻经济特区投资者压力，印度政府于2007年作出解除经济特区开发冻结的决议，并对经济特区用地面积、区内产业结构以及土地征用等问题进行政策调整。除加工出口区和经济特区以外，印度也建有相当数量的软件技术园。作为科技工业园区在印度的表现形式，印度软件工业园区是印度政府“软件技术园区(STPI)计划”的产物，是印度政府为大力扶持其软件产业而采取的诸多政策之一，至今印度各类软件技术园区已经超过20个，成为印度软件产业发展的重要载体和平台。其中，班加罗尔软件(Banglore)技术园区是印度软件技术园区的代表，吸引了海内外400多家著名信息技术公司，世界500强有65家落户这里，2009年出口达300亿美元，占印度软件出口一半左右，堪称“印度硅谷”。⁽⁶³⁾

(一)印度经济特区法律制度

1.印度经济特区立法背景

没有将规划、功能定位、运行管理机制、优惠政策等以专项法规的形式固定下来，借助法制的权威、规范和保障力来贯彻实施，加上基础设施落后与选址不当，造成印度出口加工区成效有限，2000年，印度政府决定仿效俄罗斯、中国经济特区的发展模式，建立经济特区，以吸引外资，发展经济，促进就业。为提振投资者信心，表明政府发展经济特区的明确态度，固定经济特区相关政策制度，印度决定制定关于经济特区的专项法律，印度国会于2005年通过《经济特区法》(Special Economic Zones Act)，并于2006年2月生效，在经济特区推动过程中，有的地方政府、民间财团以及开发公司强制低价从农民手中征收土地再高价卖出，引发农民抗议，造成流血冲突，迫于失地农民和园区入驻企业的压力，印度政府在2007年对经济特区相关政策进行调整，以期达到促进出口、增加就业和促进投资的目标。

2.印度经济特区法主要法律制度⁽⁶⁴⁾

《经济特区法》是印度经济特区的基本法，对于印度经济特区设区目标、类型以及规模、申请和审批、优惠政策等作出明确规定。

按照《经济特区法》的规定，经济特区分为综合产业区(multi-product)、综合服务区(multi-services)、位于机场或海港的单一产业园区(sector-specific SEZ in airport/port)、信息、珠宝、生物技术以及非传统能源产业区(IT/gems and jewellery/ biotech/non-conventional energy)以及自由贸易和仓储园区(free trade and warehousing zone)，并对各类园区的面积作出规定，最小的园区面积条件可仅为10公顷。

《经济特区法》第三章对各类经济特区规定了统一的设立审批制度，规定中央政府、地方政府以及私人公司均可成立经济特区，中央政府可在与地方政府协商后，直接设立经济特区，地方政府和私人公司成立经济特区，则需要提出申请并获得批准。对于设立申请，首先由隶属于印度工商部的商业司进行原则审批(in-principle approval)，如拟申请设立经济特区的土地为开发商私有，仍由商业司对此进行形式审批(formal approval);如商业司审核通过，则由经济特区审批委员会(Board of Approval Committee)进行经营审批(authorized operational approval)，该委员会由印度工商部副部长担任负责人，委员会其他成员由工业政策、产业促进、农村事务、民政事务、国防、海关等部委、部门人员组成;如果前述审查都获得通过，再由印度司法部进行最终审批(final notification)，如获通过，则通知申请人，经济特区便可投入开发。

在管理体制方面，按照《经济特区法》的规定，经济特区审批委员会通过对设区申请的审查，对经济特区的功能、基础设施建设规划、基本优惠政策等作出决策，并有权撤销已批准的经济特区。经济特区的日常经营则由开发者负责。印度政府还直接任命经济特区发展专员(Development Commissioner)，对经济特区运营成效进行监督，并协调经济特区开发者与中央政府以及地方政府关系。为加快经济特区内商务纠纷的审判和解决效率，在区内还设有特别法庭以及执行机构。

《经济特区法》还规定相应优惠政策，如在税费减免方面，经济特区开发者15年中享有10年内所得税全免待遇，入驻企业在前5年所得税全免，其后5年所得税减半缴纳，另外，还可享受免除进口设备以及原材料关税、货物税、服务税、电力税等优惠政策;在外汇管理方面，入驻企业可在印度境内银行开设外汇账户并可自由汇出外销所得利润。除制造业以外，教育、研发、信息软件、医疗、旅游等服务业也可入区经营并享受优惠政策。

为应对经济特区开展不久以后即爆发的失地农民抗议以及开发过程中产生的失业和腐败问题，印度政府在2007年对经济特区发展中的问题作出决议，要求各地方政府不得依据土地开发法(Land Acquisition Act)强制征收经济特区用地，未来如果需要，则由开发者直接和土地所有人议价购买，以免地方政府居间牟利或低价转让。同时规定，如果不是开发用地、不是属于开发者自有的土地，地方政府也不得与开发者合资开发经济特区。为保障就业，还要求为每一个拆迁户至少提供一个在经济特区内的工作机会。

印度《经济特区法》的立法目的明确，规定设立经济特区，旨在扩大货物和服务出口、促进就业和提升基础设施水平，但在规划、申请人资格审核、产业筛选等方面的规定阙如使经济特区运营成效并不理想。

第一，经济特区设立门槛较低，规模不大，个人、企业都可以设立经济特区，自《经济特区法》实施后，几乎平均每天批准一个经济特区，经济特区四面开花，必然导致难以集中足够投入实现改善特区内基础设施的初衷，也导致经济特区普遍趋向“袖珍型”，目前，印度经济特区平均面积仅为4.2平方公里⁽⁶⁵⁾，特区规模偏小，难以形成真实的产业集群，所谓规模经济、范围经济自然无从谈起。第二，经济特区产业筛选宽松。在对特区征用土地的具体用途上，《经济特区法》仅规定被征用土地1/4需用于加工业，其余部分可以用于任何目的。结果，印度已设立的经济特区一半以上是面向印度已有一定发展的IT业、基于IT的服务业和制药业，而非预期的制造业。在印度房地产泡沫火爆的背景下，一些经济特区大有成为享受政府税收优惠的房地产特区之势，已批准经济特区多达65%的土地被用于建设住宅或写字楼、大型购物中心和医院等。不仅未达成发展制造业、促进就业的立法初衷，反而使大批农民失去土地和工作机会，引发与政府的尖锐冲突。第三，税收严重流失。印度政府给予经济特区极为优厚的税收优惠政策，对于基础设施和公共服务落后的发展中国家来说，依靠税收优惠来弥补自己在投资环境方面的缺陷，有其合理之处，但在印度设立经济特区的门槛偏低、对经济特区产业筛选标准宽松的背景下，经济特区成为印度国内企业合法避税的国内“离岸金融中心”，印度财政则因此而损失严重。

(二)印度科技工业园区法律制度

1.印度科技工业园区法制进程

印度科技工业园区的主要类型是软件技术园区。1991年，印度政府为促进软件工业出口，开展“软件技术园区(STPI)计划”，设立了14个国家级软件技术园区，印度各邦也设立了一些地方层级的软件技术园。在印度政府各项政策支持下，印度软件技术园区发展迅速，成为印度软件产业发展的领跑者。对于软件园区的建设和发展，印度政府主要通过基础设施建设、税收、软件企业融资等方面计划、政策给予扶持，同时，还十分重视创造合适的法律环境，保护软件知识产权，为此制定和修改了信息技术、版权等方面的法律、法规。总体而言，印度对软件园区发展的支持主要体现为大量政策与计划的实施，同时，主要通过制定、修改有关知识产权保护的法规来保障和促进软件业发展。

2.印度软件技术园区的法规与政策保障

印度软件技术园区的迅速发展壮大，直接源于“软件技术园区(STPI)计划”的实施，为促进软件产品出口，印度政府电子部在1991年发起该计划，班加罗尔即是第一个按照该计划建立的国家级软件技术园区。印度中央政府投入大量资金用于软件技术园区建设，主要用于园区内通信设施和交通、厂房等基础建设，保证园区内通信基础设施技术领先性;此外，政府为入驻企业提供优惠经济政策，如允许设立外国独资软件企业，进口软、硬件产品免税，企业经营前8年可免除货物税等⁽⁶⁶⁾，但对于软件技术园区的管理政府并不直接干预，而是设立STPI管理中心，由其行使政府职能，为园区企业提供高效服务，如为企业提供单一窗口服务，快速审批项目和办理软件出口手续，提供项目管理、实施、过程开发等技能培训和咨询服务。“STPI计划”建立起高效运作的管理和服务机制，为软件园区软件出口所需的基础设施和服务提供了保障。

为保护软件知识产权，印度政府制定和修改了相关知识产权法规。1994年，印度议会对1957年的版权法进行了彻底的修订，于1995年5月10日正式生效。从内容上来看，该法是世界上最严格也是最接近国际惯例的版权法之一，它除了明确规范版权人及使用者的权利、责任、义务及利益之外，还依据WTO中TRIPs的基本原则，对数据库知识产权、以源代码或目标代码表达的计算机程序、著作出租权的保护范围、权利限制与作品的合理使用等方面进行了重大调整，进一步向国际惯例和WTO的有关协议靠拢。该法严禁在没有正当理由的情形下制造和散布正版软件的备份，未经著作权所有人允许，严禁出售和出租电脑程序的副本，更重要的是，该法对侵犯版权的行为规定了严厉的民事与刑事指控，对侵权行为人可处以5万到20万卢比罚款，或3年以下、7天以上的监禁，或二者并罚。⁽⁶⁷⁾2000年5月印度通过了《信息技术法》，并于同年10月正式实施，该法对非法入侵计算机网络和数据库，传播计算机病毒、篡改源文件、伪造电子签名等违法行为规定了惩罚措施，同时还修订了《证据法》、《刑法》和《储备银行法》等法律中的相关条款，为电子合同、电子文书和数字签名提供了法律依据，使印度成为世界上第12个制定此类法律的国家。⁽⁶⁸⁾此外，印度很早就参加了《伯尔尼条约》、《国际版权条约》等有关版权保护的国际条约。完善的知识产权法律体系为印度软件产业发展提供了法律保障，印度的知识产权保护水平也得到发达国家的认可，这不仅使印度软件产品免受美国301条款的制裁，更大大提高了以美国软件厂商为首的西方跨国软件企业到印度投资设厂及建立软件研发机构的意愿。