我国特殊经济功能区法律制度的立法目标与基本原则

第四节　我国特殊经济功能区法律制度的立法目标与基本原则

确立特殊经济功能区的立法目标是要为功能区设区目的的达成构建完备的制度支撑和良好的法制环境。特殊经济功能区建成至今已有三十余年历史，其发展与壮大为我国改革开放初期经济走出国门以及随后的第一次腾飞作出了巨大贡献。当前，全球经济正处于后金融危机时代，加之经济全球化的深入，我国特殊经济功能区的发展在国际竞争的巨大压力之下必将迎来更加激烈的挑战。如何为我国经济的二次腾飞再立新功，特殊经济功能区基本法必须坚持以下各项立法目标与基本原则。

一、我国特殊经济功能区法律制度的立法目标

(一)继续发挥特殊经济功能区在国民经济中的带动作用

发展中国家由于经济发展水平不高、科技水平较为落后，其特殊经济功能区立法除要为促进功能区规范化发展提供制度支撑外，还担负着推动设区国实现其整体经济发展战略的任务。在我国，特殊经济功能区自建成以来就是经济发展的“高地”、对外开放的“窗口”，是促进我国经济第一次腾飞的功臣。回望我国特殊经济功能区三十余年的成就，特殊经济功能区率先在基础设施建设体制、劳动保障制度、企业体制、劳动用工制度、国有企业股份制改革、建立社会保障制度、土地改革和住房制度、国有资产管理体制创新等一系列制度上先行探索，激发出了巨大的经济活力。在全国范围内，以深圳为核心的特殊经济功能区的发展引领了珠三角地区经济的崛起，以上海浦东为龙头的特殊经济功能区发展带动了整个长三角地区的发展。此外，天津滨海新区、重庆两江新区、关中—天水经济区等新兴特殊经济功能区均发挥了很好的区域经济带动作用。从这三十余年的实践来看，特殊经济功能区可谓圆满地完成了改革开放“窗口”、“试验田”和“排头兵”的使命。进入新时期，在当前纷繁复杂的国际形势和越演越烈的国际金融竞争当中，我国特殊经济功能区更应运用其多方优势带动我国国民经济再创新高，再上一个新台阶。特殊经济功能区要想在当前区域经济发展中继续发挥“龙头”作用，必须在特定的区域范围内承担起金融、贸易以及生产性服务等多种功能，作为区域经济的中心，凭借自身强大的吸引能力、辐射能力和综合服务能力渗透和带动周边区域经济的发展。此外，它不仅要构建功能区本身的建设规划、运营管理制度，还要为整个国家市场机制的完备、企业制度改革、金融体系健全等一国经济社会发展的重大问题进行制度试验，或者将国家特定发展战略以法律形式固定并进行动态调整，进而继续当好新时期推动我国经济发展、制度创新、科技进步以及促进社会和谐的排头兵。

(二)规范特殊经济功能区的发展与治理

特殊经济功能区的协调发展是我国特殊经济功能区法律制度在新时期的重要考量要素之一。然而，由于我国特殊经济功能区数量与种类众多，其发展与治理问题一直是功能区前行中所面临的一大难题。从以往的实践来看，这些类型繁多的特殊经济功能区大多以税收、土地等优惠政策作为招商引资的主要手段，为所在地区谋求经济的发展。因此，在资源有限的情况下，竞争就成为了各特殊经济功能区之间经济关系的主流，并往往以特殊经济功能区为中心，成为各特殊经济功能区所在地政府间关系的主要方面。从某种意义上讲，在我国经济体制改革过程中，地方政府已经成为了区域经济利益和区域经济竞争的重要主体，而特殊经济功能区正是区域经济发展与竞争的重要工具之一，此外，各功能区之间又主要是以税收优惠政策为竞争手段，这使得特殊经济功能区竞争的主要手段具有雷同性与单一性，大都为同构竞争，各地脱离实际与条件的重复建设现象比较严重。因此，作为规范特殊经济功能区发展的功能区基本法有必要对功能区之间的这种税收竞争进行规范和协调。从我国当前经济发展的实际情况来看，可对各地区的特殊经济功能区进行清理与整顿，正确定位其功能与发展模式。具体而言，各特殊经济功能区的发展应依据当地的资源环境承载能力、内在区域经济联系，本着优势互补、各展所长、资源环境共享、互利互惠的原则，并统筹国家经济布局、城市格局和基础设施建设，促进各具特色的区域经济社会发展。这些特殊经济功能区通过一段时期的合理发展往往能够形成城市的新兴城区，这些新城区的崛起还可以通过相应的辐射及带动作用促进周边地区的经济发展，形成经济发展的良性循环，此外，特殊经济功能区全新的社区规划和城市格局也可以对相邻城市及相关区域起到示范效应。

(三)确保特殊经济功能区在制度创新中的先导地位

在新时期，我国特殊经济功能区仍要担负起对外开放与改革创新的“试验田”的使命，着力于制度创新，为我国参与多边国际政治经济体制探索经验。特殊经济功能区自建立以来就在制度创新上敢于探索、勇往直前。建成三十余年来，它们突破了计划经济体制，在全国范围内率先进行了经济体制的改革，为改革开放初期我国经济体制朝社会主义市场经济的转轨作出了巨大贡献。很多经验都是由特殊经济功能区而起并逐步推向全国的。特殊经济功能区的制度创新借鉴了国外先进经验，也参考了港澳台的做法，并且坚持了社会主义方向。此外，特殊经济功能区在政治体制改革中也起到了先锋军的作用:它在“小政府”、社会主义民主法治、现代人事制度等方面的改革中也取得了较大成就，并发挥了示范作用。随着改革开放的深入和我国现代化事业的进一步发展，特殊经济功能区应当在建设社会主义市场经济与民主法制上进一步为全国探路，通过制度创新，为我国在世界经济与政治舞台上寻求更多发言权。在当前经济全球化与区域经济一体化的国际大环境下，我国与世界市场的相互依赖度愈加紧密，我国的对外开放也必须更多地涉及国际规则的制定与国际组织的建立，可以说加入WTO也是我国迈向多边国际政治经济体制的坚实的一步。但是，如何更好地利用WTO成员的身份，取决于我国对世界发展变化的预见能力，如果缺乏这一能力，我国则可能被迫去遵循国际的既定规则，哪怕这些规则对我国极为不利。特殊经济功能区作为我国改革、开放、发展的先行地区，应该更加敏锐地探知未来的趋势，并且根据自身经济政治体制改革的实践，更好地反映我国在世界政治经济体制改革中的国家利益，为深化制度创新，探索我国参与多边国际政治经济体制的经验出力。

二、我国特殊经济功能区法律制度的基本原则

(一)市场机制与政府调控相结合原则

新时期，区域协调是我国特殊经济功能区法律制度的重要考量因素，而区域协调需要的是市场与政府两种力量的结合。市场经济一方面是推动区域开放的根本，另一方面也是推动区域发展的基本力量。产品、技术、投资等都是区域建设所需要的，落后地区的发展更需要大量的资金与技术的投入。强调市场在促进区域发展中的作用就必须反对地方政府从保护本地利益出发，采取抑制市场发展、妨碍产业转移、实行地区封锁等保护主义措施，为市场主体的活动创造良好的条件。通过市场有效配置资源的功能，发挥其自动调节经济的作用，以改变一些区域分工不合理、不经济的状况。在强调市场对区域经济发展调节作用的同时，还需要认识到市场的局限性，而且这种局限性还要大于一般性的市场。事实上，区域发展不平衡本身就是市场失灵的一种表现，而缩小区域差距单纯依靠市场自身的力量根本无法实现。因此，在我国区域经济发展中不应采取一些国家的“市场主导型”模式⁽¹³⁾，在强调市场调节的同时还要强化政府对区域协调发展所拥有的权力和责任，通过政府的作用促使市场失灵的减少。政府作用的发挥应建立在遵循市场经济规律、发挥市场机制的基础上，抑制那种不考虑本地的实际情况，一味只看重高技术、新产业、新热点，最终导致投资效率的低下以及资源的严重浪费。政府应引导和推动市场的健全与完善，为市场环境创设公平和开放的氛围，并促进生产要素的合理流动和优化组合。政府有责任建立起一套长效保障机制，来协调好各种利益关系，实现区域的全面和协调发展。总而言之，区域协调需要将市场机制与政府调控相结合，它是对特殊经济功能区发展提出的新要求，我国特殊经济功能区基本法应坚持市场机制与政府调控相结合的原则。

(二)可持续发展原则

《国民经济和社会发展第十二个五年规划》中明确指出我国今后的发展必须遵循生态文明的发展模式，走绿色发展之路。在生态保护的思想下，我国特殊经济功能区在发展过程中必须特别关注可持续发展问题。以往，人们通常是从经济总体的进步，包括生产率的提高、就业的增加、收入的改善等角度理解“发展”的内涵的，但是，人类长期采用此种发展模式的结果是使得资源与环境蒙受了巨大压力，回顾过去人类发展的经验与教训，在当今社会必须从社会诸结构、诸要素相互联系的整体和谐来理解“发展”，即只有经济、社会、环境统一地、协调地发展了，才是真正的发展。由于我国资源稀缺而且空间分布不均衡，长时期粗放型的经济增长方式，已经使得资源环境矛盾突出。目前一些欠发达地区正处于高速发展阶段或即将迎来高速发展，在此过程当中必然会一定程度地利用甚至依赖资源和环境。但与此同时，我国政府已经意识到资源环境瓶颈制约日益加剧，因此可持续发展成为了基本国策之一。所以，要推动特殊经济功能区发展必须权衡和解决发展与资源之间的关系因此，特殊经济功能区的发展必须遵循可持续发展原则，针对不同功能区的现有开发情况、资源环境承载力和发展潜力，实行不同的发展速度、目标和政策，并将自然资源与环境因素纳入特殊经济功能区管理的评价体系中，做到有序、有度、可持续地进行开发，决不能过度开发，要切实保护好生态环境。从长远看，生态文明发展模式有利于更好地解决功能区资源环境与经济发展的冲突，因此，我国在完善特殊经济功能区法律制度方面应全方位考虑可持续发展原则。

(三)经济功能优化原则

我国特殊经济功能区的规范发展要着重处理好地区局部利益与国家整体利益之间的关系、地区局部利益之间的关系等。对于国家而言，建立特殊经济功能区的目的是借助其特殊功能为本国整体经济带来益处，所以特殊经济功能区的立法必须贯彻这一根本原则，即优化原则。在对外开放方面，特殊经济功能区的发展步伐一定要与本国整体步伐保持一致，而且各个特殊经济功能区之间的步调也要在整体经济环境下保持相对协调。但目前，我国的特殊经济功能区还很难真正贯彻优化原则。首先，主要体现在特殊经济功能区的功能简单重复。我国特殊经济功能区的设立正逢新技术革命的高潮和知识经济的起步，再加上一定程度的急于求成的心态，使我国经济赖以发展的比较优势被忽视了，甚至还违背了经济发展的客观规律。

以保税区为例，我国规定保税区的功能是将转口贸易的货物或者加工贸易合同项下的货物在境内储存、加工装配后复运出境。而实际上，由于我国的保税区均不靠近国际航道，转口贸易并不常发生，保税区主要是发挥仓储和出口加工的功能。我国还有很多以引进和发展高新技术为目的的特殊经济功能区，由于数量过多，大都很难真正引进到高新技术，因此不得不以简单加工和贸易为主。大量而雷同的以出口加工为主的特殊经济功能区，使得国家资源无法得到有效配置，导致实际效益小于投入成本。在今后的立法中，必须对特殊经济功能区的功能进行明确和提升，以保税区为例，可以建立加工、储存、展示转口贸易和物流服务等，这也是大多数国家的做法。这样一来，具有港口优势的功能区可以发展转口贸易，而不具备此优势的地区可以通过建立物流服务来实现区港结合，从而达到资源的优化配置。当然，从实际出发，鉴于我国不同特殊经济功能区具有不同的产业特征和资源环境，特殊经济功能区的发展还要与当地的资源禀赋相适应。例如海南省就有必要把丰富的自然生态资源利用放在核心地位。但旅游产业开发必须坚持可持续发展原则，坚持适度开发，保护旅游资源，为全国旅游业良性发展树立样板。此外，我国还需把特殊经济功能区的发展放在国家和地方的发展规划中通盘考虑，使其具有可实施性和可发展性。特殊经济功能区的功能定位既要符合经济发展的一般性，又要体现各自的特点，实现功能互补;同时保证经济效益与社会效益、环境生态效益的统一，积极创设生态经济功能区，通过实施生态改造来建成一批环保、节能型的特殊经济功能区，让分布在不同地区的特殊经济功能区能够可持续发展。特殊经济功能区的不同特点决定了在我国加入WTO后，有必要根据产业开发和不同环境的特殊需要，按最大限度开放的要求“大胆试”。特殊经济功能区产业发展总的要求是率先实现国际化、开放式的经济运行，为中国经济与世界经济逐步对接摸索经验和提供案例。