第三节我国特殊经济功能区

第三节　我国特殊经济功能区 法律制度的立法模式选择

根据《现代汉语词典》的注释，模式主要指“某种事物的标准形式或使人可以照做的标准样式”，是对客观事物发展规律的直观描述和理论形式的简化。确立我国特殊经济功能区法律制度的立法模式就是要创设我国特殊经济功能区法律规范的惯常套路和标准样式。在法律制定后，立法模式表现为特殊经济功能区法律制度的外部形态。通过对当今主要设区国家或地区特殊经济功能区法立法模式的分析可以看出，目前普遍采用的立法模式主要有以下两种:一种是授权各类型特殊经济功能区的有关主管部门或所在区域的地方政府制定专门性的法律、法规，而无须制定统一基本法，即法规群模式;另一种则是先由中央统一制定纲领性的特殊经济功能区基本法，另外再以基本法为框架单独制定适用的法律、法规，即基本法模式。

一、特殊经济功能区主要立法模式简介

(一)法规群模式

法规群模式，顾名思义就是指各有关主管部门根据特殊经济功能区的不同类型设立单行法规，换句话说，法规群模式就是由这些单行法规集结而成的法群形式，其最大特征就是没有一部统一规范所有特殊经济功能区的基本大法。由于缺乏框架性的基本法进行统一规定，当新的某类特殊经济功能区产生后，有关部门就根据具体需要再制定相关单行法，使得法规群模式又具有了同步性、应急性和非系统性的特点。我国特殊经济功能区立法正是采用的此种模式。同步立法要求立法必须与所调整的社会关系同步而行，也就是说，当一种需要以立法形式加以调整的社会关系出现时，关于这种社会关系的立法调整的创意也相应产生，当这种社会关系最终形成后，调整这种社会关系的立法也就随之出台。同步立法的基本理念是立法应当与社会关系同步，并且认为这种同步立法是立法决策应当追求的理想目标。当然，由于事物的复杂性以及立法过程的复杂性及缓慢性，准确的同步立法很难办到，因此，同步只能是相对的。再者，由于我国特殊经济功能区涉及面非常广，包括经济特区、保税区、出口加工区、保税物流园区、保税港区、边境经济合作区等多种形式，法规群模式的确定标准远未把特殊经济功能区作为一个系统进行立法考量，这就不可避免地使得特殊经济功能区立法具有明显的应急性。此外，根据贝塔朗菲的定义，“系统是相互联系、相互作用的诸要素综合体”，它强调的是整体性、关联性和综合性，由于法规群模式只针对不同类型的特殊经济功能区单行立法，没有一部规范所有特殊经济功能区的统一基本法，现实表现为非系统性。

(二)基本法模式

基本法模式是指在中央统一制定的特殊经济功能区基本法的统领下，再针对不同类型的特殊经济功能区专门立法。它要求新一类特殊经济功能区的产生必须遵循基本法，并坚持以基本法为蓝本制定专门的法律。基本法立法模式具有系统性和滞后性的特点。立法的系统性强调“立法主体对未来一定时期内拟完成的立法项目所作出的总体安排与部署，其主要任务和目的在于使立法工作有计划、有步骤、有目的地进行，从而使得立法工作科学化和系统化”。⁽¹²⁾它要求把各类特殊经济功能区以及每个功能区的各个方面看作一个系统进行整体规划，要通盘考虑部分与部分间、部分与整体间的相互关系，综合运用各种措施，以求达到立法技术先进、内容科学、成本合算、成果有效的立法目的。除具有系统性，基本法模式也呈现出滞后性特征。滞后立法并非指立法内容上的落后，而主要是指立法时间相对滞后于社会关系和制度的产生。滞后立法是把已经形成的制度上升为法律制度，是对社会实践中已经以其他方式存在的制度进行总结，并运用法律将其固定下来，以规范社会实践活动的立法模式。滞后立法的前提条件是存在关于调整该类社会问题和社会关系的非法律制度，因此这种模式宜多采用调整性规范。由于滞后立法是对现有制度的总结，因而对于体现改革成果、特别是体现那些实践证明是正确的、稳定的经验性成果的立法比较适合。对于涉及面大、影响面广、触及社会深层次问题、改革成效需要大量实践证明的改革措施和制度，应该采用滞后立法模式。

二、我国现行特殊经济功能区立法模式的利弊分析

自20世纪80年代初期经济特区创设以来，我国又审时度势，先后创办了经济技术开发区、高新技术开发区、保税区、出口加工区、边境经济合作区等一系列特殊经济功能区，这些功能区类型繁多，功能不一。在这样的现实国情下，我国在以往对特殊经济功能区的设立和管理过程中，主要是由国家各相关部门和地方政府针对各功能区发生的问题制定针对性的法规、规章，具体来看，目前我国特殊经济功能区法律制度主要由经济特区法律制度、保税区法律制度、出口加工区法律制度、开发区法律制度、保税物流园区法律制度、保税港区法律制度和边境经济合作区法律制度七部分组成。由此可见，我国现行特殊经济功能区法律制度主要由平等效力的法规组成，没有中央层面的统一立法，采用的立法模式属法规群模式。从积极面看，这种模式暂时性地解决了功能区快速发展过程中某些亟需解决的问题，并且在一定时期内为功能区社会经济的增长和功能区特殊经济功能的发挥提供了制度支撑，在一定程度上促进了功能区所在地产业结构的优化以及经济实力的增强。但是，实践证明，这种“一区一制度”的立法模式带来更多的是局面的散乱。在功能区数量和类型如此众多的现实国情下，缺乏一部统一的特殊经济功能区基本法不利于功能区的长远协调发展。此外，有关商检、税收、检疫检验、审批登记等法律、法规也并未对特殊经济功能区作出有针对性的规定。由于没有中央立法机关的立法，特殊经济功能区只能由设区的省市和区内自行制定相关法规、规章，这使得特殊经济功能区法律位阶过低。而特殊经济功能区立法的权限又是全方位的，在不违背宪法和法律基本原则的大前提下，一方面，特殊经济功能区的权力机关就可以根据功能区社会和经济发展的需要，制定适当的法规、规章以填补国内立法当前在这方面的空白;另一方面，对国家已有的但不符合特殊经济功能区实际需要的法律，还可以作出适当变通。在功能区权力机关自主性的立法权限下，加之立法水平有限，使得现有的法规、规章、条例之间的冲突难以避免，由此也导致了法律适用难的问题。在现行特殊经济功能区法规群立法模式下，不同地区的功能区之间、同一地区不同功能区之间的法律制度往往缺乏内在逻辑，内容重叠甚至相互冲突。此外，由于缺乏宏观上的统一规定和明确定位，使得不同类型特殊经济功能区的经济功能“竞合”，制度内容简单重复，同构竞争现象严重，最终恶性竞争也就在所难免。这种立法模式还导致我国现有的特殊经济功能区国家管理体制分散，管理主体混乱，缺乏一个全国性的管理机构统管特殊经济功能区的发展战略。

三、我国特殊经济功能区采用基本法模式的必要性和可行性

(一)我国特殊经济功能区采用基本法模式的必要性

从美国、日本、德国、中国台湾、巴西、菲律宾、俄罗斯和印度等国家或地区的实践来看，采用基本法模式是发达国家以及发展中国家特殊经济功能区立法的普遍做法，也是功能区成功举办的法制经验之一。以发达国家或地区为例，在美国对外贸易区立法中，美国的《对外贸易区法》就由美国国会制定，以对外贸易区基本法的形式确定对外贸易区法律地位、概念、管理体制以及基本功能，为对外贸易区的设立提供法律依据。有关对外贸易区的下位法规都与所参照的母法相对应，并明文规定了法律依据，由此构成了美国完整的对外贸易区法律框架和配套措施。日本筑波科学城的规划建设以及运营，同样采用了立法先行的形式，由日本国会制定的《筑波科学城建设法》作为科学城基本法，对筑波科学城的规划建设、发展目标、管理运行体制等作出原则性规定，其后，再制定《筑波科学城建设计划大纲》、《高技术工业聚集地区开发促进法》、《筑波科学城规划基本条例》、《筑波科学城公共设施建设计划纲要》等配套法规，对筑波科学城具体规划、公共设施建设等具体事项进行规范管理，由此形成完善的法律、法规体系。我国台湾“立法院”也于2003年通过颁布了“自由贸易港区设置管理条例”作为自由贸易港区的基本法，行政部门获此基本法授权，又相继制定了“自由贸易港区申请设置办法”、“自由贸易港区事业设立撤销办法”、“自由贸易港区货物通关办法”等多项配套法规，法制的层级清楚明确，在上位法律制定后，其下位法规的制定都以相应母法作为依据，在每一项实施细则里面明文表示了相关规定的法律依据，符合政府依法行政的要求，并形成了完整的法律架构和配套措施，易于遵循和实施。发展中国家中，巴西的玛瑙斯自由贸易区就是一个很好的例子，它是南非乃至世界最大的特殊经济功能区。巴西政府在对玛瑙斯自由贸易区的规划中注重立法先行，依法治区，对自由贸易区整体规划、管理体制、优惠政策、产业引导、环境保护等方面均有专法规定，上有宪法修正案作为基本法，下有配套专门法规对自由贸易区进行规范。菲律宾特殊经济功能区法律制度建设也是采取立法在前、建区在后的做法。菲律宾1995年颁行的《菲律宾经济特区法》作为菲律宾各类特殊经济功能区的基本法，对菲律宾特殊经济功能区的定义、类型、政策目标、主管机构以及职能作出了明确规定，特殊经济功能区的具体管理政策、发展规划与计划，各项规章制度和标准则由特殊经济功能区主管机构按照《菲律宾经济特区法》规定的原则负责制定和执行。

从以上各发达国家以及发展中国家或地区特殊经济功能区立法模式的实践来看，均在特殊经济功能区建立之初，就采取了立法先行的做法，建立起了以基本法领衔配套法的基本法模式，立法层次分明、立法位阶凸显;在立法机构和立法权限配置方面，也多由最高立法机关就功能区的设立、法律地位和基本管理体制等制定基本法，相关行政机构再在基本法框架下制定一系列配套的法规、规章。我国特殊经济功能区起步相对较晚，尚处于边摸索边发展的阶段，如前所述，当前因功能区采用法规群立法模式而造成的诸多矛盾与问题已经日益凸显，并已阻碍到了功能区的进一步发展。因此，参考世界多数发达国家及发展中国家或地区发展特殊经济功能区的成功经验，我国有必要借鉴其通行做法，加紧调研，制定并出台统一规范我国特殊经济功能区的基本法，并通过该基本法把中国特殊经济功能区的特殊政策、性质、管理模式固定下来，使特殊经济功能区不管在内部运行还是吸引外资方面都有法可依，有章可循。在基本法的指导下，进而健全特殊经济功能区的现有政策和措施，使之相互配套，并加以严格执行，以求实现制度化和规范化。

(二)我国特殊经济功能区采用基本法模式的可行性

我国特殊经济功能区立法采用基本法模式有利于对功能区进行多层次、全方位的管理。经过三十余年的发展，我国已经形成了由经济特区法律制度、保税区法律制度、出口加工区法律制度、开发区法律制度、保税物流园区法律制度、保税港区法律制度和边境经济合作区法律制度组成的特殊经济功能区法律制度群，这为制定并出台框架性质的特殊经济功能区基本法创造了良好条件并奠定了坚实基础。此外，世界上大多数设区国家或地区采用基本法立法模式的成功经验也值得我国参考和借鉴，为我国制定功能区基本法起到了很好的示范、带头作用。只是，在基本法立法模式的具体运用上，我国还需根据本国国情加以变通。具体而言，鉴于我国特殊经济功能区类型繁多、层次多级、功能不一的客观事实，在选择适宜的特殊经济功能区立法模式时不能照搬照抄，而应采用具有中国特色的“松散型基本法”模式。具体而言，在我国现有的特殊经济功能区法律制度的基础上，我国可以首先制定《特殊经济功能区法》，同时，根据不同类型特殊经济功能区的特点，在《特殊经济功能区法》的基础上或框架内，再分类制定《经济特区法》、《出口加工区法》、《工业园区法》、《保税区法》等。并且，参照美国历次修订《对外贸易区法》的经验，我国还可以根据实际情况适时对法规和政策加以修订和补充，以增加其适应和应对能力。作为基本法的《特殊经济功能区法》应就特殊经济功能区的发展战略、功能定位、管理模式等内容从宏观上作出统一制度安排，为特殊经济功能区伞形法规体系的形成打下坚实基础。此外，《特殊经济功能区法》还应规定建立一个全国统一的权威性特殊经济功能区发展领导与管理机构，或明确由国务院现有的某一职能部门来统一执行对全国特殊经济功能区的宏观管理，并根据发展战略分别制定不同类型特殊经济功能区的专项管理条例，审批特殊经济功能区设立申请，并做好对已建成功能区的指导、协调、监督与评估工作。另外，结合我国的国情和不同类型特殊经济功能区的发展情况、发展特点，确定出具有针对性的具体管理办法。这里还要注意的至少有以下几个方面:一是协调好中央主管部门和其他部门的关系，避免“多龙治水”的情况;二是要处理好中央和地方政府的关系，在宏观调控的前提下，充分发挥出地方的积极性;三是处理好地方之间发展特殊经济功能区的竞争与协调关系，既营造一个公平竞争的良好氛围，又防止过度的地方政府间的有害竞争。这样既体现了“依法行政”的理念，又从制度上防止了各级各地区特殊经济功能区之间的“恶意竞争”，有利于形成资源合理配置的特殊经济功能区格局。