第一节新时期我国特殊经济功能区

第一节　新时期我国特殊经济功能区 法律制度的要素考量

随着我国步入“十二五”规划的新时期，特殊经济功能区发展所面临的外部环境与20世纪80年代建成初期相比已发生了很大变化，可谓旧问题亟待解决，新问题又不断显现。首先，随着改革开放向纵深推进，我国区域经济发展不协调、经济结构不均衡等问题日益突出;其次，受多年“粗放式”经济增长方式的影响，我国特殊经济功能区所面临的资源短缺、环境承载力透支等资源环境问题进一步凸显;最后，经济全球化和区域经济一体化浪潮下，我国全面对外开放将更大程度地受到国际竞争的冲击，我国特殊经济功能区的发展必须更大程度地参与到国际合作中。全面了解和清醒认识新时期我国特殊经济功能区法律制度的考量要素，有利于准确把握今后一定时期的发展方向，进一步明确特殊经济功能区在经济全球化进程中的发展定位以及对于我国全面建设小康社会的重要作用。

一、区域协调

法国经济学家朗索瓦·佩鲁提出的“增长极”理论青睐于将有限资源投入到具有较大发展潜力和收益明显的来自较小区域的某些特定部门，使得经济利益最大化，达到空间极化，与周边辐射区域形成明显经济势差，以扩展效益而促使整个区域的经济得到较快发展。我国著名经济地理学家陆大道先生在“增长极”理论的基础上，又提出了“点轴开发理论”，这一理论模式的基本思路可以归纳为以下几点:一是对于发展轴的选择，要以“资源条件好、具有开发潜力、通过重要交通干线”为原则。二是一旦确定了发展轴上需重点发展的中心城镇(增长极)，就必须明确其发展方向。三是明晰中心城镇(增长极)和发展轴的等级体系，做到“自上而下”，即首先集中力量重点开发较高级的中心城市(增长极)和发展轴，随着区域经济实力的增强，逐渐把开发重点转移扩散到级别较低的发展轴和中心城镇。从区域经济实际的发展过程来看，工业总是首先集中在少数条件较好的城市，呈点状分布。这种工业点，即区域的增长极，同样可成为点轴开发系统中的点。随着点状增长极开发而推动了经济发展，工业点会逐渐增加。点和点之间，因生产要素交换的需要，以交通线路、动力供应线、通讯线、水源供应线等的相互连接，从而形成轴。这种轴首先因向工业点服务而产生，一经形成，它吸引人口、产业等生产要素向轴线两侧聚集，并产生新的点。点轴贯通即生成了点轴系统。不同等级的中心点为基础形成了不同的轴线，不同等级的轴线就生化出了不同等级的点轴系统。国家对经济布局的宏观把握，就是要寻求最佳的点轴布局和开发顺序:已开发条件优、潜力大的一级轴线为首要目标，再逐步推进到二级和三级开发轴线。

区域发展不平衡的现象在世界大国中屡见不鲜。我国作为一个发展中国家，地广人多，不同地区的自然条件、社会经济发展水平千差万别，区域发展不平衡是我国的基本国情。改革开放初期，邓小平同志提出了以经济建设为中心，让一部分人先富起来的经济发展策略。东部沿海地区一直是我国经济发展的排头兵，为我国对外开放事业和经济持续发展作出了巨大贡献。但东中西部地区经济发展不平衡的问题却明显暴露出来，东部地区、沿海地区经济发展程度高，人民生活较富裕，而中中部、西部、内陆地区发展相对迟缓，人民生活水平相对较低。经济发展的区域性不平衡成为我国亟待解决的重要问题。首先，区域发展不平衡阻碍了我国国民经济持续健康的发展:如果不能最大程度地优化西部资源的供给，会难以满足东部沿海地区的需求，影响东部沿海地区更好地实现经济发展的先锋作用，降低其发展速度。其次，西部市场不能快速扩张，其居民人均收入便无法加速增长，反过来又影响当地市场的扩大，形成不良的循环。这些都将阻碍国民经济持续稳定发展。唯有尽快缩小东西部差距，协调好东西部发展速度、发展程度，整个社会经济才能可持续发展。东西部地区的经济状况各有其特点，协调东西部发展水平的思路应当建立在发挥其各自优势的基础上，使得其各有分工、各有特色。中央和地方政府应当积极支持和促成这种分工的形成;国家对地区的倾斜政策应与国家的产业政策和地区优势有机地结合起来，即只对重点发展地区的优势产业或国家重点支持发展的产业实行倾斜;国家在加快条件较好地区发展的同时，也要重视落后地区的发展，将地区差异控制在社会能够承受的范围内。⁽²⁾可以说，协调发展是强国必经之路。今天，大国能否成为强国，区域经济协调发展已成为了重要标志。

在我国，中央政府从社会主义现代化建设全局出发，力图统筹区域发展，形成优势互补、良性互动的区域协调发展机制。为此，国务院以薄弱环节为突破口，于2009年10月正式批准实施《促进中部地区崛起规划》，以求加强中部地区⁽³⁾与东部沿海地区及西部地区的交流合作，促进区域间优势互补、共同发展。国务院又先后于2012年2月及3月批复了《西部大开发“十二五”规划》和《东北振兴“十二五”规划》。促进区域协调发展还被作为了2012年《国民经济和社会发展第十二个五年规划》提出的战略任务之一，在我国成为了全面建设小康社会的战略重点，是保持国民经济持续快速健康发展的客观要求，是实现科学发展、构建和谐社会的重要内容，是国家长治久安的基本方针，必须采取切实有效的政策措施、坚持不懈地积极推进。规划提出要形成合理的区域发展格局，详细地对东、中、西、东北这“四大板块”的战略布局进行了完整的表述，即推进新一轮西部大开发，全面振兴东北地区等老工业基地，大力促进中部地区崛起，积极支持东部地区率先发展，以及加大对革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区的扶持力度。

区域协调也是对特殊经济功能区的设置与发展所提的要求。特殊经济功能区虽然自改革开放以来就一直被当做“试验田”、“排头兵”，但是它的继续存在和发展必须是在服务于和服从于区域协调的大前提之下。我国早期特殊经济功能区的设立在地理位置上主要集中在沿海地区，开发区、保税区等功能区在地理区域上也呈现“点状”，其追求的也是以点带面、以沿海带动内陆式的发展。随着改革开放向纵深推进，我国经济区域发展不均衡、经济结构不均衡等问题日益突出。国家为着力解决区域发展不均衡、不协调问题，适时推出了西部大开发、综合配套改革试验区、内涵式可持续发展等具体举措和新一轮特殊经济功能区建设。经过一段时间的发展，虽然从整体上看我国特殊经济功能区已基本遍布全国各地，其发展也已经初步实现了从沿岸到内地，从东部到中西部的宽领域的发展，但特殊经济区仍多集中在东南沿海地区，其分布与发展程度仍不均衡。这不利于我国区域经济协调发展战略任务的实现。此外，特殊经济功能区与所在母城之间的协调发展问题也是影响我国区域经济协调的重要因素。

二、生态保护

生态文明是人类继农业文明、工业文明后的一个更高发展阶段，其产生的背景是对工业文明观的反思，是对生态经济、生态工业认识不断深化和实践不断拓展的结果。生态文明发展模式，是既不以牺牲生态环境为代价，也不以牺牲经济增长为代价的生态平衡模式，是一种寻求社会发展、生态保护与建设动态平衡的发展模式，是可持续发展的重要组成部分。要实现这样的发展目标，必然会遇到许多困难与挑战，因而必须牢记生态文明发展并不否定经济增长，但需要重新审视如何实现经济增长。生态文明发展立足于自然资源，但必须考虑到环境的承载能力。以追求产值为唯一目的的经济增长模式违背了可持续发展的内涵。可持续发展承认自然环境的价值。这种价值不仅体现在对经济系统的支持和服务上，也体现在环境对生命支持系统不可或缺的存在价值上。简言之，生态文明发展就是要求社会、经济的发展不损害人类继续生存与发展的物质基础——环境与资源。可持续发展的思想是在1972年联合国于瑞典斯德哥尔摩召开的人类环境会议上被首次提出的。1992年联合国环境与发展大会通过的《里约环境与发展宣言》和《全球21世纪议程》则正式将可持续发展的概念由理论转变为可推行、可实施的行动。可持续发展理念要求通过经济效益、社会效益和生态环境效益这三方的有机协调，从而使社会获得可永续发展的可能性。这种新发展观包括了三项基本原则:一是生态可持续性原则，即经济的发展要与自然和环境的承载能力相协调，发展的同时必须保护和改善生态环境，保证以持续的方式使用自然资源，使人类的发展控制在地球承载能力之内，否则其后果就将危及人类生存条件。二是经济持续性原则，即经济增长应当体现公平与效率的统一，同时兼顾经济增长的环境成本，力求以最小的环境代价取得最大的经济效益;同时，可持续发展不应当只关注、重视经济增长的数量，而应当高度重视经济发展的质量，通过清洁生产、文明消费、节能减排等措施，逐渐脱离“高投入、高消耗、高污染”为特征的传统发展模式，实现经济与环境效益的统一。三是社会持续性原则，秉着以提高人们的生活质量和改善人们的生存环境为最终目标，找到经济和环境双方可持续发展的契合点。

在我国，《国民经济和社会发展第十二个五年规划》提出要走绿色发展之路，建设资源节约型、环境友好型社会。规划指出:“面对日趋强化的资源环境约束，必须增强危机意识，树立绿色、低碳发展理念，以节能减排为重点，健全激励与约束机制，加快构建资源节约、环境友好的生产方式和消费模式，增强可持续发展能力，提高生态文明水平。各地区应根据资源环境承载能力和发展潜力，采取优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的措施。”具体而言，一部分地区因沿用多年不科学的“竭泽而渔、杀鸡取暖”式的传统开发模式，出现了水土流失严重、能源资源紧张、环境污染加剧等问题。在种地区应当把优化其产业结构放在首位，而不是盲目地追求经济总量的提高。在具备良好资源环境承载能力的地区则是要重点开发的对象。对于像大江大河源头、自然保护区、国家森林公园等生态环境本就脆弱的地区，则要限制甚至禁止对其开发。当前，资源环境问题也是我国发展特殊经济功能区所面临的现实难题与严峻挑战之一。可以说，土地利用接近极限、能源短缺、环境承载力透支，加上人口压力巨大已经对特殊经济功能区的继续存在与发展构成威胁。此外，特殊经济功能区发展低碳经济的时代要求也决定了我国特殊经济功能区今后的发展必须注重特区产品贸易的低碳化，在可持续发展理念指导下，通过技术创新、制度创新、产业转型、新能源开发等多种手段，尽可能地减少煤炭石油等高碳能源消耗，减少温室气体排放。因此，在“十二五”新时期，我国在完善特殊经济功能区法律制度方面必须全方位考虑生态保护因素。具体而言，第一，要实现自然资源和经济资源的高效益转换，即特殊经济功能区的各项活动在其自然物质—经济物质—废弃物的转换过程当中，要以牺牲最少的自然资源、排泄最少的废弃物、得到最大的经济产出为原则。大力发展高新技术以保证工业生产中尽可能消耗较少的能源和资源，同时又提升物质的转换与再生和能量的多层次分级利用水平，使经济发展和生态环境保护实现双赢。第二，要具备高水平环境质量。对特殊经济功能区生产和生活中产生的各种污染和废弃物，都能按照各自的特点予以充分的处理和处置，使各项环境要素质量指标达到较高的水平，特别是为废物的利用和销售提供了机会。第三，要以现代化的基础设施作为支持系统。特殊经济功能区支持系统应包括:道路交通系统，信息传输系统，物资和能源(主副食品、原材料、水、电、天然气等)的供给系统，商业、金融、生活等服务系统，各类废弃物处理系统以及各类防灾系统等。特殊经济功能区应有现代化的基础设施作为支持系统，为功能区的物质流、能量流、信息流、价值流和人流创造必要的条件，从而使功能区在运行过程中，减少经济损耗和对生态环境的污染。第四，要具备高质量的人文环境系统。功能区应具有高质量的人文环境系统，这包括了较高的教育水平和人口素质水平，良好的社会风气和社会秩序，丰富多彩的精神文化生活，发达的医疗条件和祥和的社区环境，以及自觉的生态环境意识。第五，要有高效的功能区管理系统。功能区应具备高效的园区管理系统，对园区内的人口、资源、社会服务、就业、治安、防灾、城镇建设、环境整治等各个方面实施高效率的管理，促进功能区的健康运行。

三、国际竞争与合作

经济全球化背景下，一国或一地区经济与国际经济的联系正不断扩大和深化，在与世界各国经济相互交织、相互依存、相互融合的过程中，资源配置的国际化成为了核心:必须在世界范围内提高资源配置的效率，带来生产要素包括资源、资金、人才、管理等在世界范围内的大规模自由流动。这种流动不是盲目的，它要求各种要素的国际流动能够形成比较优势和更优化的配置，它是国内经济与国际经济联系互动的结果。其中，竞争与合作是全球化背景下国际经济关系的基本状态。竞争中离不开合作，合作中离不开竞争，竞争与合作是统一的，是相互渗透、相辅相成的。只有通过广泛的国际合作，才能取得更多收获，才能为整个人类社会的文明进步与世界的和谐作出积极贡献。

1776年，亚当·斯密对分工理论进行了系统的研究，首次提出了绝对优势理论。但是，在现实中，由于各国经济发展水平各异，有些经济发达国家，常常是所有产品的生产成本都较低，从而在所有产品的生产上都具有绝对优势，而另一些落后国家生产所有产品的成本都比较高，从而在所有产品的生产上都处于劣势，而在两国之间仍然有贸易发生。这时，绝对优势理论就难以对此作出解释了。于是，大卫·李嘉图又提出了比较优势理论。根据比较优势理论，地域分工的基础并不仅仅局限于生产成本的绝对差异，只要地区间存在着生产成本的相对差异，就会使各地区在不同产品的生产上具有比较优势，从而使地域分工成为可能。20世纪之后，瑞典经济学家赫克歇尔—俄林又在亚当·斯密和大卫·李嘉图的基础上，提出了要素禀赋理论，该定理假定各国的劳动生产率都是一样的，在这种情况下，产生比较成本差异的原因就有两个:一个是各国生产要素禀赋比率的不同。所谓生产要素禀赋，指的是各国生产要素(即经济资源)的拥有状况。各国生产要素禀赋比率不同，是产生比较成本差异的主要决定因素，一国应当出口那些在其生产过程中相对密集地使用本国相对丰裕的生产要素的商品，用以交换其相对稀缺和昂贵的要素密集型商品。也就是说，劳动力充足的国家应当出口劳动密集型的商品，进口资本密集型商品;资本充足的国家应当出口资本密集型商品，进口劳动密集型商品，从而贸易双方均可获利。另一个是生产某商品的生产要素的分配组合的差异从而造成商品生产的要素密集度的差异。即使不同国家生产同种产品，其生产要素组合也不尽相同。由此得出结论，无论生产同种产品还是异种产品，只要存在生产要素的组合配比的差异，就会出现比较成本差异，贸易分工的基础便由此产生。

改革开放以来，我国在参与国际经贸合作与竞争中的优势经历了巨大发展变迁。2001年加入WTO让中国第一次有机会在国际舞台上崭露头角，入世标志着我国对外开放进入了全方位、多层次、宽领域的新阶段，对于我国而言既是机遇又是挑战。与此同时，进入新时期，伴随着经济全球化与区域经济一体化的深入、加之受全球经济危机和战略性新兴产业和低碳经济的影响，我国在国际经贸舞台上面临着更多的问题与挑战。2011年，中国一跃成为了世界第二大经济体，这势必导致贸易摩擦的进一步加剧。整体看来，我国目前在参与国际经贸合作与竞争中面临的问题与挑战主要表现为五大方面:第一，粗放型的外贸发展方式仍是主流，付出的环境成本和资源成本巨大，很难获得持续性的发展。第二，贸易摩擦压力较大。第三，产业的技术自主创新能力弱。第四，出口产品的企业自主品牌建设仍较为薄弱。第五，投资与合作的广度和深度不够，尤其是中小企业、民营企业仍还处于“走出去”的初级阶段。

在对外开放面临如此大的压力之下，中央提出了“形成经济全球化条件下参与国际经济合作和竞争新优势”的要求，为今后一个时期拓展对外开放广度和深度、提高开放型经济水平指明了方向。首先，经过改革开放以来三十多年的飞速发展，伴随着收入水平的提高和资本、技术等要素的积累，我国经济结构正处于重要的转型期，在国际经济分工中的位置也发生着转变。随着我国对外贸易广泛深入的开展以及外资流入的大大增加，我国与全球经济的联系日益密切。我国应该在新的形势下寻求利益增长的新思路，因此须在所参与的国际分工中调整层次、方式、特点，更好地发挥优势和特长，在国际分工中占有独一无二的地位。其次，在当前国际经济全球化出现的新的特点，给我们提供了新的机遇。

我国广泛积极参与国际合作和竞争，必然要健全和完善相关的法律体系，主要表现在以下几方面:(1)建立健全相关法律、法规规范政府行为，增加政府行政的透明度。(2)按国际专业标准来严格把关商品质量、提升商品国际竞争力、严谨国际商业合同的签订、成熟运作对外投资等。(3)加快传统产业的升级，实现跨越式发展。(4)提升我国企业在国际上的竞争力，在政策上扶植科级创新，鼓励其参与国际标准的制定，深化合作，勇于竞争。我国参与到国际合作和竞争若要占据优势，需要在人才培养、科技创新、品牌开发和政策支持等方面持续强化。经济全球化日益深化的今天，我国为了更好地参与国际合作与竞争，只有不断构建有自己特点的新优势。其间机遇和挑战是并存的，唯有审时度势，具体问题具体分析，用发展变化的观点分析国际市场变化，针对性地处理地区、产业、市场间的差异，发挥自身优势，知彼知己，掌握主动权和话语权。

为应对当前经济全球化和区域经济一体化的冲击，在国际竞争的巨大压力之下，我国特殊经济功能区选择了积极参与到国际合作当中。2002年，我国与东盟十国签署了《中国—东盟自由贸易区全面经济合作框架协议》，该协议不仅为中国—东盟自由贸易区的构建提供了基本法律依据，还为我国广西、云南等省以及北部湾地区、珠江三角洲地区的特殊经济功能区建设提供了区域国际法支撑。根据该协议，中国—东盟自由贸易区已于2010年1月1日正式全面启动。与此同时，我国在2008年4月和10月分别与新西兰和新加坡签署了《中华人民共和国政府和新西兰政府自由贸易协定》与《中华人民共和国政府和新加坡共和国政府自由贸易协定》。在区际合作方面，2009年国务院先后发布和批准了《国务院关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》和《横琴总体发展规划》，2010年4月广东省人民政府又与香港特别行政区政府签订了《粤港合作框架协议》，这些纲领性文件的签署对促进海西区、横琴新区和粤港两地的紧密经贸合作具有重要的指导意义。在今后的发展中，我国将再接再厉，继续通过与周边国家或地区展开区际合作的形式促进我国经济提升到新的台阶，为我国应对激烈的国际竞争与挑战出力。