国际法与特殊经济功能区的发展

第一节　国际法与特殊经济功能区的发展

一、国际法在不同历史发展时期对特殊经济功能区的规制

(一)“自由港”时期的国际法规制

特殊经济功能区经过漫长的历史发展，到今天已经表现出各种各样纷繁芜杂的名称和表现形式。在经济特区漫长的初创时期，最初的表现形式是自由港、自由贸易区。这一类的特殊经济功能区在历史上曾经扮演过侵略性的商业强国的工具，其历史可以追溯到古代腓尼基亚人的全盛时期。那时，善于航海和经商的腓尼基亚人为了招徕顾客、扩大贸易往来，将腓尼基亚南部海港泰尔及其北非殖民地迦太基这两个港口划定为特区，在特区内对外国商人提供安全航行保障。这种形式被希腊城邦和古罗马人所采用，被认为是自由贸易区的雏形。一直到二次大战之前，世界特殊经济功能区的主要表现形式就是古典传统的自由港和自由贸易区，从事对外贸易和转口贸易，国际法对于特殊经济功能区的规制，主要依靠的制度手段是保证区域内的航海安全与交易安全。

(二)“出口加工区”时期的国际法规制

而从二战结束之后，随着科学技术的发展和生产国际化的进一步加强，一些国家又先后开辟了一些商品贸易型的自由港和自由贸易区，而且允许自由贸易的商品扩大到了制造业产品上。美国在1980年以后规定对“对外贸易区”内产品的国内加工成本免征关税，因而极大地促进了美国对外贸易区的发展。与此同时，发展中国家为了振兴民族经济，吸引外资和外国先进技术，也开始建立经济特区。这些自由贸易区突破了传统的自由港和自由贸易区的形式，朝着具有加工、制造功能的新兴自由港和自由贸易区转化。在这个时期还出现了一种新的经济特区形式——出口加工区。发达国家把劳动密集型资本和生产转移到拥有大量廉价劳动力的发展中国家，而这些发展中国家也需要这种转移带来的外资、技术、外汇收入和就业岗位的增加。出口加工区是自由贸易区与工业区的结合体，建有工业生产与出口贸易两种产业的工贸型经济特区。国际法对于特殊经济功能区的规制，主要依靠的制度手段是保税、减税等税收优惠措施。

(三)综合性经济特区时期的国际法规制

随着信息技术革命和经济全球化浪潮的兴起，世界范围内的经济特区进入了一个向科学化、综合化和跨国性方向发展的潮流。一方面，许多出口加工区利用已有的熟练产业工人和生产装备，从单纯的出口代工产业升级为自主创新、自有品牌、自主生产的产业，实现了从劳动密集型向技术知识密集型的转化。另一方面，一种新的经济特区形式——科技型经济特区应运而生，举世闻名的斯坦福研究公园，即后来的硅谷就是如此。此外，日本1961年兴建的筑波科学城、英国的剑桥科学公园、加拿大的渥太华——卡尔顿地区的“北硅谷”均为此列。同时，一些国家和地区的自由港开始向综合性经济特区转型。世界上创办比较早的综合性经济特区有新加坡的裕廊工业区、巴西的玛瑙斯自由贸易区等。中国的深圳、珠海、汕头、厦门、海南等经济特区和上海浦东新区、天津滨海新区、重庆江北新区、珠海横琴新区都属于综合性经济特区。

在综合性经济功能区当中，国际法对于特殊经济功能区的规制，主要依靠的制度手段也从最初的安全通行和前期的税收优惠发展为具有多项制度规定的综合性法律制度。这些综合性的法律制度包括但不限于:关于外国商品和外国投资的认定与待遇;关税和国内税的税收优惠和避免双重征税;关于高科技和自主知识产权的认定;关于环境与劳工标准;关于服务贸易;关于贸易者争端和投资争端的解决等内容。

(四)全球化背景下的国际法规制

随着世界经济全球化的趋势愈演愈烈，经济特区开始向跨国化、国际化方向发展，出现了跨国特殊经济功能区(跨境SEA或跨国SEA)。如根据《建立世界贸易组织的马拉喀什协定》而建立的前身为GATT的WTO、根据《马斯特里赫特条约》建立的前身以《罗马公约》为基础的欧洲联盟、根据《北美自由贸易协定》而建立的以美、加、墨为成员方的北美自由贸易区……，它们都是跨国性的SEA。这些跨国特殊经济功能区表现为统一市场、关税同盟、经济合作甚至是货币和司法一体化。本书主要研究的问题是在主权国家或者单独关税区内发展特殊经济功能区的法律规制，因此，此种跨境SEA或跨国SEA本身不是本章的研究对象。但是跨境SEA或跨国SEA作为经济全球化高度发展的一个标志，是研究主权国家或者单独关税区发展特殊经济功能区的法律规制不可回避的时代背景，而这个时代背景更加凸显了国际法对特殊经济功能区进行法律规制的必要性。

全球化背景下的特殊经济功能区体现了非均衡性更加突出、更容易违反贸易公平与投资公平的国际法规则的特点。政府从幕后走到台前，取代了商人成为了主导特殊经济功能区设立与发展的主要力量。这也决定了在发展特殊经济功能区的过程中，更容易违反国际法，而国际不法行为的法律责任也更多地由各主权国家的政府来承担。除了综合性特殊经济功能区涉及的法律制度内容以外，国际法对于特殊经济功能区的规制，还面临着两个问题:第一，双边、区域特殊经济功能区是否与更高层次、更多变的国际法框架相兼容的问题;第二，外国商品之间、外国投资之间的公平待遇问题，以及外国商品和投资与国内商品、投资之间的公平待遇问题。

二、国际法对特殊经济功能区规制的法律框架

如上所述，国际法在特殊经济功能区发展的不同历史时期有不同的法律制度和规则对其进行规制。随着综合性特殊经济功能区和跨国特殊经济功能区的出现，国际法对特殊经济功能区进行法律规制的框架也日趋全面。国际法当中与发展特殊经济功能区相关的议题和领域包括但不限于国际贸易法、国际投资法、国际环境法、国际人权法、“软法”等国际法基本理论问题。从实践出发，本书仅讨论国际贸易法与国际投资法当中的法律框架。国际人权法、国际环境法等目前尚不具备完整的法律制度的国际法领域仅就已经形成的仅有的原则性规定予以介绍。

(一)国际贸易法

特殊经济功能区的产生、发展都与经济发展密切相关。而从二战后形成的一个全球共识就是国际贸易将帮助国际社会更快地从战后的创伤和经济的低迷当中走出来，通过全球市场实现资源配置和商品流通，能够使财富以更低的成本和更有效率的方式被创造出来。闻名于世的著名特殊经济功能区，包括德国的汉堡港自由港区和荷兰的阿姆斯特丹保税区，其促进经济发展功能的实现也基于国际贸易这个大前提。也就是说，如果没有国际贸易，这些附设于港口的特殊经济功能区也无法产生如此巨大的影响力。

蓬勃发展的国际贸易带来了同样快速成长的国际贸易法。与国际投资法和国际金融法等国际经济法的其他分支相比，国际贸易法最大的特点就是存在一个成员广泛、规则制度健全、具备组织性和执行力的国际贸易一体化法律框架体系——WTO框架。在这个框架当中，不仅有关于货物贸易领域涉及特殊经济功能区的规定，还有服务贸易和知识产权贸易关于特殊经济功能区的规定;不仅有实体法来指导特殊经济功能区的实践，还有争端解决程序这样的程序法来调整特殊经济功能区。这种完备的制度是国际贸易法独有的特点，国际投资法领域根本不存在这样一个综合性的多边投资协议法律框架，仅有的是关于一些专门问题如外国投资的保险这样的专门性多边投资协定。因此本书将重点从WTO法的角度来诠释国际贸易法对特殊经济功能区的调整。

国际贸易法中还有一些调整商人与商人之间跨国贸易关系的法律领域，如《国际贸易术语解释通则》、国际海上运输的民事法律规定等，也与特殊经济功能区的发展有关。这正如前文所述的那样，特殊经济功能区的萌芽时期，主要是由航运和国际商事惯例这样的国际法来规制。但是，21世纪国际法规制是以经济全球化为时代背景的，是以综合性以及跨国性特殊经济功能区作为主要存在形态加以规制的。在这样的时代背景下，新设的特殊经济功能区一般主要由政府主导设立，而非由商人自发形成;特殊经济功能区的管理制度由政府依照本国的宪法、税法、行政法等国内法予以规定，而非在商人跨国贸易的长期惯常做法的基础上总结而来;特殊经济功能区产生的影响是全球性的而非对某个特定的商人群体，所以国际社会都有动机和权利以政府间行为的方式参与特殊经济功能区的建设与管理。商事通则和海上航行的法律制度不再是综合性和跨国性的特殊经济功能区的法律规制的主要内容和方法，所以本书不做详细探讨。

(二)国际投资法

现代特殊经济功能区的建设必然涉及投资东道国政府、民众与投资者的关系，需要国际投资法予以调整。首先，世界各国的经济特区尤其是发展中国家的经济特区普遍经历过从劳动密集型的出口加工区到资金乃至技术密集型综合性经济特区的发展历程。这个产业升级的过程，主要是通过政府的宏观调控引导投资者的资金投入行为来实现。其次，世界各国与地区的经济特区多数是为了扶持某些特殊产业、幼稚产业发展或为促进贸易发展需要而设。在这个过程中，政府要引导来自于国际和国内的投资向政府希望发展的产业和允许发展的产业中流动，对于那些要保护的幼稚产业则禁止国际投资或者限制国际投资。最后，政府主导了特殊经济功能区建设过程。以建设特殊经济功能区过程中的土地需求为例，在中国，建设特殊经济功能区用地的一级市场仍然只允许土地使用权拥有者和政府介入。印度政府计划效仿中国，在全国设立多个经济特区，吸引外资，实现经济的进一步发展。但是印度农民并不愿意配合政府的行动，在印度西孟加拉邦爆发的抗议活动迫使当地政府放弃了建设一个经济特区的计划。同样，在西孟加拉邦的南迪格拉姆市，政府本来计划开辟一个经济特区，建造一家大型石油化工厂。但政府的征地活动遭到了当地民众的强烈反对。因该经济特区计划而失去土地的印度农民挖断道路，设置路障，阻挠政府人员进入。当地警方试图强行进驻，使用了催泪瓦斯、橡皮子弹，冲突导致多名平民死亡，数十人受伤。

在产业升级和幼稚产业保护的过程中，政府对国际投资的引导、限制和禁止是国际投资法对国际投资法律关系进行法律规制的主要内容。在第三种政府主导特殊经济功能区建设的过程中，政府的征地承诺、东道国政府与外国投资者之间的纠纷、外国投资者与国内民众之间的纠纷是国际投资争端解决机制的重要作用对象。因此，发展特殊经济功能区必须接受国际投资法的规制。

与国际贸易法的规制相比，国际投资法对特殊经济功能区的法律规制有着更突出的碎片化的特点。在国际贸易法当中，调整政府间贸易行政管理行为的法律基本上形成了以WTO法为核心的条约体系，区域贸易条约和双边贸易条约不得与WTO法相冲突，只能在WTO法律框架的基础上进行变通规定，但是在国际投资领域则没有这样一部能够统领全局的法律。

国际投资争端解决中心(简称ICSID)是依据《解决国家与他国国民间投资争端公约》(又称《华盛顿公约》，ICSID)而建立的世界上第一个专门解决国际投资争议的仲裁机构，是一个专为解决政府与外国私人投资者之间争端提供便利而设立的机构，通过调解和仲裁方式，其宗旨是在国家和投资者之间培育一种相互信任的氛围，从而促进国外投资不断增加。提交该中心调解和仲裁完全是出于自愿。然而该中心虽然被称为“国际”投资争端解决中心，其成员也已经达到144个，但是该公约仅是为投资争端解决提供了一种可选的途径，而不是要求成员方必须将与国际投资有关的争端提交给ICSID解决。