特殊经济功能区的法制基础

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【摘要】：三是双边条约关于经济功能区的制度支撑。双边条约下的经济功能区是经济一体化的有效发展,往往是在WTO等国际贸易规则下,主权范围内或者边境区域内实施的市场一体化,甚至司法一体化的经济合作体。首先要以基本法的形式明确特殊经济功能区的宗旨、目标、原则、基本内容和保障措施。内陆开放区的核心法律原则是可持续发展,以及以此为基础所确立的法律制度。

(一)国际法基础

内陆开放区是经济全球化的产物,是投资与贸易自由化的域内经济形式,有关特殊经济功能区的国际法律制度层次清晰、内容丰富、调整范围广。

一是WTO关于经济功能区的制度支撑。WTO是当前国际贸易法中成员最多、组织体系健全、规则制度全面、法律执行力强的多边国际贸易规则。WTO的实体法涉及贸易与投资自由化、服务贸易、知识产权保护等内容,程序法涉及贸易争端解决机制以及反倾销等内容。WTO关于特殊经济功能区的制度支持主要是GATT1947第24条和《关于解释1994年关税与贸易总协定第24条的谅解》。其中纲领性内容为“各缔约方认识到,宜通过自愿签署协定从而发展此类协定签署国之间更紧密的经济一体化,以增加贸易自由。它们还认识到,关税同盟或自由贸易区的目的应为便利成员领土之间的贸易,而非增加其他缔约方与此类领土之间的贸易壁垒”。“因此,本协定的规定不得阻止在缔约方领土之间形成关税同盟或自由贸易区,或阻止通边形成关税同盟或自由贸易区所必需的临时协定。”^[76]

二是区域性贸易协定关于关于经济功能区的制度支撑。区域贸易自由化是当前经济全球化的重要形式,以北美自由贸易区、欧盟、中国－东盟自由贸易区等为典型代表的区域性自由贸易区在内部的贸易自由化程度和区域经济合作方面不断提高,区域贸易协定在保障国际贸易一体化方面发挥着关键作用。北美自由贸易协定以市场统一、关税优惠、争端解决机制司法化为制度基础,成为贸易自由化程度较高的区域协定。欧盟在区域内已经形成统一的货币、关境和市场,并且欧洲法院作为统一的司法保障,对各成员国具有直接的法律效力。中国－东盟自由贸易区是全球第三大区域经济合作体,在贸易、社会、经济、政治等各个方面存在宽泛的合作,相对实施较为灵活和便利的贸易规则,旨在减少贸易壁垒、增加贸易机会、扩大市场规模和宽松的合作机制。

三是双边条约关于经济功能区的制度支撑。双边条约下的经济功能区是经济一体化的有效发展,往往是在WTO等国际贸易规则下,主权范围内或者边境区域内实施的市场一体化,甚至司法一体化的经济合作体。如美国智利双边贸易协定在关税减让、知识产权贸易和争端解决等方面,采取更加优惠和全面的合作制度体系。我国与新加坡签订《关于合作开发建设苏州工业园区的协议》共同设立的苏州工业园区,双方遵循共同管理的模式进行合作开发。协议规定建立中新两国政府的联合协调理事会,两国政府各委派一名副总理负责,两国政府有关部门和机构负责人参加,负责协调苏州工业园区借鉴运用新加坡经济和公共行政管理经验中的重大问题。理事会下设双边工作委员会进行定期联系,就借鉴运用新加坡经济和公共行政管理经验的工作进行协商,并分别向理事会中的两国副总理报告工作。^[77]

(二)国内法基础

从各国关于经济功能区法制体系来看,一般由基本法、专项法和具体实施条例等不同层次的法律构成其国内法制度基础。首先要以基本法的形式明确特殊经济功能区的宗旨、目标、原则、基本内容和保障措施。并且,通过设立专项法来进一步保障内陆开放区的全面发展。主要包括以下专项制度：

1.关于内陆开放区产业发展的法律保障。内陆开放区重在引导发展以外向型的主导产业,促进区域内优势产业集群和对外贸易的便利。我国设立内陆开放区是基于改变内陆地区的传统产业格局,构建有利于产业聚集的法律制度,在产业转型升级中发挥主导作用,优化和提升产业结构,促进区域经济优势互补,确定特定经济社会功能的产业布局和发展模式。这也是国际的通行做法,俄罗斯在经济特区和自由经济区方面具有一系列的法律规范,其中《俄罗斯联邦经济特区法》为其经济特区的建设、发展和管理提供了充分的法律依据,明确工业生产型和科技开发型经济特区的远景发展综合措施和资金保障,旨在重点发展加工制造业、高技术产业和现代服务业等重点规模产业。日本为解决经济停滞和加快产业改革的问题,颁布了《结构改革特区法案》,强调因地制宜发展特定产业,着重在物流、研发、农业、教育等领域推进改革,增强区域经济活力,促进国民经济全面发展。

2.关于内陆开放区政府管理服务的法律保障。首先政府都重视优化投资环境,提高政府综合管理能力建设,为经济功能区提供管理成本最低的政策环境。从各国和地区的实践经验看,经济功能区的可持续发展,需要一个良好的管理政策环境作保障。各国和地区重视政府在改善投资环境中的主导作用,积极研究和制定相关地方性法规和政策措施,为特殊经济功能区提供完备的综合配套服务,促进产业资源要素的高效流动和优化配置。德国政府在科技工业园区的设立和运营过程中,一般不参与科技工业园区直接管理,主要是在科技活动组织与管理、科技成果流通、知识产权等方面提供完备的法律制度,为科研创新以及科技成果转化提供优惠政策等。因此,政府应重视规定不断减少审批项目,简化办事流程,提高为产业发展的服务指导能力,在投融资、土地、资本、劳动力等政策方面进行管理创新,为内陆开放区创造良好的服务环境。

3.关于内陆开放区资源利用和保护的法律保障。内陆开放区的核心法律原则是可持续发展,以及以此为基础所确立的法律制度。各个国家都很重视经济发展与资源环境的关系,巴西在玛瑙斯自由贸易区规划建设中,注重先行制定相关法律制度对自由贸易区进行整体规划,尤其为保护亚马孙地区自然资源,保证经济与环境的协调发展,对资源综合开发和环境保护进行专项立法,明确规定玛瑙斯自由贸易区内的工业型企业,须经自由贸易区管理局理事会批准,并在开工建设前向州环保局申请环保建设许可证才能依法建设,项目建成投产前还须向州环保局申请环保运营许可证,每年年审一次,否则不能享受自由贸易区的优惠政策。日本本地资源有限,非常重视区域开发的资源有效配置,既颁布了《国土综合开发法》对环境资源保护作出基本法律保护,还颁布了一系列的专项特别法,门类更为齐全、内容更为具体。如针对特定区域开发的《北海道开发法》、《东北开发促进法》、《孤岛振兴法》、《产煤地区振兴临时措施法》、《特定地区中小企业对策临时措施法》等日本的《国土综合开发法》更为明晰地规定了关于土地、水和其他自然资源的利用,关于产业的合理布局以及电力、运输、通信和其他重要公共基础设施的规模和配置。

4.关于内陆开放区经济合作开发的法律保障。内陆开放区的经济辐射功能决定了要建立广泛的区域合作协调机制,促进区域经济平衡发展。内陆开放区在对外合作与对外开放的制度保障具有共同性,加强内陆开放区对外开放度,实质就是加强内陆开放区的对外经济合作面。区域经济的合作规模是特殊经济功能区发展程度的重要因素,我国极为重视区域性经济合作,例如我国珠三角和长三角正是沿海、沿江城市对外规模化发展的区域合作典范。内地与香港、澳门CEPA,以及海峡两岸ECFA在区域经济合作方面提供了完备的法律保障,特别是在贸易、法律、科技、投融资、信息、旅游、物流和环保等领域创造了良好的政策环境,充分保障区域之间的资源要素优化配置和经济社会的可持续发展。

【注释】

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