主体功能区建设

第一节　主体功能区建设

中国辽阔的陆地国土和海洋国土是中华民族繁衍生息和永续发展的家园。科学开发我们的家园，给子孙后代留下天更蓝、地更绿、水更清的珍贵环境财富，这是当代人神圣的历史责任。

一、主体功能区的基本概述

根据不同国土的资源环境承载能力，统筹谋划人口分布，确定不同区域发展的方向，实现强国富民的目标，这是加快中国经济社会发展的一个重大战略。2010年12月21日，国务院正式颁发了《全国主体功能区规划——构建高效、协调、可持续的国土空间开发格局》（国发〔2010〕46号），绘制了能使人口、经济和资源环境协调发展的国土空间开发格局的蓝图（以下简称《规划》）。《规划》指出：“本规划将我国国土空间分为以下主体功能区：按开发方式，分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域；按开发内容，分为城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区；按层级，分为国家和省级两个层面。”^[2]中国的主体功能区规划与实践是创新发展的历史性范例，生产力空间布局经过这项规划的科学安排，将有利于缩小区域发展和人民生活水平的差距。

（一）主体功能区可运作的优势系统力量

任何一个类型的国土地域都不是孤立的，都有其差异性的环境、资源的存在特征和作用。事物有了差异，必然就有了主次之分，而主体功能区理论就是对如何科学发挥不同资源的势能的深刻阐述。

深刻地认识一片地域内自然环境的分异或组合的特性，这是很好地发挥地域系统势能的先决条件（见图10.1）。第一，从地域分异的角度看。某地域R在地域分异因素的作用下可分异出R₁、R₂和R₃；R₁在同类的地域分异因素下可分异出R₁₁、R₁₂和R₁₃，R₂在地域分异因素的作用下可分异出R₂₁、R₂₂、R₂₃和R₂₄，R₃在地域分异因素的作用下可分异出R₃₁和R₃₂。第二，从地域组合的角度看。这片地域R₁₁、R₁₂和R₁₃在地域组合因素的作用下可组合成R₁，R₂₁、R₂₂、R₂₃、R₂₄在地域组合因素的作用下可组合成R₂，R₃₁、R₃₂在地域组合因素的作用下可组合成R₃。地域R₁、R₂和R₃在地域组合因素的作用之下，可以组合成R。在一片地域系统内，他们能够共同构成不同分异与不同组合形态，形成不同的经济生产力。用从这些不同形态形成中提炼出来的理论指导实际的产业布局，无疑可以获得综合性的优良的经济业绩。

图10.1　地域系统示意图

（二）主体功能区

每一块地域内的地理地质都会不同，这些差异表现在资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力等方面。同时，每一块地域内都有相比较强于其他地域的自然环境资源，集中人力物力开发这些优势资源，可以获得某种农牧业、矿产业、旅游业等的效益最大化。这种优势资源的存在，这种因地制宜的开发方式的采用，两者的结合就是主体功能区。依据中国的具体情况，《规划》强调必须根据不同的国土空间、不同的自然条件，因地制宜实施项目建设。例如，基于必须遵循自然条件适宜性开发的客观规律，《规划》指出：“海拔很高、地形复杂、气候恶劣以及其他生态脆弱或生态功能重要的区域，并不适宜大规模高强度的工业化城镇化开发，有的区域甚至不适宜高强度的农牧业开发。否则，将对生态系统造成破坏，对提供生态产品的能力造成损害。”因此，必须尊重自然生态的自主循环，依据不同国土空间的环境条件确定不同的开发内容。再如，基于当代形成的新的为社会提供生态产品的理念，《规划》指出：“人类需求既包括对农产品、工业品和服务产品的需求，也包括对清新空气、清洁水源、宜人气候等生态产品的需求。从需求角度，这些自然要素在某种意义上也具有产品的性质。保护和扩大自然界提供生态产品能力的过程也是创造价值的过程，保护生态环境、提供生态产品的活动也是发展。”因为，通过植树种草，为人们提供优质水源与空气，这些水源与空气就是包含人类抽象劳动力的生态产品。依据《规划》精神，主体功能区划的推进和实现是一个长期的过程，将伴随我国全面建设小康社会的整个进程^[3]。如今全球气候变暖、环境恶化危害人类生存的情况已经十分严峻，而增强生态产品生产能力，就是在一定程度上减少了二氧化碳排放。因此，通过主体功能区的建设来推进实施遏制温室气体排放的项目，不仅意义重大，而且具有很强的可操作性。

二、四类主体功能区的特点

《规划》确定了主体功能区的四个类型，每个都赋予明确的定义，其标准都是遵循不同客观规律而制定的。

（一）优化开发区域

优化开发区域是，经济比较发达、人口比较密集、开发强度较高、资源环境问题更加突出，从而应该优化进行工业化城镇化开发的城市化地区。“国家优化开发区域的功能定位是：提升国家竞争力的重要区域，带动全国经济社会发展的龙头，全国重要的创新区域，我国在更高层次上参与国际分工及有全球影响力的经济区，全国重要的人口和经济密集区。”环渤海地区、长江三角洲地区和珠江三角洲地区，这些是国家层面上的三片优化开发区域。

（二）重点开发区域

重点开发区域是，有一定经济基础、资源环境承载能力较强、发展潜力较大、集聚人口和经济条件较好，从而应该重点进行工业化城镇化开发的城市化地区。“国家重点开发区域的功能定位是：支撑全国经济增长的重要增长极，落实区域发展总体战略、促进区域协调发展的重要支撑点，全国重要的人口和经济密集区。”国家重点开发区域有18片，其中，属于东部与中部地区的有8片，它们是冀中南地区、太原城市群、哈长地区、东陇海地区、江淮地区、海峡西岸经济区、中原经济区、长江中游地区。属于西部民族地区的有10片，它们是呼包鄂榆地区、北部湾地区、成渝地区、黔中地区、滇中地区、藏中南地区、关中—天水地区、兰州—西宁地区、宁夏沿黄经济区、天山北坡地区。

（三）限制开发区域

限制开发区域分为两种类型：一类是农产品主产区，另一类是重点生态功能区。

1.国家层面限制开发的农产品主产区

国家层面限制开发的农产品主产区是，具备较好的农业生产条件，以提供农产品为主体功能，以提供生态产品、服务产品和工业品为其他功能，需要在国土空间开发中限制进行大规模、高强度工业化城镇化开发，以保持并提高农产品生产能力的区域。国家层面农产品主产区的功能定位是：“保障农产品供给安全的重要区域，农村居民安居乐业的美好家园，社会主义新农村建设的示范区。”

2.国家层面限制开发的重点生态功能区

国家层面限制开发的重点生态功能区是，生态系统十分重要，关系全国或较大范围区域的生态安全，目前生态系统有所退化，需要在国土空间开发中限制进行大规模、高强度工业化城镇化开发，以保持并提高生态产品供给能力的区域。“国家重点生态功能区的功能定位是：保障国家生态安全的重要区域，人与自然和谐相处的示范区。”国家重点生态功能区有25个地区，它们是大小兴安岭森林生态功能区、三江源草原草甸湿地生态功能区和三峡库区水土保持生态功能区等。

（四）国家禁止开发区域

国家禁止开发区域是，有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布地、有特殊价值的自然遗迹所在地和文化遗址等，需要在国土空间开发中禁止进行工业化城镇化开发的重点生态功能区。“国家禁止开发区域的功能定位是：我国保护自然文化资源的重要区域，珍稀动植物基因资源保护地。”据法律法规和有关方面的规定，截至2010年末，国家禁止开发区域共1443处，总面积约120万平方千米，占全国陆地国土面积的12.5%。

《规划》将国土空间划分为优化、重点、限制和禁止开发四类主体功能区，并且明确各功能区在区域发展和布局中所承担的不同分工定位，配套实施差别化的区域政策和绩效考核标准，这是对于国土空间开发机制方面的一项重大创新。^[4]同时，《规划》明确指出，上述各类主体功能区在全国经济社会发展中具有同等重要的地位，存在的区别仅仅只是主体功能不同、开发方式不同、保护内容不同、发展首要任务不同、国家支持重点不同。因而，四类主体功能区建设的重要战略意义是，推进形成人口、经济和资源环境相协调的国土空间开发格局，加快转变经济发展方式，促进经济长期平稳较快发展和社会和谐稳定，实现全面建设小康社会目标和社会主义现代化建设长远目标。