特殊经济功能区的法治土壤

第四节　特殊经济功能区的法治土壤

一、特殊经济功能区产生的法理依据

目前，关于特殊经济功能区的研究多是从经济学视角探索发展模式和管理机制，从法学角度进行探索经济功能区的理论研究和法治实践，成果和成效还不明显。探讨特殊经济功能区的法律基础，有助于进一步提高特殊经济功能区法制建设的理论水平，完善法律体系，扩大特殊经济功能区的法制保障范围。

(一)特殊经济功能区的法制依赖

特殊经济功能区的产生和建设需要以较为完善的法律制度为基础，制度优势是特殊经济功能区的基本要素，制度创新是特殊经济功能区的发展动力，从各国的法治实践看，特殊经济功能区的发展路径必须以法律制度和政策规范为保障和依赖。美国是建立特殊经济功能区最多的国家之一，其中以对外贸易区为主要方式和手段，并设立了完备的法制保障体系，专门制定颁布了《对外贸易区法》并多次进行修正以适应对外贸易的制度需要;美国海关还专项制定《美国海关对外贸易区管理手册》，确保进出口贸易的便利化政策，尽量减少特殊经济功能区的管理成本。特殊经济功能的建设和运行是一个动态的过程，从特殊经济功能区的决策、实施、监督和救济的各个环节，建立完善的经济功能区法律保障体系是推进特殊经济功能区的基本条件。特殊经济功能区的法制依赖源于三个层面的制度需要:

一是通过基本法律和基本政策对特殊经济功能区进行宏观调控。国家以规划调控、产业发展、财政税收、综合配套等基本法律和政策由上至下地对经济功能区进行宏观法律关系调控。针对特殊经济功能区的宏观调控往往是综合性和促进型的制度框架，通过国家政策主导和相关基本法律的调控，保障特殊经济功能区的功能定位在制度范围内实现经济效益和社会效益最大化。美国的基本法律层面除了《对外贸易区法》，还包括《扩大中小企业输出法》、《中小企业投资奖励法》、《中小企业创新发展法》、《贸易拓展法》等对外法律制度，形成完备的对外贸易的法律体系。

二是通过具体专项调控功能的具体法律、法规保障特殊经济的微观运行。特殊经济功能区往往强调在自然禀赋和经济基础上进行差异化发展，这是特殊经济功能区赖以生存和持续的前提。长期以来，特殊经济功能区的差别待遇，也引起过区域经济冲突。从实践经验看，将特殊经济功能区成功的政策和措施上升为法律，保障经济功能区的发展要素在资本市场、人才市场、技术和信息市场等方面的优势地位，强化政府协调和市场中介参与的调控作用，才能有效促进特殊经济功能向区域经济协调发展转化成果。

三是通过专门法保障对特殊经济功能区的开发促进。特殊经济功能区的功能指向性很强，需要国家量身定做，采取专门的措施来开发促进。这也是世界各国缩小区域差距，调控区域发展的成功经验。

从以上分析出发，以调整功能为划分标准，便可以将特殊经济功能区的法律制度划分为三个有机组成部分，即特殊经济功能区宏观调控法律制度、特殊经济功能区微观合作法律制度、特殊经济功能区促进法律制度。特殊经济功能区宏观调控法律制度包括特殊经济功能区规划法律制度、特殊经济功能区产业政策法律制度、特殊经济功能区财政法律制度、特殊经济功能区金融法律制度等。特殊经济功能区微观合作法律制度包括特殊经济功能区政府服务方面法律制度、特殊经济功能区资本引导方面法律制度、特殊经济功能区劳动力和技术方面法律制度等。特殊经济功能区促进法律制度包括特殊经济功能区开发促进法律制度、特殊经济功能区产业集群促进法律制度等。

(二)特殊经济功能区的宪政基础

从立法实践来看，许多国家为保障经济可持续和均衡发展，把发展特殊经济功能区上升为国家意志，明确规定相关的根本法性质的法律原则和基本制度，确保特殊经济功能区在经济、社会、科技等方面保持开发主导作用。例如，《意大利宪法》第44条规定，“法律规定各种有利于山区发展的措施”;《葡萄牙宪法》第81条第4项规定，“指导经济与社会发展，使各经济部门各地区均衡发展……”，第12项规定“根据优先考虑国家发展重点地区的需要”制定发展政策;德国联邦基本法规定政府必须出资帮助落后地区实现区域经济平衡发展的目标。在我国的改革开放进程中，国家级的经济开发区、高新经济产业区、工业园区等特殊经济功能区承担着整合优势资源、创新发展理念和模式，促进区域经济均衡发展的重任。因此，从宪政的角度对经济开发区法律地位的明确，对特殊经济功能区优惠政策的法制化，是国家经济发展战略不可缺少的部分。

特殊经济功能区的宪政法律意义主要体现为国家直接或者间接调控和干预经济的基本职能。大多数国家的国家调控区域发展是间接调控和有限干预，注重由市场经济本身的发展规律进行经济行为调节。《韩国宪法》第119条第2款规定:“国家维护国民经济的平衡发展和稳定及适当的所得分配，防止市场支配和经济力滥用，为通过经济主体间的协调而实现经济民主化，可对经济作出控制和调整。”特殊经济功能区是国家在调控区域发展时，通过政策引导和市场活动来贯彻和实行特定的经济社会发展目标和意图，主要通过市场来引导市场主体参与特殊经济功能区的活动，同时采用法律手段和必要的行政手段，确保特殊经济功能区在宪政基本框架内有序进行。特殊经济功能区要体现决策集权和统筹兼顾原则，即指调控区域发展的决策权不能由各种各样的部门分散行使，必须控制在较高层次的国家机构手中。

(三)特殊经济功能区法制的价值目标

日本著名法学家川岛武宜认为:“法律所保障的或值得法律保障的(存在着这种必要性)价值，我们将其称之为‘法律价值’……各种法律价值的总体，又被抽象为所谓的‘正义’。”⁽⁴¹⁾一般来说，法律价值是指法的目的，即秩序、公平和个人自由。⁽⁴²⁾法律价值具有内在价值和外在价值两个层面。法律的内在价值是指法律所包含的人的合理性与道德性的特定价值追求，如正义、安全、自由、平等、秩序、效率等。德国法学家拉德布鲁赫认为:“法律价值理念，首先在于正义，正义的实质在于平等，即对平等的平等对待，不平等的不平等对待。”⁽⁴³⁾法律的外在价值是指法律的工具性价值，是人认识和改造世界以及满足主体生存发展需要的手段或工具。正如伯特兰·罗素表述的那样:“‘理性’有一种极为清楚和准确的含义。它代表着选择正确的手段以实现你意欲达到的目的，它与目的选择无关，不管这种目的是什么。”⁽⁴⁴⁾

从各国立法实践看，特殊经济功能区的制度安排也体现了法律不同层面的价值目标。从法律的内在价值目标分析，特殊经济功能区的制度安排以追求效率和安全为主要法律价值取向。特殊经济功能区的效率体现了资源利用和劳动生产率的有效性，即制度安排保障了资源的充分利用或能以最有效的方式进行生产。同时，从制度上保障特殊经济功能区的差别化发展，维护社会经济的和谐发展，避免区域经济发展出现严重冲突，实现经济安全和可持续发展的基本要求。从法律的外在价值目标分析，特殊经济功能区法制作为一种实现经济效率和安全的主要手段，主要是为了达到区域利益均衡和资源优化的配置的最佳效果。特殊经济功能区工具理性体现为促进区域利益平衡。区域利益平衡原则是区域协调发展法律制度的基本原则，区域协调发展法律制度的根本目的是改变区域失衡，缩小区域差距，促进区域协调发展。例如经济法是区域经济协调法律制度的主体，按照“社会利益平衡”原则通过市场规制法平衡市场主体利益，以国家投资经营法平衡国家利益与市场主体利益，以社会保障法平衡社会特殊群体利益等。⁽⁴⁵⁾特殊经济功能区的工具理性还体现为促进资源优化配置，即制度保障合理的生产力布局、产业结构、技术创新、环境保护等，合理配置各种资源，提高资源的使用效益，达到区域经济社会效益的最大化。

(四)特殊经济功能区的基本法律关系分析

近现代社会以来，在对所有社会关系的调整中，法律调整具有绝对的支配意义，它是凌驾于其他一切调整规则之上的社会调整方法。⁽⁴⁶⁾法律关系是一种特殊的社会关系，是由法律对社会关系的调整产生了法律关系。法律关系是社会关系的法律表现形式，是人们在法律规范的约束和指引下的社会行为以及在调整过程中所形成的人们之间的权利义务关系。法律关系的本质是由法或依法形成的社会关系，即由国家强制力保障的社会秩序，体现社会活动中人际之间权利义务关系。⁽⁴⁷⁾法律关系一般由法律关系的主体、客体和内容三个要素构成。从特殊经济功能区基本法律关系的三要素及其特征来看，体现出特殊经济功能区法律关系的广泛性、多样性和复杂性等的特点。

一是特殊经济功能区法律关系的主体具有多元性和广泛性，包括设立和参与特殊经济功能区开发，从而在特殊经济功能开发中依法享有相应权利、承担相应义务的国家和国家机关(包括外国政府部门和国际组织)、省级地方政府、公民、外国人、法人(特别是企事业单位)和其他社会组织。特殊经济开发区不仅包括国内相关主体，同时在更大范围内吸引外国政府、企业的参与，并根据主体的特质，具体分析其权利能力和行为能力来确定各自的法律地位，保证参与特殊经济功能区的开发者的合法性。

二是特殊经济功能区法律关系的客体是指特殊经济功能区法律关系主体的权利和义务所指向、影响和作用的对象，即一切对特殊经济功能区开发有效用、有价值、有意义的物质和非物质的财富、利益和行为。根据特殊经济功能区开发的特定目标，特殊经济功能区的法律行为包括利用、保护和开发资金、资源、环境、人才、信息、政策、基础设施、经济结构、市场等要素对功能区进行建设、管理和运营的行为，能够产生法律效果，具有法律约束力的社会活动。

三是特殊经济功能区法律关系的内容体现的是针对不同主体的权利和义务的关系。从法理学上分析，法律关系的客体分为三类，即物、非物质财富、行为。有学者认为经济法律关系的客体有经济调控行为、与调控因素有直接关系的物、科学技术成果、经济信息。⁽⁴⁸⁾也有学者认为，经济法律关系的客体包括基本经济行为——企事业单位、社会团体、个人等社会基本活动主体所从事的与经济相关的活动以及国民经济管理行为。⁽⁴⁹⁾要确保特殊经济功能区的有序进行，政府行为始终处于主导地位，建立和健全各级各类国家权力的配置和运行中职权和职责的关系，为特殊经济功能区开发提供切实有效的法律支持。

二、特殊经济功能区的法制基础

(一)国际法基础

特殊经济功能区是经济全球化的产物，是投资与贸易自由化的域内经济形式，有关特殊经济功能区的国际法律制度层次清晰、内容丰富、调整范围广。

一是WTO关于特殊经济功能区的制度支撑。WTO是当前国际贸易法中成员最多、组织体系健全、规则制度全面、法律执行力强的多边国际贸易规则。WTO的实体法涉及贸易与投资自由化、服务贸易、知识产权保护等内容，程序法涉及贸易争端解决机制以及反倾销等内容。WTO关于特殊经济功能区的制度支持主要是GATT1947第24条和《关于解释1994年关税与贸易总协定第24条的谅解》。其中纲领性内容为“各缔约方认识到，宜通过自愿签署协定从而发展此类协定签署国之间更紧密的经济一体化，以增加贸易自由。它们还认识到，关税同盟或自由贸易区的目的应为便利成员领土之间的贸易，而非增加其他缔约方与此类领土之间的贸易壁垒”;“因此，本协定的规定不得阻止在缔约方领土之间形成关税同盟或自由贸易区，或阻止通过形成关税同盟或自由贸易区所必需的临时协定”。⁽⁵⁰⁾

二是区域性贸易协定关于关于特殊经济功能区的制度支撑。区域贸易自由化是当前经济全球化的重要形式，以北美自由贸易区、欧盟、中国－东盟自由贸易区等为典型代表的区域性自由贸易区在内部的贸易自由化程度和区域经济合作方面不断提高，区域贸易协定在保障国际贸易一体化方面发挥着关键作用。北美自由贸易协定(NAFTA)以市场统一、关税优惠、争端解决机制司法化为制度基础，成为贸易自由化程度较高的区域协定。欧盟在区域内已经形成统一的货币、关境和市场，并且欧洲法院作为统一的司法保障，对各成员国具有直接的法律效力。中国－东盟自由贸易区(CAFTA)是全球第三大区域经济合作体，在贸易、社会、经济、政治等各个方面存在宽泛的合作，相对实施较为灵活和便利的贸易规则，旨在减少贸易壁垒、增加贸易机会、扩大市场规模和宽松的合作机制。

三是双边条约关于特殊经济功能区的制度支撑。双边条约下的特殊经济功能区是经济一体化的有效发展，往往是在WTO等国际贸易规则下，主权范围内或者边境区域内实施的市场一体化，甚至司法一体化的经济合作体。如美国智利双边贸易协定在关税减让、知识产权贸易和争端解决等方面，采取更加优惠和全面的合作制度体系。我国与新加坡签订《关于合作开发建设苏州工业园区的协议》共同设立的苏州工业园区，双方遵循共同管理的模式进行合作开发。协议规定建立中新两国政府的联合协调理事会，两国政府各委派一名副总理负责，两国政府有关部门和机构负责人参加，负责协调苏州工业园区借鉴运用新加坡经济和公共行政管理经验中的重大问题。理事会下设双边工作委员会进行定期联系，就借鉴运用新加坡经济和公共行政管理经验的工作进行协商，并分别向理事会中的两国副总理报告工作。⁽⁵¹⁾

(二)国内法基础

从各国关于特殊经济功能区法制体系来看，一般由基本法、专项法和具体实施条例等不同层次的法律构成其国内法制度基础。首先要以基本法的形式明确特殊经济功能区的宗旨、目标、原则、基本内容和保障措施。其次，通过设立专项法来进一步保障特别经济功能区的全面发展，主要包括以下专项制度:

第一，关于特殊经济功能区产业发展的法律保障，即引导发展以外向型的主导产业，促进区域内优势产业集群和对外贸易的便利。无论是发达国家还是发展中国家，设立特殊经济功能区都是基于改变传统产业格局，构建有利于产业聚集的法律制度，在产业转型升级中发挥主导作用，优化和提升产业结构，促进区域经济优势互补，确定特定经济社会功能的产业布局和发展模式。俄罗斯在经济特区和自由经济区方面具有一系列的法律规范，其中《俄罗斯联邦经济特区法》为其经济特区的建设、发展和管理提供了充分的法律依据，明确工业生产型和科技开发型经济特区的远景发展综合措施和资金保障，旨在重点发展加工制造业、高技术产业和现代服务业等重点规模产业。日本为解决经济停滞和加快产业改革的问题，颁布了《结构改革特区法案》，强调因地制宜发展特定产业，着重在物流、研发、农业、教育等领域推进改革，增强区域经济活力，促进国民经济全面发展。

第二，关于特殊经济功能区政府管理服务的法律保障，即各国政府都重视优化投资环境，提高政府综合管理能力建设，为特殊经济功能区提供管理成本最低的政策环境。从各国和地区的实践经验看，经济功能区的可持续发展，需要一个良好的管理政策环境予以保障。各国和地区重视政府在改善投资环境中的主导作用，积极研究和制定相关地方性法规和政策措施，为特殊经济功能区提供完备的综合配套服务，促进产业资源要素的高效流动和优化配置。德国政府在科技工业园区的设立和运营过程中，一般不参与科技工业园区直接管理，主要是在科技活动组织与管理、科技成果流通、知识产权等方面提供完备的法律制度，为科研创新以及科技成果转化提供优惠政策等。同时，各国政府都重视规定不断减少审批项目，简化办事流程，提高为产业发展的服务指导能力，在投融资、土地、资本、劳动力等政策方面进行管理创新，为特殊经济功能区创造良好的服务环境。

第三，关于特殊经济功能区资源利用和保护的法律保障，即保障特殊经济功能区的可持续发展所确立的法律制度。巴西在玛瑙斯自由贸易区规划建设中，注重先行制定相关法律制度对自由贸易区进行整体规划，尤其为保护亚马逊地区自然资源，保证经济与环境的协调发展，对资源综合开发和环境保护进行专项立法，明确规定玛瑙斯自由贸易区内的工业型企业，须经自由贸易区管理局理事会批准，并在开工建设前向州环保局申请环保建设许可证才能依法建设，项目建成投产前还须向州环保局申请环保运营许可证，每年年审一次，否则不能享受自由贸易区的优惠政策。日本本地资源有限，非常重视区域开发的资源有效配置，既颁布了《国土综合开发法》对环境资源保护作出基本法律保护，还颁布了一系列的专项特别法，门类更为齐全、内容更为具体，如针对特定区域开发的《北海道开发法》、《东北开发促进法》、《孤岛振兴法》、《产煤地区振兴临时措施法》、《特定地区中小企业对策临时措施法》等。日本的《国土综合开发法》更为明晰地规定了关于土地、水和其他自然资源的利用，关于产业的合理布局以及电力、运输、通讯和其他重要公共基础设施的规模和配置。

第四，关于特殊经济功能区经济合作开发的法律保障，即保障建立广泛的区域合作协调机制，促进区域经济平衡发展。特殊经济功能区在对外合作与对外开放的制度保障上具有共同性，加强特殊经济功能区对外开放度，实质就是加强特殊经济功能区的对外经济合作面。区域经济的合作规模是特殊经济功能区发展程度的重要因素，我国极为重视区域性经济合作，例如我国珠三角和长三角正是沿海、沿江城市对外规模化发展的区域合作典范。内地与香港、澳门CEPA，以及海峡两岸ECFA在区域经济合作方面提供了完备的法律保障，特别是在贸易、法律、科技、投融资、信息、旅游、物流和环保等领域创造了良好的政策环境，充分保障区域之间的资源要素优化配置和经济社会的可持续发展。

【注释】

(1)陈金祥.中国经济区——经济区空间演化机理及持续发展路径研究．北京:科学出版社，2010:1．

(2)李荣娟.行政区与经济区的冲突与张力整合—区域公共治理的视角．国家行政学院学报，2007(3):57．

(3)黎学玲，程信和.经济特区法教程．广州:中山大学出版社，1990:1．

(4)汪阳红.正确处理行政区与经济区的关系．中国发展观察，2009(2):24．

(5)郝寿义.区域经济学原理．上海:上海人民出版社，2007:124．

(6)邓力平，唐永红．经济全球化、WTO与中国特殊经济区再发展．厦门:厦门大学出版社，2003:34－37．

(7)此处是指狭义上“自由贸易区”，对应的英文应为“Free Trade Zone”，指在某国或地区境内设立的实行税收优惠政策以及特殊监管政策的小块区域，与广义上的“自由贸易区”等区域经济一体化安排不同。

(8)蔡绍洪.循环产业集群——西部地区生态化发展的产业组织模式．北京:人民出版社，2010:131．

(9)陈益升.经济技术开发区与高新技术产业开发区未来发展分析．科技进步与对策，2002(5):28－30．

(10)黎学玲，程信和.经济特区法教程．广州:中山大学出版社，1990:3－4．

(11)黎学玲，程信和.经济特区法教程．广州:中山大学出版社，1990:13－14．

(12)黎学玲，程信和.经济特区法教程．广州:中山大学出版社，1990:1．

(13)李友华.自由贸易区及其功能设定的国际借鉴．港口经济，2008(6):64．

(14)Beaudry，Catherine，Swann，Peter．Growth in Industrial Clusters:A Bird's Eye View of the United Kingdom．SIEPR Discussion Paper，2001:1－38．

(15)Thomson，R．Learning and Technological Change．New York:St Mation's Press，1993．

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(24)苟欣文，周勇，何承斌，徐继敏，万绍君.政治文明的法治根基.南昌:江西高校出版社，2004:263.

(25)该理论也属于经济学的分析方法，本文按照布坎南的理论观点主要从政治学角度进行分析。

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(40)刘隆享.中国区域开发的法制理论与实践．北京:北京大学出版社，2006: 213．

(41)转引自卓泽渊.法的价值论．北京:法律出版社，1999:7．

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(49)漆多俊.经济法基础理论．武汉:武汉大学出版社，2000:231－237．

(50)参见GATT1947第24条第4款和第5款前言。

(51)参见中华人民共和国政府和新加坡共和国政府《关于合作开发建设苏州工业园区的协议》第4条。