特殊经济功能区的中国国情

第一节　特殊经济功能区的中国国情

历史经验表明，特殊经济功能区是一个普遍的世界经济现象，无论发达国家还是发展中国家，如果运用得当都会从中受益。但是，不同国家由于其社会经济环境的不同在规划、建设、发展和完善其特殊经济功能区时必须考虑本国的实际情况，因势利导，只有这样才能充分发挥特殊经济功能区对本国经济的推动作用。

在对我国特殊经济功能区法律制度进行宏观分析时，需要深刻了解我国在设立特殊经济功能区时的中国国情，归纳和总结特殊经济功能区对于中国具有的特殊意义。以下选取在我国特殊经济功能区设立和发展过程中的四个主要影响因素，或者说当前我国特殊经济功能区发展的四个基本国情，即发展中国家、经济转型国家、后发——赶超型国家、发展不均衡国家作必要分析。

一、发展中国家

特殊经济功能区对于发展中国家的经济发展具有重要意义。由于经济全球化的潜在风险，发展中国家对于本国市场面向全球的开放一般持谨慎态度。特殊经济功能区可以减少发展中国家参与全球化的风险，同时又为发展中国家迫切需要获得全球化利益提供了一个通道。通过设立特殊经济功能区参与区域经济一体化进程并逐步融入全球化，是发展中国家获取全球化利益较大、风险较小的合理选择。

以中东欧国家为例，在2004年和2007年欧盟东扩之前，欧盟成员国均为经济发达的国家，欧盟具有“北北型”区域合作的特点。与原欧盟15国相比，中东欧国家经济发展水平较低。2004年加入欧盟的中东欧10国的人均GDP在1998年仅为原欧盟15国的16%。对于东欧国家而言，加入经济发达的欧盟可以带来的利益包括了政治、经济和安全的各个方面。从经济角度看，中东欧国家加入欧盟不仅可以获得欧盟对中东欧国家经济转轨的经济援助，而且可以借助欧盟的大市场和巨额投资发挥自身的比较优势和后发优势。中东欧国家加入欧盟产生的动态效应在于通过与发达国家的贸易和要素流动，中东欧国家可以在分工中形成规模经济，并通过资本积累和技术流入实现经济的长期发展。

同样作为发展中国家的墨西哥选择的是加入美加墨贸易自由区(NAFTA)。早在1979年美国就因为墨西哥在经济市场方面表现出来的吸引力和潜力而试图建立北美共同市场。但是墨西哥担心因为经济实力的差距而单方面被剥削，甚至于经济最终被控制而拒绝。1982年随着全球石油危机和经济危机的影响，墨西哥经济陷入债务危机之中，为了应对困境，墨西哥进行了全面深入的经济结构改革，推行以自由市场为基础的外向型经济发展方式。美国和加拿大市场对于墨西哥对外贸易的重要性越来越明显，墨西哥开始认识到与美国和加拿大建立自由贸易区进行区域合作的重要性。对于墨西哥而言，加入北美自由贸易区不仅可以突破壁垒，同时还能够吸引美加的资本，利用自身丰富的人力资源和自然资源来彻底摆脱经济困境，走上新的经济发展道路。事实证明，北美自由贸易区的建立极大地推动了墨西哥对美加两国的贸易发展。1994年北美自由贸易区正式诞生后，美加墨三国的贸易总额从1994年的1 880亿美元到2009年的3.7万亿美元，增长了16倍。

在经济全球化背景下，发展中国家利用特殊经济功能区的作用积极参与区域经济合作和全球经济竞争是当代世界经济发展的必然要求。发展中国家设立特殊经济功能区既可以规避风险，同时又可以利用特殊经济功能区的有利条件，发挥自身比较优势，更好地利用技术外溢。对于发展中国家而言，由于其自身技术水平低、经济规模小、金融体系不够健全等弱点，全面参与全球化多边体系会不可避免地增添经济运行的风险。通过设立特殊经济功能区部分参与区域经济合作和全球经济竞争，既是一种缓冲，也是一种过渡。经济全球化背景下，各国经济相互渗透、相互牵制，尤其是地理位置相近的国家之间，由于经济上的关联更加紧密，区域竞争力直接关系到本国经济的运行。发展中国家实践表明，通过设立特殊经济功能区参与区域经济合作并逐步融入经济全球化是发展中国家经济发展的合理选择。

“从世界经济特区的历史演进看，经济特区是随着世界经济、贸易的发展而发展，随着世界经济、贸易的波动而波动，尽管世界经济、贸易正面临很多困难和矛盾，但仍然在发展，经济特区作为一种特殊的经济开发形式仍将继续存在，并向更高层次发展。”⁽¹⁾到目前为止，世界上已有各种类型的特殊经济功能区数千个。各国赋予这些特殊经济功能区的名称也不一样，发达国家多为自由贸易区，发展中国家(地区)多为出口加工区，而在我国则有经济特区、经济技术开发区、保税区等不同类型和称谓。历史经验表明，特殊经济功能区对于发展中国家尤其是疆域较大、底子较薄的发展中国家经济发展意义重大。

中国是一个发展中国家，这是一个不争的事实，西方发达国家也一直承认。近几十年来，尽管我国经济快速发展，综合实力明显提高，人均GDP达到了3 000美元，但依然属于发展中国家。这主要基于以下几个基本事实:一是包括硬实力和软实力在内的综合实力，中国仍远远落后于西方各国;二是人均GDP水平，在世界上的排名迄今仍在100位之后，不但远远落后于发达国家，甚至还落后于很多发展中国家;三是中国底子薄，经济结构不尽合理，科技水平和自主创新能力不高，经济与社会发展中还存在很多困难和问题。因此，从社会经济发展水平上说，中国将长期处于社会主义的初级阶段，现在只是初步实现了小康社会，真正发达起来需要几十年、甚至几代人的努力。中国这些年确实已经取得举世瞩目的成就，但这些成就尚不足以改变“发展中国家”这一根本属性。

在未来相当长时间内，中国仍然会是发展中国家。中国是一个发展中国家，这一基本国情促使我们在特殊经济功能区的发展建设过程中要时刻保持清醒，充分认识自身的优势和劣势，利用好特殊经济功能区。

二、经济转型国家

经济转型指的是由计划经济向市场经济的转型。当今世界上进行这种经济转型的国家较多，主要是前社会主义国家，比如俄罗斯、东欧各国、中国、越南等，各个国家的经济转型都要经历较长时期。各国转型的具体目标和路径不尽相同，各国经济转型所遇到的经济问题有共同的，也有特殊的，由此引起了国际经济学界的关注。虽然经济学界使用的专业术语不完全相同，如过渡经济、转轨经济、转型经济，但其研究的对象和内容并无多大差异。

波兰、捷克、俄罗斯等前苏联和东欧国家的经济转型基本上采纳的是美国哈佛大学教授萨克斯等人的“休克疗法”，市场化改革后大都出现通货膨胀、经济衰退等不稳定问题。我国的经济转型走的是一条完全不同的道路，经济转型中没有放弃社会主义原则，推行渐进式改革，尤其是特殊经济功能区的设立和有效运行对我国经济成功转型起到了重要作用。因此，尽管我国经济转型过程中遇到的矛盾和摩擦也不少，但总体较为平稳，没有出现像俄罗斯等国那样的经济和社会危机。

从1978年开始，中国经济改革走过了30多年。毫无疑问，中国经济改革取得了巨大的成功，并获得国际上的赞誉。可以说中国这30多年的改革目标是建立完善的市场经济体系和市场经济体制。为什么中国的经济改革、经济转型能够获得巨大成功?对此，许多西方学者流行的解释是，认为中国经济良好表现的根源，在于采取了和独联体与东欧国家的“休克疗法”截然不同的“渐进改革战略”;国内也有学者作了相类似的分析，认为中国的改革搞得好，就是因为“渐进”。另外一些学者认为，中国经济改革成功的主要原因并不是“渐进”，而是因为中国实行的是“从体制外到体制内”的改革战略，也就是说，中国改革采取了一种不首先钉住国有部门这个旧体制的主干部门打攻坚战，而是避开锋芒，先在“体制外”展开的战略。通过农村土地制度改革、实行对外开放、有条件的地区发展非国有经济和建立特区扩展市场，这些措施使得改革的先行区域、主要是沿海区域经济迅速发展。这样就给我们的改革找到了经济上、政治上、体制上的支撑力量。

无论是“渐进改革”还是“从体制外到体制内”的改革，其载体都是基于特殊经济功能区的设立和有效运行，特殊经济功能区的设立和快速发展促使中国经济成功地由计划经济向市场经济转型，为中国探索到一种从计划经济走向市场经济的转型模式，对中国社会经济发展和平稳转型提供了制度变迁的基本经验。新加坡资政李光耀1992年说:“中国不能没有深圳，因为它是中国改革的试验田，深圳经验如果成功了，说明邓小平的中国特色的社会主义路子是走得通的。”⁽²⁾这透彻地点出了中国特殊经济功能区在中国经济转型时期的功能、地位和作用。实践的结果是，深圳的快速发展和经验证明，我们创办经济特区的政策是正确的。中国特殊经济功能区的创办，是中国从计划经济向市场经济转型的关键之举，是社会主义市场经济理论的有效验证，是具有“中国特色”的伟大的创造性实践。

新的历史时期，中国经济面临二次转型。中央经济工作会议把转变经济发展方式作为深入贯彻落实科学发展观的重要内容和重大举措。特殊经济功能区作为承载经济二次转型任务的重要载体，将继续发挥作用。2005年深圳市委提出建设“和谐深圳”、“效益深圳”的目标，城市和产业发展进入二次转型期，同时，基于区域和国际发展环境，国家对深圳的支持也从直接的政策优惠转变为从更大的区域可持续发展以及国家战略层面考虑。新的历史时期，经济特区要带头加快体制创新，率先为全国建立比较完善的社会主义市场经济体制积极探索和实践;要带头大力推进科技创新，在加快结构调整和产业优化升级、实现经济增长方式的根本转变上创造新鲜经验。2011年《深圳市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》发布，以前海为载体推动深港现代服务业共同发展、打造深圳创意信息港等产业集聚区、建设廉洁城市等列入规划纲要，深圳特区内涵式发展进入纵深推进阶段。⁽³⁾

可以看出，无论我国是在由计划经济向市场经济转型的“一次转型”，还是由外延式发展向内涵式发展的“二次转型”过程中，特殊经济功能区都是承载我国经济转型任务的重要载体，与此相适应，我国特殊经济功能区相关法律制度也体现着这种变迁。

三、后发——赶超型国家

先与后是相对而言的时间维度，后发展的国家经济发展相对落后而使之具有特殊的后发益处，这就是来自落后的“后发优势”。这是1962年由美国著名经济史学家格申克龙在德、俄、意等国经济追赶成功经验的分析基础上所创立的后发优势论。他认为，工业化前提条件的差异将影响发展的进程，相对落后程度越高，增长速度就越快。之后，有多位学者继续充实了后发优势理论。阿伯拉莫维茨提出初始条件与经济增长速度呈反向关系，换言之，“落差”决定了“潜在力量与速度”，但潜在的力量与速度只有在一定的限制条件下才能实现，限制条件包括外在的技术差距、内在的社会能力及该国历史、现实与国际环境的变化。一国社会能力的不同决定了后进国家是缩小还是最终扩大了与先进国的发展差距。要使潜在的优势变为现实的优势，就需要创造出一系列新的条件。赫尔希曼、南亮进等通过对新兴工业化国家经济高速增长的分析，提出后发国的经济增长能力将随着与先发国技术差距的缩小而缩小甚至消失，能否保持经济继续快速增长将取决于其能否成功实现从模仿到创新的转变。伯利兹克鲁格曼、兹东提出“蛙跳理论”，认为相对于先发国基于原有技术的沉淀成本、资产专用性及技术转换的高机会成本，后发国家有更多的机会与更低的成本采用有广阔应用前景的最新科技，有机会在某些领域、某些产业实施技术赶超，先发国反而被锁定在原有的技术水平上。⁽⁴⁾

但与此同时，后发展效用又是一把“双刃剑”。相对于先发展国家而言，后发展国家既有优势，也有劣势，在任何一个发展中国家都面临着如何发挥后发优势而克服或避免后发劣势的问题。⁽⁵⁾全球化时代的到来与国际环境的变化可能使后来者的现代化进程变得困难，甚至在世界经济发展中被日益边缘化。跨国公司垄断世界约80%的新技术和工艺，是发展中国家获得先进技术的主要来源，但其转移的技术大部分是传统技术或适宜技术，最先进的技术则被严格控制，日本是实行本国技术保护的典型。为保证其领先地位，以知识产权保护为旗帜，发达国家利用科技差距，采用技术的黑箱化或模拟黑箱化等各种手段，加大后发国家科技进步的难度。随着以专利法和知识产权保护为核心的制度性建设在国际上逐渐完善，后发国家学习掌握先进科技的难度将不断增大，付出的代价也将越来越大。此外，现代化建设需要现代化的行为主体与相应的制度文化系统，包括管理制度、文化传统、企业理念与劳动者的全面素质等，后发国家所引进的技术能否发挥作用与制度文化及人员素质紧密相关，所引用的技术产生“淮南为橘，淮北为枳”的尴尬效果在后发国家并不少见。⁽⁶⁾

“二元结构”是后发国家普遍存在的传统与现代、文明与落后共存的社会经济现象。在传统社会中靠外部力量开始启动的现代化进程，总是从某些条件相对较好的区域首先开始，结果可能是在传统社会的汪洋大海中形成一定规模和范围的现代化“岛屿”，也被称为“增长极”。现代化地区和部门同传统地区和部门之间形成的如果是一种互相封闭和排斥的关系，则“现代性”与“传统性”可能同时得到极化。这种二元结构在现代化进程中如果不能减少和避免，则现代化就很难得到全面推进和发展。后发国家现代化的失衡现象也表现为城乡差距的扩大和城乡关系的恶化。这些国家城市中的现代经济系统首先并不是与本国农村的传统经济部门发生联系，而是与国际市场、与发达国家的经济系统直接发生联系。传统的农业生产部门被甩在现代经济系统的外面，甚至成为这个系统的负担。城市和农村成为两个不同的世界，某些地区具备“后现代化社会”的特征，某些地区仍然处于工业化阶段，甚至还处于农业社会发展阶段。社会成员贫富差距也在这一过程中不断扩大而具有不同的利益取向。这就要求后发国家的政府对这些来自不同利益群体的互相矛盾而又各有其正当性的要求采取明智态度，并对其进行妥善的协调，否则，将会埋下社会动荡的种子。⁽⁷⁾发展中国家的发展劣势是客观存在的，特别是在时空压缩的条件下，将会形成裂变与分解，产生许多新的劣势，对发展中国家造成严重制约，使后来者的现代化进程愈加艰难。

将后发优势理论上的可能性转变为现实优势，尽量减少后发劣势的影响，需要集中国民的智慧，作出巨大的努力。中国作为后发型国家在实施“赶超战略”时，需要充分认清自身所处的劣势和优势，力争在以“人”为中心的全面、综合、平衡与持续发展的战略方针指导下，逐步缩短与先进发达国家之间的距离。历史上，我国的经济特区、经济技术开发区、高新技术产业区、保税区、出口加工区等特殊经济功能区为我国后发国家的经济快速发展和赶超做出了重要贡献。

同时，我国的特殊经济功能区与传统地区并非完全封闭和排斥关系，特殊经济功能区较好地发挥了辐射带动作用，特殊经济功能区是做“点”的最好形式，特殊经济功能区建设遵循从“点”到“线”再到“面”的发展路径，以深圳为核心的特殊经济区发展带动了珠三角地区的崛起，以上海浦东为龙头的特殊经济区发展带动了整个长三角地区的发展。此外，天津滨海新区、重庆两江新区、关中——天水经济区等特殊经济功能区均发挥了很好的区域经济辐射带动作用。

可以形象地比喻，我国的经济特区、经济技术开发区、高新技术产业区、保税区、出口加工区等特殊经济功能区就是带动我国经济后发赶超的“火车头”，而与特殊经济功能区配套的法律制度就是保障“火车头”马力的“机油”。

四、发展非均衡国家

特殊经济功能区是中国改革开放的试验田和“排头兵”，充分体现了“窗口”、“示范”、“先导”的效应。设立特殊经济功能区以来，引领了我国东部沿海地区的“率先发展”，成为我国区域发展的增长极，同时还推动了城市经济体制改革，加速了我国城市化进程。但是，早期特殊经济功能区的设立在地理区域上主要集中在沿海地区，开发区、保税区等功能区在地理区域上也呈现“点状”，其追求的是以点带面、以沿海带动内陆的效应。随着改革开放向纵深推进，我国经济区域发展不均衡、城乡发展不均衡、经济结构不均衡等问题日益突出，国家适时推出西部大开发、综合配套改革试验区、内涵式可持续发展等具体举措和新一轮特殊经济功能区建设，着力解决发展不均衡问题。

(一)区域发展不均衡

改革开放30余年，我国采取了区域开放不平衡发展战略，邓小平的“让一部分地区先富起来”成为地区发展竞争的总动员令，被赋予了庄严使命感的特殊经济功能区充满了发展的动力和活力，并产生巨大的辐射效应，带动我国东部沿海地区和主要城市得到快速发展，我国东中西部经济发展逐渐呈现阶梯型下降趋势，不同地区经济发展非均衡的问题日益显现。如何加快中西部地区经济发展成为我们面对的重大课题。

2000年，国家确立“西部大开发”战略，至今已经实施十余年时间，中部各省也提出“中部崛起”的口号。但是，中部和西部的发展不是一朝一夕能够解决的，要发展中西部、振兴东北老工业，关键要做到改变观念，落实科学发展观，实现体制创新。我国中西部地区正充分利用各种形式、不同级别的特殊经济功能区，凭借资源优势、市场优势、政策优势、后发优势，吸引更多的外国直接投资以及国内的外商投资企业、央企和民营企业的大举进入，已经开始出现较为显著的区域动态比较优势转移和技术外溢效应，国际资本、人才、产业和产品开始了西进的新趋势。

我国在解决地区经济发展非均衡问题上，特殊经济功能区仍然是重要载体，发挥着重要作用。我国西部的成渝、关中－天水和广西北部湾等经济区将被打造成具有全国影响的经济增长极;呼(和浩特)包(头)银(川)、新疆天山北坡、兰(州)西(宁)格(尔木)、陕甘宁等经济区域将被培育成西部区域新的经济增长带;滇中、黔中、西江上游、宁夏沿黄、西藏“一江三河”等经济区将被建成省域经济增长点。2010年5月，中央批准了喀什设立经济特区，这是继西部大开发战略后国家积极发展西部经济的又一壮举，对于大力发展西部经济、促进边疆发展与稳定、推动我国经济均衡协调发展意义重大。

(二)城乡发展不均衡

近年来，我国城乡经济发展差距在逐年扩大，农民增收难，特别是农村各项社会事业，如基础教育、公共卫生服务、社会保障事业投入不足，严重滞后于城市发展，已经阻碍了小康社会目标的实现。“三农”问题不仅仅是涉及农民的问题，而且是涉及经济转型、城乡关系、发展均衡、体制结构的综合性问题。

要破解城乡二元结构矛盾，实现城乡协调发展，必须统筹城乡经济社会发展，通过综合配套改革，形成城乡协调发展机制。已经获得综合配套改革试验区资格的成渝、长株潭和武汉城市圈等均是典型的“大城市带大农村”地区，国家希望通过它们的探索，在城市城乡一体的户籍、就业、社保、教育、卫生、养老保险、社会救助等制度建设方面走出一条新路。在地域布局方面，国家综合配套改革试验区除考虑全局性难点、地方改革的内在要求外，特别注重区域布局的东中西协调。目前，随着综合配套改革试验区的不断增加，我国已形成东(深圳、上海浦东、天津滨海)、中(武汉和长株潭)、西(成都和重庆)、东北(沈阳经济区)兼顾的综合配套改革试点版图，改革逐渐从外围走向核心。

综合配套改革试验区更多地肩负着探索经济社会协调发展的历史重任，通过各项改革实验，以促进人的全面发展为中心，统筹安排生产活动和经济增长，实现全体人民广泛参与的经济增长并使人们的物质文化生活状况得到全面改善;综合配套改革试验区把改善民生、扩大就业、城乡统筹作为社会发展的核心，实现社会公平和全社会可持续发展。综合配套改革试验区通过一系列制度变迁，形成有效制度，促进经济发展，同时通过内生制度的极化效应和辐射效应，逐步向周边地区扩散和传导。周边地区通过学习从综合配套改革试验区扩散和传导的制度与变迁机制，结合自身的实际发展情况，进行相应的改革和调整，实现区域和国家整体经济协调发展。

(三)经济结构发展不均衡

长期以来，资源消耗型、劳动密集型是我国经济发展的主要形式，经济结构不均衡，经济社会发展同人口、资源、环境压力的矛盾越来越突出。新中国成立60年来，我国GDP增长了14倍，但矿产资源消耗增长了40多倍，资源约束已经成为制约我国经济发展的重要因素，劳动力优势也在日益减弱。我国自20世纪80年代以来，反复强调经济增长方式必须从外延粗放型为主向内涵集约型为主转变，然而，目前经济集约化程度仍然不高，大量依赖能源消耗的经济增长方式仍然存在。

要推进经济结构调整与技术创新，以产业升级换代推动经济协调均衡发展，特殊经济功能区具有良好的基础和优势。中国设立经济特区之初，就是想引进国外先进的管理经验和先进的技术，但是，由于当时特区与世界各发达国家的比较优势是劳动力优势，因此特区工业主要以“三来一补”为主，经过近20多年的发展，虽然这种劳动力比较优势依然存在，但无疑这种优势的差距在不断缩小，资源消耗型、劳动密集型产业正逐渐向中国内陆地区转移，原有的经济特区经过长期积累，已经形成资金、管理、技术、人才优势，同时面临不容回避的产业转型、结构调整压力，这些经济特区在我国经济结构调整和产业升级换代中必将发挥引领作用。

2009年初颁布的《珠江三角洲地区改革与发展规划纲要》明确将深圳发展目标定位为:要继续发挥经济特区的窗口、试验田和示范区作用，增强科技研发、高端服务功能，强化全国经济中心城市和国家创新型城市的地位，建设中国特色社会主义示范市和国际化城市。随后，《深圳综合配套改革总体方案》获得国家批复，其中明确指出:深圳与香港共同推动形成全球性的物流中心、贸易中心、创新中心和国际文化创意中心，提升深港在全球金融竞争中的地位。深圳将在四个方面“先行先试”:一是对国家深化改革，扩大开放的重大举措先行先试;二是对符合国际惯例和通行规则，符合我国未来发展方向，需要试点探索的制度设计先行先试;三是对深圳经济社会发展有重要影响，对全国具有重大示范带动作用的体制创新先行先试;四是对国家加强内地与香港经济合作的重要事项先行先试。

现阶段我国经济存在的区域发展不均衡、城乡发展不均衡、经济结构不均衡等突出问题正通过西部大开发、综合配套改革试验区、产业结构升级等新一轮经济政策和特殊经济功能区规划和建设着力解决，相应地，特殊经济功能区法律制度也正在不断调整以适应并解决这些问题。