构建我国特殊经济功能区基本法的具体建议

第五节　构建我国特殊经济功能区基本法的具体建议

改革开放三十余年来，我国的社会经济发展取得了振奋人心的成就。特殊经济功能区是国家经济发展战略的重要步骤，在中国经历了从无到有、从弱到强、从少到多的发展过程，在自身成长壮大的同时也对改革开放起到了很好的示范、辐射和带头作用，成为带动区域乃至全国经济发展的增长极。进入新时期，随着社会主义市场经济体制的建立和完善，在科学发展观的引导下，中国的经济体制改革更加深入;多渠道、多层次、全方位的对外开放格局基本形成，发展经济的理念不断转变，这些因素推动着经济发展模式的变革和升级。面对新的形势，中国的特殊经济功能区必须抓住机遇，迎接挑战，不断创新，以新的面貌实现困境突破和发展，这就要求特殊经济功能区基本法必须直面问题，构建更为完善的申请与审批制度、建设与开发制度、管理与协调制度、产业与用工制度，以充分发挥其特殊经济功能，促进我国社会经济又好又快发展。

一、我国特殊经济功能区基本法程序制度的具体建议

(一)我国特殊经济功能区的设立和退出制度

我国特殊经济功能区正处于蓬勃发展之际，随着全国经济的发展和区域经济发展的需要，将来肯定还需要设立新的特殊经济功能区。比如在西部地区，就可以根据经济发展和国家实行西部大开发战略的需要，在特定地区设立新的特殊经济功能区，以促进区域经济的发展。同时，对已有的特殊经济功能区由于其本身的运行状况以及周边经济的发展变化，也有必要作出调整。因此，《特殊经济功能区法》应该对特殊经济功能区的申请者、设立和撤销的条件、审批程序等作出详细地规定。为了避免私人企业给审批机构造成压力，使特殊经济功能区的设立偏离法定的目的，应当规定只有相关的地方政府才能作为特殊经济功能区的申请者。特殊经济功能区设立和撤销的主要目的应该是为了公共利益，为了更好地体现公共利益，对于设立和撤销特殊经济功能区，可以借鉴美国的相关做法，举行听证会。在一般的特殊经济功能区建设及其监管制度比较成熟的前提下，也可以借鉴美国的做法，规定特殊经济功能区分区，对其设立条件、审批程序作出规定，使得不能在一般的特殊经济功能区从事经营的企业也能够利用特殊经济功能区的优越条件。

(二)我国特殊经济功能区的建设与开发制度

在特殊经济功能区的建设方面，必须坚持可持续发展战略，正确处理经济发展同人口、资源、环境的关系，更加重视经济功能区的规划和建设，充分发挥经济功能区在实施可持续发展战略中的地位和作用。具体而言，特殊经济功能区建设与规划方面，需进一步完善《节约能源法》、《城乡规划法》、《港口法》、《矿产资源法》、《建筑法》、《环境影响评价法》、《土地管理法》等，创新特殊经济功能区规划制度。把特殊经济功能区规划同构建社会主义和谐社会结合起来，使得特殊经济功能区能够充分发挥经济功能，促进所属区域社会经济又好又快发展，成为构建社会主义和谐社会的发动机和有效载体。要根据各自资源禀赋的不同和区位差异，科学规划特殊经济功能区，既要与国家改革开放的总体步伐相适应，又要与本地区的发展规划相适应。

在开发方面，各特殊经济功能区应坚持“特色优先”，根据自身情况尽快形成鲜明的产业特色，以特色产业为中心，吸引产业链的相关企业进驻经济区。特殊经济功能区经营者需要集中布局、集中产业及项目、集中优惠政策，使经济区功能定位合理、规划布局有序，实现与其他经济区的错位发展，尤其是与周边经济区实现有序分工、优势互补，以达到双赢。

(三)我国特殊经济功能区的管理与协调制度

在管理方面，目前我国特殊经济功能区的管理主要分为两条线，国务院明确规定保税区、出口加工区都隶属海关总署，海关主管保税区货物进出口及内部仓库监管。与此同时，在每个特殊经济功能区上面都有一个管委会，作为地方政府的派出机构，负责区内开发、建设、招商等工作。除了这两家外，工商、税务、外汇、公安等部门也纷纷入驻，导致政出多门，官僚作风和拖沓现象严重，严重影响了区内企业的经营效率。又由于“多头管理”的原因，导致许多企业的投资都属于“短线”投入，无法调动区内企业的研发和创新积极性。对我国而言，政出多门的管理模式所带来的弊端已不仅仅是经济效益问题，其已涉及政府信用、投资环境等综合问题，所以建立一个全国性的管理机构进行宏观调控是特殊经济功能区发展的必需，如可以建立“全国特殊经济功能区管委会”。对区内的微观管理应贯彻服务原则、效益原则和精简原则，立法中可以灵活规定特殊经济功能区既可采取政府管理模式，也可采取企业管理模式。但由于特殊经济功能区的区位特点，决定了它和地方政府必然会发生联系，微观管理主要由地方负责，所以，立法中一方面对中央和地方权限应加以明确，另外对地方与海关的权限也要明确，地方负责特殊经济功能区的日常管理，海关负责对进出货物、运输工具和货物进行监管。管理机构设置方面，要进一步完善《国务院组织法》、《国务院行政机构设置和编制管理条例》、《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》、《国务院工作规则》和《地方组织法》，创新特殊经济功能区管理机构设置制度，可以考虑设置中央决策、地方管理和地方运作三级特殊经济功能区管理机构。中央决策级，在中央政府的授权下，设立特殊经济功能区国家管理委员会，由国家相关部门(如国家海关总署、出入境检验检疫局、国资委、商务部、工商总局、税务总局、外汇管理局、财政部)人员组成，代表国家行使对特殊经济功能区的宏观决策与协调。在地方管理的层级，地方政府要明确辖区内特殊经济功能区管理委员会应承担的经济职能，并授予特殊经济功能区管理委员会相应的行政管理职权，以充分发挥特殊经济功能区的优势，同时负责纵向、横向的协调与沟通，以确保特殊经济功能区发展目标的实现。地方运作级，特殊经济功能区管理委员会要与地方监管部门互相配合科学协调。特殊经济功能区管理委员会负责为区内企业提供高效服务，地方监管部门负责对区内的日常运作实施监管。

在协调方面，不同类型特殊经济功能区的经济功能“竞合”，制度内容简单重复，导致不同类型的特殊经济功能区之间、同一类型的特殊经济功能区之间形成恶性竞争。不同的特殊经济功能区承担着不同的经济功能。鉴于此，应该在《特殊经济功能区法》中就不同特殊经济功能区之间的协调与合作作出制度安排，倡导和鼓励同级特殊经济功能区之间、不同级特殊经济功能区之间、同地区特殊经济功能区之间以及不同地区特殊经济功能区之间的经济合作与协调，以服从我国社会经济发展的大局，以及所属地区的自身条件及经济环境。特殊经济功能区国家管理委员会负责全国范围内各特殊经济功能区的宏观协调。地方政府负责对辖区范围内各特殊经济功能区进行协调。各地特殊经济功能区管理委员会要与地方监管部门互相协调，也可以与其他地区特殊经济功能区管理委员会形成自发的协调性制度安排。针对我国当前经济发展中的实际情况，至少可以从以下三方面入手:

第一，清理整顿各地区特殊经济功能区，正确定位其功能与发展模式。目前地方政府间竞争的主要手段具有雷同性与单一性，致使地方政府间的竞争大都是同构竞争，各地脱离实际与条件的重复建设比较严重。因此，有必要在对各地区特殊经济功能区整顿的基础上，结合各地区的比较优势与区位条件，重新定位各特殊经济区的功能与发展模式，使各特殊经济功能区办出自己的特色，使各特殊经济功能区及所在地区不会仅仅依靠单一的税收竞争手段来实现本地区包括吸引外资在内的发展目标。

第二，推进我国财税体制的法制建设。当前我国各级地方政府在税收征管方面得到的实际自由决定权是造成地方政府间恶性税收竞争的主要原因。因此必须完善各级政府的法律约束性，将各级政府间有关权力的划分在法律上予以明确，从而规范地方政府对于当地特殊经济功能区的各种税收优惠政策措施。

第三，推进全国统一大市场的形成。当前地方保护主义盛行，地方市场分割，要素流动受阻，市场竞争从某种程度上说是不充分的，这在很大程度上催化了恶性政府间税收竞争的存在。因此，加快建立全国统一、开放、有序的市场与市场体系，是规范我国地方政府间经济关系的重要基础，也是实现适度税收竞争的必要前提。

二、我国特殊经济功能区基本法实体制度的具体建议

(一)我国特殊经济功能区的产业与用工制度

在产业制度方面，目前，产业升级换代是我国经济发展的一个关键与核心。我国特殊经济功能区从一开始起，在产业方向构建上，就是按照外向型方向，建立“两头在外”的生产加工体系。原来工业基础很差的沿海经济特区借此发展起来，并在这一过程中奠定了实现产业转型的基础。现在，那些正在成长为区域中心城市或其重要依托的特殊经济功能区，已经提出发展高新技术产业的目标。这是特殊经济功能区步入新历史阶段后，客观形势变化对其进一步发展提出的新要求，也是全国经济产业调整、升级换代的新要求。特殊经济功能区不仅要引入产业升级所需的技术、资本和管理，而且要从利用本地资源组织生产，走上利用全国甚至全球资源组织生产和销售的新路。特殊经济功能区应当充分利用开发西部和“走出去”这两大发展战略提供的机遇，把劳动密集型和资源密集型的产业和产业环节转移出去，利用中国西部或周边国家丰富的资源和低廉的劳动力，在高技术和高附加值的领域获得更高的效益，实现在全国乃至全球范围内的产业调整与协调发展。要实现这一转变，关键在于特定企业与产业竞争力的培育。我国需要拥有能进入世界500强的跨国公司，而特殊经济功能区应当成为制造“航空母舰”跨国企业的港湾。特殊经济功能区应树立新的产业升级观念，努力发展成为中国强大跨国公司的发源地。从目前我国特殊经济功能区的高科技发展现状看，加入WTO后，国外高科技产业可能因信息产业等的开放度加大，挟技术优势对现有特殊经济区高科技产业造成较大压力。因此，我国应通过立法鼓励加快自主知识产权技术的开发，并同开展科技领域的国际合作结合起来。以高科技产业为主导产品的特殊经济功能区，应利用国外先进技术，迅速拉近与国外产品质量档次上的差距，带动整个行业的发展，从整体上增强高科技产业的国际竞争力。

从具体制度上看，我国特殊经济功能区的产业结构设计必须结合《产业结构调整指导目录》、《可再生能源产业发展指导目录》、《国家星火产业带发展总体规划及实施方案》、《外商投资产业指导目录》、《农业部关于鼓励和引导农业产业化龙头企业参与新农村建设的意见》、《国家发展改革委办公厅关于部署推进产业结构调整工作有关问题的通知》等，紧密依托所属区域的资源禀赋，注重园区企业的经济带动和辐射功能，打造和充实园区企业的上下游产业链条，科学统筹园区内外资源。要大力引导跨国公司向功能区转移附加值高的加工制造项目、服务外包业务，建立技术研发机构，积极引进外贸出口企业，支持企业扩大具有自主知识产权、自主品牌的高新技术和机电产品出口。处于农业地区的特殊经济功能区，在产业结构设计时，要注重园区的城乡统筹功能建设，扩大现代农业的产业比重，引进先进的农业科技企业入区，支持农民专业合作经济组织入区发展。科技创新方面，要结合《科技法》、《科技进步法》、《科技成果管理和推广应用法》、《科技奖励法》等，大力促进功能区与高校、科研院所进行协同合作，支持功能区、区内企业与高校、科研院所共建创新实验室开放平台，引导创新要素向功能区聚集，为区内企业提供技术服务，帮助区内企业解决研发和技术难题，实现科技成果向现实生产力的转化，形成产学研三位一体的特殊经济功能区科技创新体系。总之，要努力把我国特殊经济功能区建设成为跨国公司转移高科技高附加值加工制造环节、研发中心和服务外包业务的重要承接基地;高新技术产业、现代服务业和高素质人才的聚集区;促进经济结构调整的重要支撑点;推进所在地区城市化和新型工业化进程的重要力量，以及科技创新的排头兵。

在用工方面，随着全球性金融危机的不断深化，我国的经济面临着巨大的下行风险，就业形势日益严峻。《特殊经济功能区法》要结合《劳动合同法》、《就业促进法》、《劳动合同法实施条例》以及《公司法》、《证券法》、《创业投资企业管理暂行办法》中的鼓励创业的内容，充分发挥特殊经济功能区的制度优势，全面创新用工制度与创业制度，彰显特殊经济功能，不仅有利于缓解政府的就业压力，而且有利于促进园区经济的良性发展。刚毕业的大学生，不仅具有“初生牛犊不怕虎”的工作热情与创业激情，而且还拥有较高的知识水平和较新的知识储备;返乡农民工，他们具有较高的工作热情和创业的主观能动性，通过在城镇打工，积累了相应的工作经验，眼界更加开阔，善于发掘市场的需求。特殊经济功能区要加大刚毕业大学生、包括返乡农民工在内的农村劳动力的培训开发力度，建立健全特殊经济功能区劳动用工储备制度，要从场地、税收、融资等方面鼓励和支持有条件的刚毕业大学生和外出务工人员进区创业。

(二)我国特殊经济功能区的投资与企业法律制度

特殊经济功能区的投资自由要以相应的企业制度为保障。除了我国的《公司法》、《独资企业法》、《合伙企业法》和“三资企业法”以外，《特殊经济功能区法》还可以针对特殊经济功能区内的企业规定一些和区外不同的企业法律制度。一方面是企业登记制度的改革，在企业经营范围方面，可规定:只要不是法律、法规限制经营的范围，工商行政管理机关可以不具体规定经营范围，使得企业设立相对容易，不易造成资本闲置。另一方面，通过完善企业激励制度来促进高兴技术产业的发展。通过运用包括年薪制、期权利润分享以及技术、管理等多种智力要素参与分配的制度来推动创新、提高效率。此外，风险投资业是一种可行的尝试。《特殊经济功能区法》可以规定有限合伙企业形式。但与此同时，为了增强外商对特殊经济功能区的投资信心，应该首要保证投资安全，即在特殊经济功能区内不实行国有化和征收政策。

(三)我国特殊经济功能区的税收法律制度

考虑到税收法律制度在特殊经济功能区的相关法律制度中占有非常重要的地位，对于涉及国际贸易的特殊经济功能区，需要通过借鉴国外的成功经验来对其进行完善和加强，如建立完善的关税、流转税、出口退税、所得税和其他税的税收优惠制度。

首先，特殊经济功能区的最大特色应该体现在关税方面。虽然加入WTO大大降低了我国的关税水平，但特殊经济功能区内企业应该享有更大的关税优惠。在国外，普遍实行关税免缴，从国外进入特殊经济功能区又出口到国外的商品免缴关税，而通过特殊经济功能区转销到国内的进口商品要补缴关税。

在流转税方面，应该免除进口环节的增值税和消费税。而且对特殊经济功能区内的企业给予增值税、营业税和消费税的优惠。区内企业在区内销售货物和提供加工及修理修配劳务应免征增值税，并同时免征区内企业的消费税。但区内企业提供属于营业税征收范围的劳务，应按照税法规定征收营业税。

在出口退税方面，因为特殊经济功能区相当于“关外”，不受海关监管，因此国内商品进入特殊经济功能区就相当于出口，这样这些商品就应该可以享受出口退税的优惠制度。

所得税是我国传统税收优惠的主要体现，即给予涉外企业大量的所得税优惠。但自加入WTO以后，由于自由贸易区必须遵循国民待遇原则，所以就不能专门针对涉外企业制定所得税优惠制度，从而转为以产业为导向来制定所得税优惠制度，比如对高兴技术产业的所得税鼓励制度。在方式上，税收优惠应该以间接优惠为主，直接优惠相结合，具体来说，可以规定税收减免、费用扣除、税前列支、投资抵免、税额豁免、延期纳税、亏损结转、加速折旧、先征后返等优惠制度。不仅如此，还可以将企业所得税优惠制度与个人所得税优惠制度结合起来。在对企业给予企业所得税优惠的基础上，对于区内投资或工作人员所获得的回报和工资给予个人所得税方面的优惠，这可以让所得税优惠制度实现最优化。

(四)我国特殊经济功能区的金融法律制度

特殊经济功能区中的金融自由必须通过金融制度来体现，因为金融是市场经济体系中最活跃的要素之一，而高市场化也正是特殊经济功能区的主要特征。金融制度主要体现在外汇使用、金融机构准入和企业融资方面。在外汇使用方面，发达国家已经实现了货币自由兑换，所以不需要做特殊规定。而发展中国家虽然没有实现货币自由兑换，但为了推动自由贸易区的发展，大都对外汇使用作出了比较宽松的规定。我国在这方面也不例外。虽然在经常项目下实现了人民币自由兑换，但在资本项目下并没有实现人民币自由兑换。因此，对外汇实行管制是我国的一项重要金融法律制度。《特殊经济功能区法》应在此基础上，对区内经常项目和资本项目的外汇管理作出规定。

在金融准入方面，应给予特殊经济功能区更宽松的准入制度。结合GATS的要求和其他国家的经验来制定特殊经济功能区内相关的金融机构准入制度，从而履行中国政府在加入WTO时的承诺，同时也将特殊经济功能区作为在全国范围逐步开放金融市场的试点，并且还可以为特殊经济功能区开展离岸金融业务打下基础。

在企业融资方面，要着重为高新技术企业服务，从而推动特殊经济功能区内高新技术产业的发展。比如，可以设立信用担保机构，建立财政有限补偿担保代偿损失制度和信用担保机构风险准备金制度。其目的就是为包括高新技术企业在内的优质企业提供优越和宽松的融资环境。

【注释】

(1)苏东斌，钟若愚.中国经济特区论纲//袁易明.中国经济特区研究.北京:社会科学文献出版社，2010:47．

(2)邓力平，唐永红.经济全球化、WTO与中国经济区再发展.厦门:厦门大学出版社，2003:26．

(3)中部地区包括山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南六省。

(4)詹宁斯，瓦茨修订.奥本海国际法.王铁崖，等，译．北京:中国大百科全书出版社，1995:46．

(5)杨阳.特别经济区的最新发展趋势及立法研究.大连海事大学硕士论文，2006:24．

(6)王勇.条约在中国适用之基本理论问题研究.华东政法学院博士论文，2006．

(7)钟坚.世界经济特区发展模式研究.北京:中国经济出版社，2006:87．

(8)杜萱.中国特殊经济区立法问题研究.福建行政学院学报，2010(2):76．

(9)候淑雯.立法制度与技术原理.北京:中国工商出版社，2003:166－167．

(10)周旺生.立法学.修订2版.北京:法律出版社，2000:286．

(11)马怀德.中国立法体制、程序与监督.北京:中国法制出版社，1999: 151－152．

(12)周旺生.立法学.北京:北京大学出版社，1988:501．

(13)谌莹，唐志军.发达国家区域经济协调发展政策研究.改革与开放，2008(3):8．