特殊经济功能区的历史演进

第二节　特殊经济功能区的历史演进

特殊经济功能区作为社会经济进步到一定水平的发展模式，是社会生产力发展的结果:从国际层面上看，是世界经济发展不平衡规律、国际分工、新科技革命以及各国经济竞争性相互依赖加强等因素发展的产物;从国家层面上看，一个国家内的经济功能区是该国经济以及区域经济发展一定历史阶段的必然结果。

一、特殊经济功能区的萌芽

作为人类从事经济活动的一种区域载体，特殊经济功能区是随着商品经济的发展、国际贸易交往以及科学技术与国际分工的发展，逐渐形成和发展起来的。早在公元前10世纪，为了扩大贸易往来，腓尼基人将其南部海港提尔及其北非殖民地迦太基划为特殊商业贸易地区，并为进出该地区的外国商船提供安全通行的保障，使其不受任何干涉和限制。⁽⁹⁾1228年，法国马赛港的一群资产者也曾在港内建立自由贸易区。13世纪末，德意志北部的几个自由市联合起来，建立了自由贸易联盟，史称“汉撒联盟”，曾选定汉堡和不莱梅两地为自由贸易区。1547年，意大利在热那亚建立世界上第一个以自由港命名的雷格亨自由港。此后，自由港与自由贸易区便开始在西欧许多国家发展起来。⁽¹⁰⁾这是特殊经济功能区最初的萌芽和雏形。

随着资本主义的发展和对外贸易的扩大，欧洲的一些贸易大国先后把一些主要港口转变为自由港，或安排某些地区设立自由贸易区，例如，意大利的热那亚、那不勒斯、威尼斯，法国的敦刻尔克，丹麦的哥本哈根，葡萄牙的波尔多等。19世纪以后，随着航海事业的进步与国际贸易的进一步发展，特别是西方殖民主义扩张，西欧资本主义国家逐步把自由港和自由贸易区发展到世界各地，直布罗陀、吉布提、亚丁、丹吉儿、香港、新加坡、澳门等许多地区，成为殖民主义国家进行转口贸易的自由港。至二战前夕，全世界约有26个国家与地区建立了75个自由港与贸易区，特殊经济功能区开始兴起。

二、特殊经济功能区的兴起

真正意义上的特殊经济功能区是二战后产生和兴起的，特别是从20世纪60年代开始，在国际贸易自由化的趋势下，市场全球化和产业不断升级，特殊经济功能区进入快速发展阶段，逐渐从单一的港口贸易功能向多元化对外贸易功能转变。尤其是以美国为代表的西方发达国家，通过设立“对外贸易区”等功能区形式，加强国际经济交往的联系，引导经济功能区的发展模式，出现了出口加工、自由贸易区和科技园区，形成了一批以巴拿马科隆自由贸易园区、德国的汉堡自由港、美国的硅谷和日本筑波科学城为代表的特殊经济功能区。在经济全球化背景下，世界各国的经济交往越来越密切，特殊经济功能区从区域性向国际化转变，以世界贸易组织(WTO)和自由贸易区为典型代表的多边和双边自由贸易区得到快速发展，贸易自由化的趋势得到广泛认可，发展中国家也积极参与区域经济合作，利用特殊经济功能区的形式扩大出口与对外贸易，努力改变传统的不平衡的国际经济格局。虽然发达和发展中国家的特殊经济功能区在功能定位、发展类型、产业结构、体制政策等方面存在较大差异，但都在通过不断发展经济特区、科技开发区、自由贸易园区等各种类型的特殊经济功能区，以应对国内经济发展和世界经济格局变化，适应产业结构调整的需要，促进特殊经济功能区的功能更替和结构升级。从历史发展水平来看，特殊经济功能区的发展和完善主要经历了以下几个阶段:

(一)20世纪50～60年代特殊经济功能区的发展

随着国际航运的快速发展和世界贸易往来的日益频繁，这一时期特殊经济功能区呈现出两种发展形式:一种是在发达国家倡导下大力发展自由贸易区和新型自由贸易港，具备生产制造、出口加工、对外贸易的综合性功能;另一种是发展中国家开始走上工业化发展道路，出口加工区和工业园区成为主要的经济功能区模式。1950年，巴拿马建立南美最大的自由贸易区——科隆自由贸易区，成为辐射中美洲的重要经济贸易中心。其后，土耳其、智利、巴哈马、马来西亚等国家相继建立了具有加工、制造功能的新型自由港和自由贸易区。20世纪60年代开始，发达国家逐步把传统工业和劳动密集型产业转移到发展中国家，并使得出口加工区全面发展，尤其使得亚洲成为出口加工区的最主要区域。1965年，我国台湾建立世界首个正式命名的出口加工区，专为制造、加工、装配出口商品而开辟的特殊区域，全部或大部分供出口。这一模式开始被许多发展中国家和地区进行效仿，印度、菲律宾、泰国、印尼、巴基斯坦、伊朗、叙利亚、墨西哥等40多个国家和地区都相继设立了170多个出口加工区，大量出口导向的加工制造业，为发展中国家的经济发展发挥了重要作用。

(二)20世纪70年代特殊经济功能区的发展

20世纪70年代以后，科技革命推动科学技术在经济社会发展中发挥日益重要的促进作用，特殊经济功能区逐步开始向科学化和技术化方向转型。1951年，美国硅谷是经济技术开发区的开端，之后各类经济技术开发区以科学园、技术城、研究园、科学工业园区、高新技术产业园区等形式在世界范围内得到蓬勃发展，其中日本筑波科学城、英国剑桥科技园等具有重要的对外影响力。俄罗斯为在经济功能区推广技术应用，进行分类发展经济技术开发区:在莫斯科辖区设立发展微电子产业的经济技术开发区，在杜布纳市设立发展核物理技术的经济技术开发区，在圣彼得堡市设立发展信息技术产业的经济技术开发区，在托木斯克市设立发展新材料技术的经济技术开发区。科技园区也是为适应经济全球化发展趋势而建立的，尤其是全球产业结构开始升级，即由劳动密集型产业向技术和知识密集型产业的转移。如东南亚国家正在调整出口加工区的产业结构，制定新的措施和法规，以便于进行技术升级和高新技术产业的发展。而在新加坡和我国台湾地区也出现了发展尖端技术和产业的科学工业园区。我国则选择沿海港口城市兴建高新技术开发区，主要是这些地区经济和文化教育比较发达，工业基础比较深厚，技术力量强，交通方便，对外经济和文化联系比较密切，有着开展对外贸易活动的长期历史和丰富经验。可以凭借这些有利的投资环境，更有效地吸引外资，引进和消化技术，拓展进出口贸易，促进我国的现代化建设。⁽¹¹⁾

(三)20世纪80～90年代特殊经济功能区的发展

20世纪80年代以来，以综合性特殊经济功能区为发展的主要目标的特殊经济功能区，功能更加多元化，新技术结合更加紧密，推进了自由贸易园区的发展。创办较早的综合性特殊经济功能区有新加坡裕廊工业区、巴西马瑙斯自由贸易区、印度尼西亚巴浩岛自由贸易区等。以美国为代表的发达国家，综合使用关税等优惠措施，吸引外资，引进技术，发展外贸，以达到一定经济目的。⁽¹²⁾韩国也实行特殊的经济政策，吸引外商投资，使其成为集航运、物流、金融、高新技术为一体的特殊经济功能区。俄罗斯则以发展高科技产业和对外加工产业为主，推动新产品的开发和生产，掀起综合性特殊经济功能区建设浪潮。主要以对外贸易区为主要形式发展综合性的特殊经济功能区，在功能区内实施特殊的优惠政策，凡依法进入该区内的货物，均无须报关或交纳关税;货物从区内转口或运出国外，也不用纳税，如果进入关税区则需按规章完税，货物经海关许可进入对外贸易区，视同出口。还有一些沿海国家以自由过境区为主，即根据双边协定，指定某些海港、河港或边境城乡作为过境货物区，对过境货物简化海关手续，免征关税或只征收小额的过境税。我国主要以出口加工区和保税区作为自由贸易区的现实经济形态，并参照自由贸易区理论进行了制度设计。随着我国进一步提高对外开放水平，保税区改革与发展出现了新的情况，我国的保税区正在转型，探索“作为保税区发展前景的自由贸易区目标模式”，即以功能上的重新定位和管理体制上的调整，促进性质的转变，从转口贸易向进出口贸易和加工贸易转变。⁽¹³⁾

(四)当前特殊经济功能区的发展

21世纪初期以来，特殊经济功能区呈现出多元化的发展形式，一方面，各种特定的功能目标不断趋同，经济、科技和环境成为特殊经济功能区的综合发展因素，发达国家更加强调经济功能区的贸易自由化程度，进一步大力发展科技型经济功能区，区域的整合力度更加明显，并向跨国型的区域经济合作进行深化，如北美自由贸易区(NAFTA)、欧盟(EU)、中国—东盟自由贸易区等在对外经济功能联结和贸易便利化等方面继续深入。另一方面，发展中国家不断注重发挥自身优势，加快特殊经济功能区的全方位改革，创新发展模式，取得显著成效。如我国以浦东新区、滨海新区和两江新区为代表的综合改革开发开放新区，探索建立了外向型、多功能、现代化、生态化的新型特殊经济功能区，为扩大对外开放和经济体制改革进一步发挥先行先试的优势作用。尤其在西部大开背景下的重庆两江新区成立，成为内陆首个综合改革配套试验区，实施产业战略性布局和创新功能布局，通过培育高水平新兴产业集群，实现综合配套的城乡统筹的改革。

三、特殊经济功能区的发展趋势

(一)经济全球化发展趋势下的特殊经济功能区

20世纪80年代以来，经济全球化的潮流成为世界各国的共识，国际货币经济组织(IMF)指出:“经济全球化是指跨国商品与服务贸易及资本流动规模和形式的增加，以及技术的广泛迅速传播使世界各国经济的相互依赖性增强。”经济合作与发展组织(OECD)认为:“经济全球化可以被看作一种过程，在这个过程中，经济、市场、技术与通讯形式都越来越具有全球特征，民族性和地方性在减少。”经济全球化意味着世界各国的经济联系更为密切、相互依赖程度不断增强，世界各国的国际国内贸易规则日益趋同，国际经济协调机制在国家间的经济交往中发挥的作用越来越强。

经济全球化为各个国家的特殊经济功能区带来的影响也在不断深入:一是贸易自由化促使特殊经济功能的外向型发展不断增强。随着全球货物贸易、服务贸易、技术贸易的加速发展，经济全球化促进了世界多边贸易体制的形成，从而加快了国际贸易的增长速度，特殊经济功能区不仅要遵循本国的政策制定加快发展，也必须按照多边或者双边的统一的国际准则来规范自己的行为。二是生产国际化促使特殊经济功能区的产业集聚不断专业化。经济全球化增强了国际市场对各个国际经济发展方式的提升和转变。世界贸易结构的变化促使生产要素跨国流动更加便利和高效，特殊经济功能区不仅要推进本国或者地区的经济发展，还要满足生产超越国界的产业集聚要求，为全球化生产的功能定位调整产业机构。三是金融全球化使特殊经济功能区的资本要素配置更为优化。经济全球化必然形成资本全球化，使特殊经济功能区的资本结构突破域内限制，有利于吸收和利用外资。成为世界性的投融资平台，而特殊经济功能区优惠政策的趋势之一就是如何构建为资本要素提供最具流动性和全方位的市场。四是科技全球化促使特殊经济功能区把产业创新作为重要的增长极。经济全球化还意味着科技资源在全球范围内的优化配置，这也是特殊经济功能区的拓展最迅速的新领域，表现为先进技术和研发能力的大规模进行国际流动，特殊经济功能区成为科技要素集聚的最佳领域。这也有利于特殊经济功能区的产业调整，加快引进高新技术产业，促进产业升级换代，提升经济功能区的产业层次和国际竞争力。

经济全球化对特殊经济功能区的进一步发展也带来了挑战，主要表现为导致特殊经济功能区的政策效应弱化，以及国际压力增强。优惠政策是特殊经济功能区发展的关键因素，国家的政策倾斜增加了产业要素集聚的吸引力，在经济全球化背景下这些政策优势可能被遵循的国民待遇和最惠国待遇等国际准则所稀释。同时，特殊经济功能区意味着和世界经济的联系更加紧密，并可以在多渠道、多层次、全方位的开发格局中获取利益，但受世界经济波动的影响程度也不断加深。

(二)区域化发展趋势下的特殊经济功能区

当前世界经济发展的特点之一表现为区域经济迅猛发展，区域集团化成为国际经济交往的潮流，各类形式的FTA、RTA纷纷建立并具有重要的国际地位。以欧盟、北美自由贸易、中国—东盟自由贸易区为典型代表的国际区域经济组织为促进区域经济合作发挥着重要的地缘主导作用，有学者提出未来区域经济的发展已经赋予了多极化理论新的含义。世界经济多极化发展和区域化发展的双重格局都是以主要国家为中心建立的经济一体化集团之间的国际经济交往和竞争，这是各国贸易投资相互渗透的结果，也是国家之间的经济联系的发展趋势。特殊经济功能区对全球和区域环境具有依赖性，即在区域经济一体化趋势下，特殊经济功能区关于贸易与环境等政策制度与区域协定的某种程度的认同和贸易安排趋同的发展模式，尤其是基于贸易自由化、服务业市场准入、全面经济技术合作等方面的制度安排，为特殊经济功能区实现生产要素和资源要素的自由流动和进一步参与更为开放的国际市场创造了更广泛的空间。如中国—东盟自由贸易区对东南亚的区域经济合作起到了主导作用，促进区域内的国家加大开放力度，加强合作力度，使我国在边缘区域的云南、广西和贵州等地的特殊经济功能区的资源合作与产业集聚更具有外向性和国际性。

在区域经济一体化趋势下，特殊经济功能区同样面临着机遇和挑战。一方面，不同地区的自由贸易区蓬勃发展，为各个国家进一步加强和完善特殊经济功能区，实施更为开放和优惠的经济政策提供了更大空间。另一方面，区域经济一体化，又对特殊经济功能区的功能定位和政策限制形成差距或者被动效应，使得各个国家在完善特殊经济功能区的制度安排时，容易受到区域经济组织的影响，甚至导致区域经济发展的严重失衡。