我国特殊经济功能区的发展现状

第一节　我国特殊经济功能区的发展现状

1979年，国务院决定广东、福建两省在对外活动中实行特殊政策和灵活措施，其中包括试办经济特区。“从此，中国的特殊经济区开始建立并不断得到发展，特殊经济区的形式也开始增多，成为拉动我国经济腾飞的重要经济形式。”⁽²⁾

一、我国特殊经济功能区发展历程

我国特殊经济功能区发展的每个阶段都有其独特的经济背景，在各个阶段的发展中，衍生出各种功能性的特殊经济功能区。

(一)改革开放格局初步形成阶段

在第一阶段，改革开放格局初步形成阶段，改革侧重于“以经济建设为中心”，特殊经济区在吸引外资扩大开放的同时，在经济体制改革方面进行了许多超前的探索。例如“率先进行价格改革;率先改革投资体制;率先进行金融体制改革;率先实行土地有偿转让;率先实行产权制度改革;率先试行公务员制度;进行干部聘任和选举、合同工、住房、社会保险、工资制度等一系列改革”。⁽³⁾

在这一阶段，出现的特殊经济功能区有保税区和贸易型特殊经济功能区。“保税区是国家为扩大对外贸易而设立的在海关监管下实行保税制度，允许外国人及外国商品自由进出的特别经济区域。其功能定位为:保税仓储、出口加工、转口贸易三大功能。境外货物进入保税区，实行保税管理;境内其他地区货物进入保税区，视同出境;同时，对保税区也实行相对优惠的政策。”⁽⁴⁾

贸易型特殊经济区是一种以减免关税为主要优惠政策，吸引外商、外贸和各种商品，发展对外贸易和转口贸易为主要目标的特殊经济区。自由港、自由关税区、自由边境区、自由银行区、自由保险区、自由企业区等都属于此类特殊经济区。“这类特殊经济功能区是一种在国际航海线上条件优越的港口国家及地区，实行特别的关税管理制度以促进本国和本地区经济发展的一种经济管理模式。”⁽⁵⁾它规定:“外国商品在该区可以免税进出，自由存储、分类、包装、转运和简单加工，借以吸引外国船只和商品进入港区，发展贸易和转口贸易。”

(二)改革开放全面加速阶段

在改革开放全面加速阶段，特殊经济区的对外开放战略出现了重大转变，其开放格局不仅由沿海经济特区向内地扩散;战略重心也开始向全面制度建设转型，外向型经济对国民经济的影响日益显现。“在这一阶段，先后设立沿海、沿江、沿边以及内陆省会开放城市，创建保税区、出口加工区等。”⁽⁶⁾

在这一阶段，出现了工业、科技园区和工贸型特殊经济功能区。“工业、科技园区是一种以大学和科研机构为依托，通过吸引外资、外技、建立高新技术出口产业，以研究、出口和生产高新技术产品为主要目标的特殊经济功能区。它的典型形式是科学工业园区，类似的称谓还有工业科学园、科研工业区、新技术开发区、高技术园区、科学公园、大学研究园、大学科技园、科学城、技术城等。”⁽⁷⁾科技型特殊经济功能区有三个显著特点:首先，科学工业园区所依托的是高等学府和科学研究机构，它的发展主要侧重于人才和知识，不是依赖自然资源和一般劳动力资源;其次，科学工业园区对技术和知识的集约程度要求比较高，而对劳动密集型与资源密集型的企业则采取限制以至拒绝的态度。我国内地设立的54个国家级高新技术产业开发区、众多的省级高新技术产业开发区以及许多大学科技园区都是属于这种类型。

工贸型特殊经济功能区把贸易型和生产型两种经营结合起来，兼具工业生产与出口贸易两种功能。它的基本形式是出口加工区，此外还有自由工业区、投资促进区、经济技术开发区和保税工业区等。此类特殊经济功能区的经营范围主要在工业、农业等生产领域，对毗邻地区经济能产生辐射、扩散效应，具有作为宏观经济促进器的作用，因此往往被看作刺激国内经济发展的基地或“增长极”。我国目前设立的15个国家级保税区和62个国家级出口加工区就属于这种工贸型特殊经济功能区。

(三)改革开放深化发展阶段

在改革开放深化发展阶段，特殊经济功能区的发展进入新的领域，涌现出综合型、跨境型的特殊经济功能区。综合型特殊经济功能区是一种以一业为主、多业经营，具有多层次的产业结构，多功能的和规模比较大的特殊经济功能区。它是在贸易型、工贸型基础上形成和发展起来的一种更先进的新型特殊经济功能区，包含了生产、流通等领域。积聚了多行业、多功能的优势，其竞争能力和应变能力也相对较强，对区域经济产生了深远的影响。跨境型特殊经济功能区是由一个关境范围内的自由贸易区延伸或扩大而形成的特殊经济功能区，有些是跨国境，有些属于跨关境。我国目前内地与香港、澳门之间建立的CEPA关系，未来的中国—东盟自由贸易区就属于这类跨境型特殊经济功能区。此外，珠澳跨境工业区、中哈霍尔果斯边境经济合作区也属于跨境型特殊经济功能区。“边境经济合作区是指旨在利用边境开放城市的特殊条件，广泛吸引国内外投资，在区内举办一些面向周边国家市场的出口加工工业，加速沿边地区的工业化进程，带动整个边境开放城市的经济发展，进而增强与毗邻国家发展经济技术交往的能力。”⁽⁸⁾

二、我国特殊经济功能区的主要政策演变

我国特殊经济功能区历经的三个阶段中，其主要政策也随着特殊经济功能区的发展而不断改进。

改革开放格局初步形成阶段，我国特殊经济功能区的土地制度先后发生了许多重大的变化。特别是近20余年来，“中国所推行的社会主义公有制前提下的土地有偿使用与转让制度，走出了一条有别于西方土地私有制的成功道路，具有鲜明的中国特色。有的学者曾认为这场土地政策改革的目的是为了通过放活使用权吸引外资”⁽⁹⁾，“而有的则曾经将它视为一个意识形态问题，甚至认为这是中国放弃社会主义公有制的一个信号。然而，研究表明，中国的这场土地政策改革是极具特色，又充满了创新性与风险性的”⁽¹⁰⁾。土地物权体系、地租与地价体系、土地税费体系等的一系列改革，大大提高了中国城乡的土地利用效率与经济效益，形成了快速的经济增长，推动了中国经济与社会向前发展。“特殊经济区的土地产权制度改革解除了过去土地行政划拨、无偿无限期使用、土地使用者不能转让土地等弊端对土地生产力的束缚，实行土地有偿使用、转让制度。”⁽¹¹⁾

在改革开放全面加速阶段，投资政策充分发挥民间投资对就业的吸纳能力。特殊经济功能区投资政策在这一阶段的主要特点一是协调好基础设施建设与其他产业之间的投资，加大对战略性新兴产业的投入，引导资本向新兴产业积聚，充分发挥新兴产业的就业带动能力。二是降低垄断行业市场准入门槛，改革审批制度，破除不合理的进入壁垒，积极引导和鼓励民间投资，增强民间投资对就业的吸纳能力。与此同时，“调整产业政策主张优先发展资源消耗少、环境影响小的先进制造业和现代服务业，对有示范带动效应的龙头企业也可减征或免征增值税，对企业新开发的环保产品可缓征所得税;严格控制资源消耗量大的重化工业等的外延式发展，压缩其总量规模”。⁽¹²⁾

此外，对特殊经济功能区产业升级政策的调整旨在协调好资本、技术密集型产业和劳动密集型产业的比重，增强劳动力密集型产业和新兴产业的就业带动能力。“一是积极发展高新技术产业，利用新技术催生新的产业和新的就业机会，拓展新的就业空间。二是改造和提升传统制造业，尤其是重新焕发老工业基地的传统重工业的活力，保持其就业岗位的增加。”⁽¹³⁾三是在大力发展技术、资本密集型产业的同时，要发挥人力资源优势，兼顾和结合劳动力密集型产业的发展，重点发展技术密集与劳动密集兼备的行业，以便充分发挥我国的比较优势和后发优势。

进入改革开放深化发展阶段，特殊经济功能区的生态保护政策成为被关注的焦点，生态保护政策包括:(1)保护性开采政策:“这个体系的目标是减少物质投放量，即降低资源的开采量、减轻对生态环境的影响程度;实现途径是以资源税为基础，提高开采成本，对开采者提供的资源和能源产品，直接干预其价格;核心是改革资源价格政策，实行有偿使用制度。”⁽¹⁴⁾(2)清洁生产政策:这里的清洁生产主要指在商品制造过程中，采用无污染、少污染的能源、原材料和先进的技术、工艺和设备，减污、增效、降低能耗和物耗。该环节是改造和调控现有的线性物质流模式，促进生态省建设最关键的一步。(3)规范引资政策:对各地招商引资政策进行一次彻底清查，由环保、计划部门提出调整意见，修正其中不利于生态建设的内容:“将高能耗、高污染、占地大的企业拒之门外;享受优惠的幅度与污染程度挂钩;无污染的高新技术项目、资源、原材料加工、农产品初、深加工项目应享受最大优惠。”⁽¹⁵⁾同时，特殊经济功能区的税收优惠政策也在发生改变。“一是出口退税等全国普惠政策，二是实行15%的企业所得税税率等区域性的税收优惠政策，三是地产地销等深圳特区单独实施的优惠。”⁽¹⁶⁾随着经济形势的发展，加大税收优惠的产业导向、科技导向，重视税收优惠的成本—效应分析，给予不同区域适当的税收优惠产业导向管理权，注意随着经济发展及时修订优惠措施，已成为当前国际上改革税收优惠政策的四大明显走势。

三、我国特殊经济功能区的发展特点

中国的各种特殊经济功能区中，大多数都是按照国家的部署结合地方经济特点，平稳发展。但是，在中国加入世界贸易组织后，也有个别形式的特殊经济功能区，目前正逐渐吸收国际上通行的特殊经济区的运作经验，逐步与世界接轨，在自身的运作模式上作出了一定的革新。

(一)区域上由东向西发展

特殊经济功能区引领了整个东部地区的快速发展。“1985年2月，党中央、国务院批准了《长江、珠江三角洲和闽南厦漳泉三角地区座谈会纪要》，将长江三角洲、珠江三角洲和闽南三角区划为沿海经济开放区。1988年初，中央又决定将辽东半岛和山东半岛全部对外开放，同已经开放的大连、秦皇岛、天津、烟台、青岛等连成一片，形成环渤海开放区。”⁽¹⁷⁾至此，整个东部沿海地区成为全面开放的区域。“自1990年6月，中央批准在上海创办了中国第一个保税区——上海外高桥保税区以来，全国陆续批准设立的15个保税区均处于东部沿海地区。从地方财力看，东部的地方一般预算财政收入占全国的60%”⁽¹⁸⁾，农村居民人均收入一般高于全国平均水平。

西部大开发充分利用改革开放以来东部沿海地区取得成功的经验，并有所创新。国家只要向西部区域投入已经在东部取得成功并正在被其他国家仿效的特区政策，就可以吸引东部地区和国外大量的资金、技术、人才等生产要素投入西部地区。西部开发应充分利用改革后东部沿海地区取得成功的经验，并有所创新。国家预算内资金的较大部分投入了西部开发，但相对西部开发所需要的资金来说，这部分资金是不够的，还必须基于市场机制想办法，让国内外的投资者到西部地区投资有利可图，吸引“自筹和其他资金”并积极“利用外资”。这就需要更新思想观念，推进制度创新。为了实现我国的新型工业化，加强装备工业的进口替代，完成产业结构的升级，完善工业生产力的纵深配置，巩固国防，增强综合国力，扩大我国战略回旋余地，实施西部大开发战略，“在西部地区选择战略地位重要的特大城市，如重庆和成都(带动长江上游经济带开发开放)、兰州、西安(带动西陇海兰新线经济带开发开放)、昆明(面向东南亚、南亚国家和促进中国—东盟自由贸易区形成)、乌鲁木齐(面向中亚国家和促进上海合作组织经济合作关系的发展)，采取类似上海浦东经济特区的措施，并给予比上海浦东经济特区更加优惠的政策”。⁽¹⁹⁾

(二)结构上从单一到综合

经济特区在我国设立最早，开放程度最高。经济特区有两个基本优势:一是国家通过立法给予其很多优惠政策，二是经济特区享有不同程度的授权性地方立法权。这些国家和地方性规范所提供的优惠范围广泛，使经济特区在吸收内外国资金、物资、技术、人才和管理经验等方面具有明显的优势。

除经济特区外，“从2005年6月开始，国务院批准设立上海洋山保税港区，至2008年10月先后共批准设立天津东疆、广州南沙等10个保税港区。截至2007年，国家共批复国家级高新技术产业园区54个”。⁽²⁰⁾这些特殊经济功能区的发展进一步加速了城市现代化的进程。特殊经济功能区促进了所在区域的产业结构的升级，完善了社区功能，引导了体制创新，形成了城市的新兴城区，并辐射及带动了周边区域的工业化发展。特殊经济功能区全新的社区规划和城市格局对相邻城市及相关区域也起到了示范效应。

2010年5月5日，国务院批准设立了重庆两江新区。“两江新区是继上海浦东新区、天津滨海新区之后，国务院批准的第三个国家级开发开放新区，也是国家推进新十年西部大开发的重要突破口和发展新引擎。”⁽²¹⁾重庆两江新区主要分为现代服务业、先进制造业、都市综合功能区三大板块，是新一轮改革发展的热点地区和亮点地区。

(三)监管上从政策调控到法律规制

最初的特殊经济功能区的各种国家级和省级开发区所适用的政策有四个层次:国家级基本规范，如《关于开发区进出口货物的管理规定》;批准设立开发区的相关批复通常也规定一些基本政策;适用于不同类别开发区的专项规范，如高新技术产业开发区规范、保税区(保税物流园区)规范、出口加工区规范等;开发区所在省市也制定了为实施这些规范而颁布的管理和优惠规则。“随着中国正式加入WTO并开始履行相关承诺，特殊经济功能区的发展前景更受关注。我国的关税总体水平将逐步降低，一些非关税壁垒将逐步取消，外商投资企业在外汇政策、投资政策等方面将享受国民待遇，特区内和区外的政策差距将逐步缩小，其政策优势也逐步淡化，取而代之的是法律上的规制。”⁽²²⁾各特殊经济功能区分别建立了土地管理制度、投资制度、税收制度和户籍制度等。

四、我国特殊经济功能区取得的成就

我国的特殊经济功能区自设立以来，取得了长足的进步，在带动地区经济发展和扩大我国对外开放的程度和规模上起到了领头羊的作用。“自设立最初的经济特区以来，我国特殊经济区的发展特点是特殊经济区的类型不断增加，规模不断扩大，运作日趋规范，监管日益成熟。”⁽²³⁾

(一)加速了对外开放政策和体制的完善

特殊经济功能区在建设的同时也全面推进市场取向的经济体制改革，主要举措是:“一是率先进行国有企业股份制改革，创新国有资产管理体制，实现企业承包制、股份制，推行产权转让和破产等。二是改革金融体制，建立多层次、开放型的金融市场。三是突破国有土地传统管理体制。四是深化劳动、工资制度改革，实行劳动合同制，建立社会保障制度。”⁽²⁴⁾通过这些改革，旧体制的框架基本被打破，初步形成了以市场调节为主、计划调节为辅的经济体制和运行机制。

在体制改革方面，特殊经济功能区的主要特点是“体制创新、建立框架。建立现代企业制度、完善市场体系、转变政府职能、完善社会保障制度、建立适应市场经济的法规体系等方面继续进行大胆探索，从而初步形成了社会主义市场经济体制的基本框架”。⁽²⁵⁾在对外开放方面，一是注重引进外资的质量和产品技术含量，优先引进高技术和知识密集型企业。二是“建立外商投资服务中心和外商投诉中心，率先对外商和外籍人实行国民待遇。三是深化口岸体制改革。按国际惯例推进口岸体制重大改革，进一步简化查验手续等等”。⁽²⁶⁾此外，特殊经济功能区在计划、投融资、流通、劳动工资、土地管理、财税、金融和政府自身改革等各方面体制改革中也走在前面，为全国推进改革提供了有益的经验和借鉴，在现代化建设中发挥了“示范区”作用。特殊经济功能区坚持服务全国的大局，发挥资金、技术、人才、信息、管理等方面的优势，大力开展与各地区的经济技术交流与合作，辐射和带动了内地经济的发展。

(二)促进了外向型经济的发展

服务行业的发展主要体现在流通业、旅游业和信息产业。全国各特殊经济功能区都把发展物流业作为推动特殊经济功能区经济发展的重要工作，尤其是在众多贸易企业的支持下，特殊经济功能区现代物流业得到了显著的发展。同时，各特殊经济功能区通过发挥自身政策功能优势，也形成了一整套富有特色的物流服务体系，真正实现了特殊经济功能区内物流功能拓展的质的飞跃。有的特殊经济功能区构建区港一体化的发展模式，开拓仓储物流功能，形成集研发、生产、物流为一体的供应链基地;有的特殊经济功能区构建运输、仓储、包装、拼装、资金结算、信息服务等物流增值服务的一站式运作模式，形成特色物流;有的特殊经济功能区已成为世界著名企业生产、采购、运输等物流配送环节的中心之一等。此外，特殊经济功能区的便利性、土地资源的特殊性以及交通辐射的便捷也吸引了国际资本的关注。国内银行纷纷看好物流园区的发展前景，提出低利率、长期限的银企合作方案。可以说，目前我国的物流产业已融入了国际现代物流网络，成为我国标志性的国际物流通道和相对开放的窗口，促进了我国与其他国际物流枢纽港的联动。批发业的规模也在不断扩大，但仍存在一定问题。首先是目前现有的批发市场多为传统方式，甚至多是个体小商贩组合而成的，“一手交钱，一手交货”为主要交易方式的原始批发形态。现实中流通业中的零售业发展迅速，出现了很多亮点。

(三)推动了产业的转型升级

随着国际国内形势变化，为缓解贸易顺差带来的多个矛盾，优化出口商品结构，必须引导加工贸易的梯度转移和转型升级，带动中国产业结构提升和技术进步而进行主动政策调整。短期内这也许会给一些企业带来较大的资金压力，但从长远来看，利大于弊。“特殊经济区对中国的对外开放和经济发展起到了很大的推动作用，构成了区域经济快速发展的增长极。”⁽²⁷⁾其良好的投资环境、高质量的服务水平及丰厚的经济效益，吸引了世界著名跨国公司的纷纷入驻。但一些劳动密集型的加工制造企业大多存在高能耗、高污染和资源浪费的现象，长期以来靠国内低廉的自然资源价格和劳动力价格以及政府在环境管制上的漏洞赚取利润。长期来看，条件较好的加工贸易企业，可以此为契机，适时地改变产品结构，将资本投入到高技术、高附加值的生产环节上去。

(四)促进了就业安置

特殊经济区的设置扩大了就业机会而且同境外以及全国各地高素质人才的交流机会较多，经过不断的开发和建设，在经济实力、基础设施、社会构建、人力资源等方面都形成了一定的基础，使今后的发展有一个较好的起点。在运作上，各特殊经济区都充分发挥各自的优势，充分贯彻了国家设立特殊经济区的政策精神，在各方面对特别经济区的运行都提供了不同程度的优惠措施。在监管上，特殊经济区正由当初的监管体系薄弱发展到从中央到地方的多层次、全方面监管制度。相关法律、法规以及规章等不断出台，通过保障特殊经济区的正常平稳快速运行来促进本地区的经济发展。随着特殊经济功能区的进一步发展，在传统制造业、农业等行业劳动力数量趋减的同时，传统服务业劳动力规模却快速扩大。这些传统服务业都保持着较高的就业弹性，在高新技术制造业、金融邮电等现代服务业以吸纳高素质劳动力为主的时候，传统服务业成为吸纳低素质劳动力就业的主要渠道之一。未来，中国的特殊经济区的发展肩负着区域发展新模式的创新的重任。“特殊经济区需要制度创新，带动区域乃至整个国家社会经济的发展。特殊经济区应着眼于理顺内部关系，而不是依赖于外部优惠政策的注入，需要坚持经济发展的客观规律，进而围绕这种客观规律，进行配套式的制度创新。”⁽²⁸⁾

五、我国特殊经济功能区的未来发展

随着国家对外开放重点的转移，特殊经济区原有的优势已经丧失，加上自身客观存在的各种局限，特殊经济功能区的进一步发展面临的最突出的现实问题主要有以下几个方面:

(一)特殊经济功能区的全面对外开放

在经济全球化加速推进的今天，国内外两个市场、两种资源得到广泛而充分的运用，开放型经济逐渐成为推动经济增长的主要力量，也成为各国、各地竞相发展经济的主流选择。特殊经济区的经济腹地是中心城市特别是港口城市赖以生存和发展的外部环节，长江三角洲的崛起称雄，充分表明了经济发展中腹地与辐射性作用的重要性。特殊经济功能区全面对外开放的过程中，更加重视利国外的资源、资金、技术和人才，采取超常举措发展开放型经济，以开放型经济助推特殊经济区的发展。

首先，大力发展出口贸易。出口贸易是开放型经济基础，是经济发展的先导和引擎，是一个国家和地区实现飞跃的必然选择。推进出口贸易的快速发展一是抓好出口载体建设，加强企业进出口经营权登记，实现经营出口主体多元化，抓好现有出口企业的外贸服务，鼓励和支持企业扩大出口;二是完善出口鼓励政策，对新开展出口业务的企业、出口业绩增长较快的企业和由转口贸易转为直接出口的企业进行相应的奖励;三是积极用好上级出口鼓励政策，大力支持和协助有条件的企业申请国家中小企业国际市场开拓资金和市外贸发展基金。其次，不断加强招商引资。引入一批有国际竞争力的知名跨国企业和企业集团，突出抓好产业链招商，依托现有知名企业，积极开展上下游产业、配套产业招商。最后，促进特殊经济区机制需要向自由贸易区(简称自贸区)转型。关于自由贸易区的定义主要有两种:一是GATT第24第8款第2项所定义的自贸区“是国家或单独关税区通过缔结双边或多边条约建立的”。中央提出“实施自由贸易区战略”，正是为了适应这种趋势。二是海关合作理事会1973年《京都公约》所定义的自贸区，“是指一国的部分领土，在这部分领土内运入的任何货物就进口关税及其他各税而言，被认为在关境以外，并免于实施惯常的海关监管制度”。我国商务部和海关总署《关于规范“自由贸易区”的函》将其称之为“自由贸易园区”，并指出我国的经济特区、出口加工区、保税区(港)等都具有这种自由贸易园区的某些特征，但并非能与之完全对应。特殊经济区的转型应因地制宜，发挥优势，各区的功能整合必须从实际出发，依据自身的区位条件，充分发挥比较优势;在整合过程中，还应充分考虑业已形成的功能定位情况，统一规划，协调发展，以避免邻近的特殊经济区之间功能结构趋同和无序竞争，提高整体运作效率。

(二)优惠政策的创新

我国在特殊经济区内实行特殊的财税优惠政策取得了明显成效，加速了资本集中，拉动了开发区经济增长;吸引和培养了高素质人才，推动了科技创新和产业集聚;发挥了辐射带动功能，促进了区域经济快速发展国家关于开发区的税收政策面临的问题。“但在国家级开发区中，东部地区的开发区占了绝大多数，而且设立时间早、发展程度高;中西部地区的开发区起步晚、基础差、底子薄。这使得在享受基本相同的税收优惠政策情况下，东部地区得到的政策扶持力度远远大于中西部地区，不利于区域经济协调发展。”⁽²⁹⁾特殊经济功能区的特殊性在于特别能改革、创新和开放。为此，当前特殊经济功能区需要在制度创新方面有更大的作为，在贸易模式等对外开放各方面加快转型改革。根据WTO非歧视原则和贸易政策透明度原则的要求，国家赋予经济特区的特殊政策不断淡化，乃至消逝。2007年3月16日颁布的《中华人民共和国企业所得税法》在最终实现外商投资企业与内资企业所得税制并轨的同时，也终结了被认为是经济特区的“最后一项优惠政策”。现阶段，国家的优惠政策已经明显从对部分地区的优惠转向行业的优惠。

从国际政治经济环境来看，目前的世界逐渐向经济一体化和全球化转变，而中国加入WTO之后，WTO的贸易自由化与普惠化对特殊经济功能区提出了更大挑战。同时，中国正从世界的新兴市场转变为新市场与新对手共存的形式，这也对特殊经济功能区的发展提出了更高要求。此外，从国内的形势来看，国家在地域和改革领域开展全面整体新布局，先后提出了西部大开发、振兴东北、中部崛起等发展战略，并在上海浦东、成渝以及武汉城市圈等设立了综合配套改革试验区，以及在全国建立高新技术产业开发区、保税区、出口加工区等，这些都伴随了中央政府的特殊政策。两税合一政策实现了内资、外资企业适用统一的企业所得税法，对于特殊经济功能区以外的企业来说是减税之举。

(三)产业格局的优化升级

特殊经济功能区的优化产业结构和空间布局，形成区域特色鲜明、资源要素优势充分发挥的现代产业体系，有助于推进国有企业改革，形成较为完善的法人治理结构。产业格局的优化升级如下:大力发展非公经济，营造非公经济平等使用生产要素、公平竞争的体制环境、市场环境和法制环境。要创新科技研发体制机制。改善创新创业融资环境，完善有利于自主创新和运用最新科学技术的体制机制。“建立健全财政、企业、社会等多元研发资金投入的体制机制，为企业自主创新营造良好的政策环境。健全高层次、高技能创新性人才培养、引进、选拔、评价、激励机制。要创新资源节约和环境保护体制机制。加快资源型城市经济转型，发展循环经济和低碳经济。”⁽³⁰⁾同时，要深化财税、金融、投资等体制改革，加快建立有利于新型工业化和城市化的政策支持体系，优化资源要素区域配置，推进统一的基础设施、市场和公共服务体系建设。要加大对内对外开放，形成双向开放格局。加快对外贸易方式转变，提高外向型经济发展水平。

(四)注重资源综合利用和保护

我国特殊经济功能区目前正面临着可建设用地资源有限、资源能源短缺、环境承载力透支、人口压力巨大四个可持续发展“难以为继”的问题。

首先，土地利用已接近极限。以深圳为例，除去已建设用地和各种不可建设用地，深圳剩余可开发用地不到200多平方公里。目前已很难找到一块比较大且完整的用地。其次，水资源严重缺乏。目前深圳特区是全国最为缺水的城市之一，“2005年人均淡水资源占有量仅为203立方米，是全国的1/9，全市75%的供水水源依靠市外调入”。最后，人口增长速度过快。由于人口规模巨大和密集，使得特区的公共服务、资源分配和公共安全都承受着巨大的压力。人口因素与城市不协调、不平衡影响到城市服务化和现代化进程，其导致的环境污染问题也不容乐观。生态恶化与环境污染的问题仍未得到完全解决，“三废”污染程度随着工业快速发展有增无减;农业生产由于大胆使用化肥、农药以及集约化养殖业的迅速发展所形成的农业污染成为污染重点。“随着城市化进程加快，生活污水及生活垃圾排放量不断增加造成的生活污染日益加重;电子垃圾污染等新环境问题不断增加。”⁽³¹⁾

随着我国对外经济技术合作的发展，环境保护问题由原来空间上的非区域性向一定的区域性、时间上的短暂性和长期性发展。经济特区的环境保护就显得特别重要，必须对其法律问题加以研究。况且，目前世界上工业发达国家有将污染性工业向发展中国家转移的趋向，在我国经济方面对外开放的实践中已有过深刻教训。个别地方合资设厂引进技术却未同时注意环保技术;或者本来引进的技术是包括环保内容的，却由于忽视其中的法律问题，本可防止的危害成为现实，造成严重后果。尽管特殊经济功能区处于本国，有的范围也不大，外资企事业除独资外，合资中尚有我国法人，但既有涉外因素，公害又具危害性。

(五)特殊经济功能区发展形势的多样化

创办特殊经济功能区，是我国改革开放的重大举措和重大成果，是利用国外资金、技术、管理经验来发展社会主义经济的崭新试验，是建设有中国特色社会主义的一项成功实践。然而，今日的特殊经济区的地位面临严峻的挑战。总体而言，“今后这些不同的开发区建设要着重解决单纯依靠优惠政策、无序开发、经济社会不平衡、自主创新不足、城市群辐射不强、综合配套改革效果不明显等问题。一方面，在国际资本市场上，发达国家对外投资减缓，国际资本供给趋于紧张，而发展中国家吸引外资的热点日益增多，需求不断扩大，这使得国际资本市场竞争加剧，引进外资难度加大”。⁽³²⁾另一方面，“随着我国改革开放的扩展和深入，特殊经济区的优势地位在不断减弱。内地普遍模仿特区政策，而中央又取消了一部分特区优惠政策，使得其政策优势减弱”。⁽³³⁾我国加入WTO，推行完全市场经济，使得特区原来先行的同国际接轨的体制优势和市场经济试点的体制优势都受到了冲击。