第三节我国特殊经济功能区法律制度

第三节　我国特殊经济功能区法律制度 存在的问题及其原因分析

区域经济协调发展是关系中国现代化前途的重大问题之一，是科学发展观在我国区域发展中的具体体现，同时也是我们构建和谐社会的重要一环。在法治社会，区域经济协调发展能否实现关键取决于有无完善的法律制度。

一、我国特殊经济功能区法律制度存在的问题

目前，我国特殊经济功能区法律制度存在的问题主要有:立法层次较低，相关法律存在冲突，法律制度难以体现特殊经济功能区的特点以及监管程序存在缺陷。

(一)缺乏特殊经济功能区基本法

我国缺乏一部统一的特殊经济功能区法。“我国已经有5个经济特区，32个国家级经济技术开发区，15个保税区，53个国家级高新技术开发区，15个出口加工区，以及数量众多的享有对外开放权的市、县。”⁽⁴⁹⁾但是，对如此众多的特殊经济区，国家并未采取统一立法，目前这些特殊经济区域仍由法规、规章、条例来管理，而且有关商检、税收、检疫检验、审批登记等法律、法规并未对特殊经济区作出有针对性地调整。随着特殊经济区域的不断发展和我国对外贸易的逐步扩大，改革的不断深化，诸多分散的、内容参差不齐的法规和规章势必成为这些特殊经济区发展的一个障碍。

首先，我国的特殊经济区相关法规、规章和条例位阶太低。特殊经济区只能由设区的市、县自行制定相关法规、规章。由于位阶太低，加之立法水平的欠缺，使得这些法规、规章与国家制定的相关法律的冲突不可避免，由此也带来了法律适用上的困难。其次，部分政策法律缺乏配套细则或脱离实际，往往难以操作。比如《保税区海关监管办法》规定:“保税区与境外之间的进出口货物实行备案制管理”，但却缺乏相应的操作规程，造成区内进出境货物备案同区外进出口报关在申报程序、环节各方面大体相当，没有明显的效率优势。再如出口退税问题，根据国家税务总局《关于出口退税若干问题的通知》规定:“保税区外出口企业可凭货物入区的出口报关单、区内仓储企业的出口备案清单等申办退税。”但若货物是出口到保税区后再经过拼箱整理出境的，入区报关单上的货物情况，数量种类和货物出境备案单上的货物情况就无法一一对应，使得退税手续办理难度加大，直接影响保税区出口拼箱业务的发展。

(二)相关法律未能充分涵盖特殊经济功能区的特殊性

有些政策、法律没有注重特殊经济区的特殊性，因此制定的政策、法律、法规影响了特殊经济区功能的发挥。还是以《保税区海关监管办法》为例，该办法第15条规定:“保税区的货物须从非保税区口岸进出口或者保税区内的货物运往另一保税区的，应当事先向海关提出书面申请，经海关批准后，按照海关转关运输及有关规定办理。”条文本身的规定没有任何问题，但是在该办法发布的1997年，我国的保税区无一具有口岸功能，这就使得保税区与境外之间的货物进出要经过“二次报关”，造成通关效率下降，运营成本上升。而国家外汇管理局发布的《关于保税区企业外汇管理有关问题的批复》规定:“区内企业与境外签订进口合同，然后将货物转卖给区外企业，货物通过保税区海关报关入境，区外企业保税区内提货，区内企业向境外支付货款时，须提供区外企业进口报关单的复印件。”但事实上区内企业货物入境后，往往先储存于区内，视情形全部或分批转卖境外，而“提供区外企业进口货物报关单复印件”，会影响其及时向境外付款。

(三)监管体制难以适应特殊经济功能区的发展

对特殊经济区的监管权目前主要集中在海关，而纵观世界上的特殊经济区，尤其是自由港和自由贸易区，都是由国家设立专门的机构对特别经济区进行调整，而我国的保税区等特别经济区也正在朝着自由贸易区转型，目前的监管体制已经不能很好地适应特别经济区发展的需要。此外，为了保障立法的民主化，还必须强化对立法活动的事后监督。“我国立法监督体系已初步建立，这一体系以人大立法监督为中心，其他监督方式相配合。采取多主体、多形式的立体监督模式，在加强我国立法建设，保证我国特区法制统一方面发挥着重要作用。除了授权的范围大之外，我国授权立法实践中还存在有的授权决定目的不明确，绝大多数没有时间限制等问题。”⁽⁵⁰⁾大多数授权决定都只能将授权目的规定得很宽泛，不利于其实际操作。如《关于授权广东省、福建省人民代表大会及其常务委员会制定所属经济特区的各项单行经济法规的决议》中就将授权目的规定为:“为了使广东省、福建省所属经济特区的建设顺利进行，特区的经济管理充分适应工作需要，更加有效地发挥经济特区的作用。”为了实现授权目的，上述授权立法的范围可以大至无限。

二、原因分析

特殊经济功能区法律制度存在的以上问题，究其原因主要体现在法律制度的内部因素和外部因素两方面。

(一)法律制度的内部因素

在市场经济体制不断完善的新形势下，法制环境是最重要的投资软环境。因此，完善法律制度对于我国特殊经济功能区来说是第一要素。

1.立法权限不明晰

从总体上来说，我国特殊经济功能区的法制环境仍然不够完善，依法建区、兴区、治区的方针仍然没有落实到建设和发展的各个环节中。尽管从1984年起我国就开始兴办各类特殊经济功能区，但是关于其地位、功能、规模、用地、设立条件等，至今还没有一个全国性的法规，由于缺乏法律、法规的约束，地方政府出于加快地方经济发展的目的，大面积调整开发区的区域规划，频繁地、大幅度地改变特殊经济功能区的功能，使得其一方面过多、过滥，水平和规模参差不齐;另一方面缺乏明确的发展方向和持续政策保障。此外就全国看，特殊经济功能区管委会的定位一直缺乏权威和明确的法律规定，致使开发区管委会有名无实。

首先，管委会被视同一级地方政府，但又不是一级地方政府。因为地方政府的设立由《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(简称《组织法》)规定，《组织法》第1条规定:“省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府”，其中并没有提及开发区管委会。

其次，管委会不是地方人民政府的派出机关。地方人民政府的派出机关由《组织法》第68条第1、2款规定:“省、自治区的人民政府在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干派出机关。县、自治县的人民政府在必要的时候，经省、自治区、直辖市的人民政府批准，可以设立若干区公所，作为它的派出机关。市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”由此，不能认定开发区管委会属于地方人民政府的派出机关。

最后，开发区管委会不是行政机关委托的组织。受委托组织的特点在于以委托行政机关的名义行使一定行政职权，并由委托机关承担相应的法律后果。开发区管委会在授权范围内实施行政行为是以自己的名义，一般也能独立承担法律后果，所以，与受委托组织有着本质的区别。正由于开发区管委会不是地方人民政府的派出机构，因而其法律定位到底是什么并不明确，其行为的合法性受到质疑。

2.监管体制上存在内生性障碍

目前，我国的特殊经济功能区的管理现状仍然是以政府主导型的居多，企业主导型的较少。而政府主导的特殊经济功能区普遍存在着以下问题:“一是政府对土地的低价征用，没有给土地所有者充分的补偿，土地不能合理适用;二是政策多变，当时承诺的好，后来一有情况就变，而且在操作上也很不规范，违反国际惯例;三是有些政府为了省事，大块土地委托一个企业去开发，从计划向市场转轨的过程中存在着对市场经济体制下政府的应有职能认识不清的问题。”⁽⁵¹⁾如果由一种存在诸多问题的管理方式来占据我国特殊经济功能区的主要管理模式，那我国特殊经济功能区的建设前景可想而知。其实，其管理体制存在的内生性障碍就是我国特殊经济功能区转轨过程中新旧管理体制和管理方法并存而带来的问题。当前，在中央、地方政府和开发区三个管理层次系统中，开发区管委会管理职能权限并未厘清，进而导致中央政府管理层的宏观调控职能不能有效落实。

首先，管理权限范围模糊。如开发区管委会与上级政府及其部门之间、与自己设立的工作机构之间、其工作机构与上级政府部门之间的关系和权限模糊不清，这使得一些地方政府往往根据形势的变化对管委会的权限、职能进行随意调整，一些权力想放就放，想收就收，没有刚性机制约束。其次，职能权限授权不足。在一些具体的行政管理活动中，开发区管委会没有得到足够的授权，权力缺失导致一些管委会自己就能办理的事项必须呈报上级政府及其部门，不仅影响了工作效率，也与开发区作为国家改革创新的先行区、试验区的地位不符。这就必然制约开发区的快速发展。最后，权力运作较为随意。一方面，对于开发区管委会的机构设置、人员编制等问题没有严格规定，即使有一些零散规定也往往政出多门、自相矛盾;另一方面，管委会领导体制、决策机制缺失，是首长负责制还是集体负责制不清楚;决策细节、程序等方面更是空白，以至决策失误、经济损失后无人承担责任。

在公共治理理论提出的公共管理范式中，有两点最为重要:一是政府放权减少管制;二是各种社会组织承担更多的社会管理职责。这也是国家提出的“服务型政府”的内在要求。我国特殊经济功能区与国外相比，在治理水平上的差距主要不在政府，而在于中介组织、行业协会等对社会的公共管理。相较于国外的“小政府+大社会”，我国的治理模式则是“大政府+小社会”。一方面，政府除了研究宏观政策，还要插手微观社会事务的处理，从而造成政府事务过杂、过细，效率低下;另一方面，政府在处理社会事务时，并不具备社会团体在这方面的天然优势，因此存在政府失灵现象。从目前的情况来看，我国大部分特殊经济功能区的社会组织体系都是刚刚建立，仍然存在着规模过小、服务不规范、服务行业和领域狭窄的问题。

3.立法的公众参与和透明度不够

广泛的民众参与是立法民主的重要体现，是法律获得正当性的源泉。在我国以往的立法实践中，对民众参与立法重视不够。近年来，国家开始重视民众参与立法并提供了一些机会，但就制度设计本身而言仍存在许多漏洞，主要体现在下列几个方面:“一是现行立法体制下，提出议案的主体范围过于狭窄。在现行立法体制之下，可以提出立法议案的主体范围是极其有限的，普通公民或社会团体、经济组织不能向全国人大及其常委会提出制定法律的建议，也不能建议国务院或国务院各部门制定行政法规或规章。”⁽⁵²⁾二是民众参与立法的程序制度不完善。实践中，“专门委员会和法律委员会在审议法案的过程中，为了收集或获取立法背景情况，调查了解各部门、各地区、各方面对法律草案的意见，为委员会审查法律草案提供依据和参考，通常召开立法座谈会或讨论会。”⁽⁵³⁾由于缺少相应规范的程序设计，上述规定在法律、法规制定中形同虚设。

此外，立法公开程度不够，尚未形成完善规范的立法公开制度。“立法公开是惯例，不公开是特例。公开立法制度具体类型包括两类:其一是有关立法性文件的公开，其二是立法程序和会议的公开。在立法性文件的公开方面，已经基本实现了制度化。”⁽⁵⁴⁾立法性文件公开最基本的要求是对已成文的正式法律文本的公开。

(二)外部因素

外部因素主要表现在环境与资源的约束、同性质的竞争和金融危机的影响几个层面。

1.环境和资源约束

基于我国低技术、低劳动力成本和资源密集型的制造业发展模式，许多特殊经济功能区产业集群面临着严重的环境和资源的挑战。在越来越重视气候变化问题的大背景下，环境方面面临着对每年大量工业废弃物所产生的对水、空气和土地的污染，以及如何满足工业化国家对发展中国家出口产品所规定的苛刻的产品生态标准。这些对技术能力不如特殊经济功能区的产业集群来说显得更为窘迫。此外，随着工业化迅速膨胀，土地、油、水、电等能源和技能型人才都变得越来越有限。在许多特殊经济功能区，现在的土地成本比其成立之时高出许多倍，这些问题使得许多企业转移到中国内地或国外发展，但这仅是权宜之计，从长期来看，特殊经济功能区和产业集群需要将发展重点转移到增长质量而非数量上来。而我国目前的特殊经济区政策法律没有注重特殊经济区在环境和资源上的问题，因此制定的政策、法律、法规还不能完全涵盖，在一定程度上制约了特殊经济区的发展。

2.同性质竞争

许多特殊经济功能区是在同样或类似的行业进行竞争，缺乏差异化战略。尽管一定程度的竞争有利于增长和创新，但太多同质化的竞争会导致公共资源的浪费。“较为理想的状况是把同样的或相近的产业根据当地的比较优势集中在几个区域，而非遍地开花。同时，有必要通过行业政策来促进城市之间的合作。缺少技术性和有管理经验型人才也是原因之一。由于大多数产业集群的地段性，很难吸引技术性人才。”⁽⁵⁵⁾我国许多产业集群实际上是在与省内外其他村或乡镇进行竞争。这对特殊经济功能区的监管也提出了挑战，不仅影响工作效率，也与特殊经济功能区作为国家改革创新的先行区、试验区的地位不符。如何在一座城市或全省或整个地区来融合这些相似产业，形成更大的价值链，使它们获得更大的经济规模，对同性质竞争的监管是一个现实问题。

3.金融危机带来的影响

我国的出口导向型经济增长模式取得了巨大成功，但金融危机和日益增加的贸易摩擦使得我国不得不考虑一下是否继续把出口当作经济增长的主要手段。经过几十年的经济增长，国内市场越来越大，也越来越成熟，中产阶级迅速崛起，我国面临进一步扩大内需来作为经济增长的源泉。对企业来说，它们需要生产更多符合国内消费者需求的产品。对政府来讲，它们需要加强社会安全和保障体系。而现有特殊经济功能区法律又缺乏一定的灵活性，在面对金融危机时，难以适应客观情况的变化，也就不能很好地发挥调整特殊经济区社会关系的作用，相反却阻碍其发展。

【注释】

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