发达国家或地区特殊经济功能区法律制度

第二节　发达国家或地区特殊经济功能区法律制度

一、美国特殊经济功能区法律制度

在发达国家中，美国是设立特殊经济功能区最多的国家。⁽⁶⁾美国的特殊经济功能区的典型类型包括对外贸易区和科学工业园区。作为美国开展对外贸易、参与全球产业分工的重要制度安排，美国对外贸易区已经成为当今各国自由贸易区建设借鉴或效法的典型。而以硅谷、波士顿128号公路(Route128)、北卡罗莱那州三角研究园(the Research Triangle of North Carolina)为代表的美国科学工业园区是美国乃至全球高科技产业的聚集地，尤其是硅谷，作为世界科学园区的先驱和典范，已经成为世界各国或地区效法的对象。自由贸易区和以硅谷为代表的科技工业园区取得成功，除了稳定的政治环境、发达完善的市场体制等因素外，法制保障的重要性同样不容忽视。

(一)美国对外贸易区法律制度

美国是世界上设立对外贸易区最多的国家。⁽⁷⁾自由贸易园区在美国称为对外贸易区(Foreign Trade Zone)，对于自由贸易区，相关国际条约和美国国内法均有定义。国际海关合作理事会在《京都公约》(Kyoto Convention)⁽⁸⁾附件中将其定义为:“指缔约方境内的一部分，进入这一部分的任何货物，就进口税费而言，通常视为在关境之外。”⁽⁹⁾《美国对外贸易区委员会通用条例》对自由贸易区的定义⁽¹⁰⁾是:对外贸易区是指一个隔离的、封闭的、被管辖的作为公共设施而运行的区域，在进口港及其邻近地区，配有装卸、处理、存储、使用、制造、商品展示等设施以及拥有陆、海、空的转运能力。允许进区的商品，除了法令和其他法律以及条例所规定的以外，可以以任何方式存储、展示、制造、混合或使用。商品可以以最初的包装或其他形式出口或发送到关境以内，如运往关境以内，需要缴纳关税，如运送关境外，则无需纳税。⁽¹¹⁾

美国对外贸易区属于工贸结合型自由贸易园区，其设立的基本宗旨是促进对外贸易，促进区域经济发展，增加就业和收入。自1936年美国在纽约州布鲁克林建立第一个对外贸易区——纽约第1号对外贸易区以来，美国对外贸易区稳步发展，到2009至2010财年，进入对外贸易区的商品总值超过5 340亿美元，出口总额达到350亿美元，在对外贸易区内的约2 400多家公司雇佣员工人数超过32万。⁽¹²⁾对外贸易区设置之初，以商业功能为主，去除复杂的海关手续对货物流通造成的障碍，主要从事如转运、存储、包装以及转口贸易等商业活动，随着产业分工合作深化，以加工制造为导向的对外贸易区、商业与加工制造业相结合的对外贸易区先后兴起，至今对外贸易区仍在不断发展，成为美国拓展对外贸易、发展地区经济，提高就业率和收入，参加全球经济一体化和贸易自由化的重要政策工具和制度安排。

1.对外贸易区的立法背景

20世纪30年代初大萧条时期，为改变手续繁琐的退税制度和其他海关障碍严重影响美国转口贸易的不利局面，美国国会于1934年5月29日制定了《对外贸易区法》，旨在以该法的施行，达到扩大投资、提高就业率和收入，扩大对外贸易规模以及额度等方面的作用。《对外贸易区法》具有对外贸易区基本法的地位，将自由贸易区定位为商业导向的特殊经济功能区，主要从事进出口贸易、转口贸易以及仓储业务。1950年，美国国会通过了《对外贸易区法》修正案，允许在区内从事制造加工活动，并且在1952年发布对外贸易委员会第29号命令，允许设立子区，进一步鼓励在区内从事加工制造业务。⁽¹³⁾20世纪70年代以后，美国为改变国内经济发展情况不利局面，刺激对外贸易发展，扩大出口，增加就业和外汇收入，开始重视对外贸易区的发展，而多轮关贸总协定谈判结果的达成使关税大幅减让，导致进口中间产品的税率往往高于进口最终成品的税率，与国外竞争者相比，美国国内生产者将处于非常不利的地位。国内经济发展的要求和外来竞争压力，需要及时的立法应对。美国海关当局在1980年4月12日作出裁定，同意用美国的零部件和外国原材料装配成品，其增值部分免征关税，此后，对外贸易区经营逐步走上良性发展轨道，成为许多州发展经济的重要制度安排。为满足全球自由贸易区新一轮的产业升级以及美国国内经济发展的需要，《对外贸易区法》自1950年到1999年间一共进行了8次修正，对对外贸易区的发展起到积极促进作用。

2.对外贸易区的法律制度

美国对外贸易区法律已经形成从国会立法到联邦政府法律的完备体系，《对外贸易区法》以及修正案属于国会立法，具有对外贸易区基本法性质，处于最高的立法位阶，其主要内容包括:对外贸易区的管理体制、税收、海关监管、公共安全保护等方面;美国对外贸易区委员会是全国所有对外贸易区的最高机构，就对外贸易区规划方案的申请和修改、区内制造和加工活动的审查与限制、对外贸易区运行和管理等方面制定法规、规则⁽¹⁴⁾，海关总署等机构就对外贸易区运营方责任、存货管理和记录、货物入区以及分类监管、货物转运、罚则等方面制定法规。⁽¹⁵⁾对外贸易区立法为对外贸易区的规范运行提供了完善协调的法律框架，就对外贸易区的法律地位以及性质、功能定位、优惠政策措施、管理体制、海关监管等方面作出规范。

美国《对外贸易区法》对对外贸易区的法律地位作出明确规定，将其定义为:“对外贸易区是一个限定的进口区域，位于进口港或毗连进口港处。由美国对外贸易区委员会授权的某个公司按照公用事业的模式进行经营，并受美国海关的管理和监督。”《美国海关对外贸易区管理手册》规定，对外贸易区是海关管辖区域之外的特殊区域，任何外国和国内商品，除法律禁止或由对外贸易区委员会规定为有害公共利益、健康或安全的以外，均不受美国海关法限制而进入对外贸易区。可见，对外贸易区属于政府立法批准，为所有符合条件的企业提供服务的一种公共设施，具有“境内关外”性质，即处于国境以内，但置于海关管辖以外，除个别商品外，完全取消关税和海关常规手续，并准许外国商品豁免关税自由进出。其功能主要包括进出口贸易、保税仓储和简单商业性加工、商品展销、混合加工和制造以及转口贸易等。⁽¹⁶⁾

《对外贸易区法》对对外贸易区各项主要功能、管理体制、优惠措施以及监管体制作出了详细规定⁽¹⁷⁾:

《对外贸易区法》规定的主要功能有:(1)进出口贸易功能以及有关鼓励措施。例如，为增强美国产品的竞争力，将国内货物经海关许可进入对外贸易区视为出口，无需缴纳关税;在区内加工制造产品的增值部分免予纳税。(2)转口贸易功能，通过规定各种便利条件，吸引企业利用对外贸易区从事转口贸易业务。如在对外贸易区内实行委托管理和自主管理模式，规定货物区内自由存储流动、出区核销等贸易便利措施，实现货物的快速物流。(3)产品加工制造功能，在对外贸易区内允许企业从事产品的混合加工、制造和处理业务。其中，混合加工是指混合使用本国与外国的原材料进行加工，生产出的商品可以出口销售，也可以销入国内市场。(4)保税仓储功能。《对外贸易区法》规定，不论以何种目的进入对外贸易区的商品，只需支付一定仓储费，都可在区内仓库无限期储存，并且可以进行简单的商业加工。外国商品不办理进口手续就可长时间处于保税状态，一定程度上有利于进口商规避美国法律对进口货物的限制。(5)商品展销功能。《对外贸易区法》在1950年进行了修订，内容之一就是允许进入对外贸易区的商品利用区内设施进行展示，展示时间、地点和方式均不受限制，而且不用办理保税手续，展示的商品还可批发出售、寄售或拍卖。

优惠政策是世界各国特殊经济功能区得以发展与繁荣的前提条件，通过立法确保各项优惠政策、措施的权威性、稳定性、统一性和可兑现性，是各国自由贸易区成功的普遍经验。美国对外贸易区法律除规定和其他国家或地区共同的关税减免制度以外，规定大量贸易便利化措施，充分发挥对外贸易区功能，以降低企业经营管理成本。例如，采取海关申报和物流程序方面的便利化政策，在对外贸易区内采用物流直通程序，区内企业可以对进口的货物向所在地口岸的海关关长申请使用直通程序，获准直通的货物不论运抵哪个口岸，都可以直接以保税方式运入对外贸易区，无需事先向抵达口岸的海关申报。又如，采取海关审计核查便利化措施。海关赋予承担区内日常经营管理工作的对外贸易区运营商必要的监管责任，由运营商负责对区内货物造册、票据、生产、安全以及存储等情况实行具体监管，海关对货物主要通过不定期审计检查和现场核查进行监管，不仅提高了货物出入对外贸易区速度，而且减少了海关监管工作量，节约了管理成本。

依《对外贸易区法》的规定，美国对外贸易区的管理体制分为全国性的宏观监管和对外贸易区内部的微观管理两层管理体系。全国性监管体系主要由美国对外贸易区委员会、美国海关总署、全国对外贸易区协会组成。美国对外贸易区委员会是对外贸易区的最高管理机构，受商务部直接领导，负责全国对外贸易区的宏观决策、调控、监督和协调等工作，委员会需每年向美国国会提交工作报告;美国海关总署主要负责监管对外贸易区内货物进出口和人员活动，行使海关管辖权，海关的人员、机构由对外贸易区委员会和海关共同委派，履行海关检查、监督职责;全国对外贸易区协会是由美国所有对外贸易区组成的协调合作机构，主要负责召集成员协商讨论对外贸易区经营管理工作中的共同性问题，并与政府机构沟通商讨解决办法。在微观管理层面，对外贸易区由对外贸易委员会授权的法人团体按照公用事业原则进行经营，具体来说，涉及三方当事人:获准方(Zone grantee)、经营方(Zone operator)和使用方(Zone user)。⁽¹⁸⁾获准方是指受对外贸易区委员会授权，获准建立、经营并维护对外贸易区的公共或私人法人团体或公司;经营方主要负责对外贸易区的日常经营管理工作，与海关接洽并配合海关监管;使用方一般是在区内进行经营活动的公司。实践中，无论是获准方还是经营方，都必须共同承担对外贸易区的经营管理职责，提供基本的经营服务和基础设施，同时还需履行类似政府部门的一些职能，如贯彻执行法规、政策等。⁽¹⁹⁾

海关监管制度方面，美国海关总署隶属于对外贸易区委员会，配合委员会工作，行使海关管辖权;地区海关关长是各个对外贸易区的代表，对本地区的对外贸易区进行监管。但海关通常不在区内派驻机构，没有特殊情况，海关人员也不进入对外贸易区。美国对外贸易区的海关监管制度基于信赖原则、便利原则和服务原则，实行适度监管。本着信赖原则，海关监管将重点放在货物进出关境上，对区内则实行委托管理和自主管理;便利原则，是从方便区内企业经营活动，降低企业经营成本，提高物流效率等角度出发，海关实行各项报关、审计和核查方面的便利措施，如“周报关”制度、不定期审计和现场核查等制度;为对外贸易区的使用者提供良好的服务也是海关监管的重要原则，《对外贸易区法》虽然历次修订，但该原则始终没有改变，该法规定，对对外贸易区的检查必须集中在发生问题的地区，且须具有充分的理由，海关不能随意打扰区内公司的正常运作。

(二)美国科学工业园区法律制度

科学工业园区，泛指形式与名称各异的科技型特殊经济功能区，包括创业中心、科学城、科学园、科学工业园、高技术产业带、高技术产品出口加工区等类型。这些类型的科技型特殊经济功能区虽然功能定位各有侧重，但均具有培育高技术企业、研发、生产、销售高技术产品、振兴设区国家或地区经济的特点。美国既是科学工业园区的发源地，也是全球科学工业园区最为集中、数量最多的国家。目前美国有各种类型的科学工业园区近400个，主要分布在加利福尼亚州、北卡罗莱那州、马萨诸塞州和德克萨斯州四个地区，园区内外聚集了众多大学与科研机构，是美国实施本国高技术发展战略，保持和强化自身高新产业优势的重要途径和载体。以硅谷、波士顿128号公路(Route128)、北卡罗莱那州三角研究园(the Research Triangle of North Carolina)为代表的美国科学工业园区已经成为美国甚至全球高科技产业的聚集地。其中的硅谷，经过半个多世纪的发展，硅谷在计算机硬件与存储设备、生物制药、信息服务、多媒体等行业居于世界领先地位，随着经济全球化进一步推进，硅谷经济已经突破自我驱动的发展模式，进入到通过吸引全球资金与人才，出口技术产品，与全球经济形成高度互动的发展阶段⁽²⁰⁾，已经成为科学工业园区的典范和其他国家或地区效仿的对象。以硅谷、波士顿128号公路为代表的美国科学工业园区取得巨大的成功，普遍认为是市场“无形之手”孕育的结果，除了风险资本与高科技产业结合、鼓励冒险和允许失败的硅谷文化、高科技人才聚集而且流动频繁、大量租税优惠等经济因素外，完备的法律基础和法制环境对于硅谷以及美国其他科学工业园区的发展具有同样重要的意义。

1.美国科学工业园区的法制进程

美国科学工业园区成功的主要原因并不是政府的规划，美国联邦政府以及科学工业园区所在的地方政府并未专门针对科技工业园区制定法律、法规，在硅谷等科技工业园区发展初期，联邦政府提供了一定的研发费用等资金支持。⁽²¹⁾但政府并未直接参与园区的设立、规划，而是通过不断完善科技活动的管理、科技成果流通、知识产权保护、企业促进、人才流动等方面的法制，通过《贝杜尔法案》(Berduer Act of 1980)⁽²²⁾、《史蒂文生－魏德法案》(Stevenson-Wylder Act of 1980)⁽²³⁾、《联邦技术转让法案》(Federal Technology Transfer Act of 1986)等法规完善高技术创新和转让法律制度，通过《小企业政策法》、《中小企业投资奖励法》、《中小企业创新发展法》等法律，形成比较完备的中小企业促进法律体系;较其他地区更为灵活的商业秘密保护法律为人才流动和信息交流提供了更为宽松的环境，为美国科学工业园区的发展提供了充分的制度支撑。

2.美国科学工业园区的主要法律制度

有关科技活动管理以及成果流通、企业投资促进、人才流动等方面的法律制度建立了科技要素整合机制、投资促进机制与人才激励机制，为美国科学工业园的区发展创造了完备的法制环境。

通过技术创新和转让法律制度，鼓励研究机构将研发成果迅速商品化，打破研究和应用之间的障碍。美国国会在1980年制定并通过了针对非营利研究机构与小企业的《贝杜尔法案》和针对联邦实验室与政府机构的《史蒂文生－魏德法案》，放松对研发成果归属的限制，允许负责研发成果的执行单位拥有该研发成果，从而掀起了技术转让的浪潮。为解决法案在施行过程中发生的实际问题，美国又多次修改《贝杜尔法案》和《史蒂文生－魏德法案》，如在1986年通过了《联邦技术转让法案》(Federal Technology Transfer Act of 1986)，1988年通过《综合贸易与竞争力法案》(Omnibus Trade and Competitiveness Act of 1988)，1991年通过了《美国技术卓越法案》(The American Technology Preeminence Act of 1991)，1992年通过《小企业技术转让法案》(The Small Business Technology Transfer Act of 1992)，1993年通过《国家合作研究与生产法案》(The National Cooperative Research and Production Act of 1993)，1995年通过《国家技术转让与进步法案》(The National Technology Transfer and Advancement Act of 1995)，在2000年通过了《技术转让商业化法案》(The Technology Transfer Commercialization Act of 2000)。

通过一系列相关技术创新和转让法律，不但创建了美国技术创新和转让的法律体系，也确立了有关技术转让和权利归属的基本规范。如《贝杜尔法案》统一了其通过前由若干联邦机构各自制定的行政规章，建立起所有联邦机构共同遵循的专利归属和技术转让制度。⁽²⁴⁾根据《贝杜尔法案》的规定，联邦机构享有联邦政府研发成果的知识产权，并可以以专属授权方式授权他方使用，该法案还授权美国商务部制定有关规范授予联邦发明权益的行政规章，适用于所有联邦政府机构，从而理顺了科研成果转化与应用体制，促进大学技术向产业界转移。⁽²⁵⁾此外，美国总统里根在1987年发布第12591号总统行政命令，要求尽力促成受联邦经费资助的研发成果予以商品化，允许各联邦机构将研发成果产生的专利权益归属计划执行单位。在1984年，通过专利商标法修正案，赋予各大学更大的自主性，在进行专属授权时无需再获得政府机构同意。《贝杜尔法案》决定了研发成果权利下放的基础，受此影响，美国各大学以及研究机构在促成自己研发成果商品化方面的热情大为高涨。除《贝杜尔法案》以外，作为另一个对美国技术创新和转让产生重要影响的法案即《史蒂文生－魏德法案》，则明确要求所有因获联邦研发经费资助而取得的技术都应得到充分利用，并规定政府下属的各联邦实验室应设立“研究和技术应用办公室”(Office of Research and Technology Applications)，负责促成研发成果商品化并进行技术扩散。为纠正《史蒂文生－魏德法案》在施行过程中产生的实际问题，美国国会在1986年通过了《联邦技术转让法案》，该法案赋予联邦实验室的董事会与包括非联邦实验室在内的第三方订立合作研发协议(Cooperative Research Development Agreement)的权力，同时建立起技术转让费的分配制度，此外，该法案还准许政府设立的研究机构或国家实验室与企业签订合作研究协定，以促进技术转移。该法案的颁行大幅提高了企业参与合作研发和技术转移的兴趣。在2000年，为加速技术转让与研发成果的商品化，提升美国经济实力和国际竞争力，美国国会又通过了《技术转让商业化法案》，旨在进一步放宽对于联邦实验室研发成果运用的限制。该法案规定，联邦实验室与他方签订合作研发协议，除协议所涉及的研发成果以外，还可授权使用或让与联邦政府所有的其他研发成果。

立法的变革，将受联邦研究经费资助的研发成果权益归属于具体执行单位，并由执行单位和发明人分享权益，使原属政府所有的研发成果得以与产业迅速结合，得到更有效的利用，极大推动了硅谷等科技园区乃至美国高科技产业发展。研究机构在取得研发成果归属后，既可以以授权的方式收取技术使用费，也可成立衍生公司或将技术作价入股，投资高科技产业。位于硅谷地区的斯坦福大学和加州大学伯克利分校因技术创新与转让授权获得稳定丰厚的回报，如在2001年，加州大学和斯坦福大学仅技术转让授权的收入就分别超过2.6亿美元和3 400万美元。⁽²⁶⁾由此可见，技术创新和转让法律制度的变革对技术创新和应用具有重要的促进影响，尽管这些法规适用于美国全国的技术创新与转让活动，但其有力地推动了硅谷地区产学研的紧密合作，将研发成果推向市场和积极发展高新技术产业。

制定一系列的法律，给予中小企业资金和技术方面的扶持，促进中小企业发展。中小企业是推动国民经济发展，构造市场经济主体的基础力量，对确保一国经济适度增长、缓解就业压力、优化经济结构等方面发挥着重要的作用。美国是世界最大的经济体，拥有超过2 500万家小企业。为促进中小企业发展，美国政府制定了一系列的法律，其中小企业促进立法始于1953年颁布实施的《小企业法》，此后，又陆续颁布施行《小企业政策法》、《中小企业投资奖励法》、《扩大中小企业输出法》、《中小企业资本形成法》、《中小企业创新发展法》等法律，已经形成比较完备的中小企业促进法律体系。根据中小企业促进法规和相关配套法规，美国政府设立了小企业管理局，负责人由总统任免，专门负责全国小企业发展法律、政策的组织实施。该机构的职能主要包括为小企业提供包括资金支持、技术援助、政府投资项目承包、技术研发经费等方面的帮助与咨询，并对科研活动实行税收减免，保护小企业的利益，鼓励小企业从事高新技术开发并进行市场化努力。如提供资金扶持，实施“504贷款计划”，联邦政府小企业管理局通过注册区域性的非营利性开发公司(CDCs)，向成长型小企业提供诸如土地、厂房等主要固定资产的长期融资，专门支持小企业在社区内创造新的工作机会并保留这些就业岗位，促进区域经济发展;实施“小额贷款计划”，向社区小额借款中间机构提供融资，再由这些机构贷给小企业，同时企业必须接受技术援助;实施“小企业投资公司(SBIC)计划”，这是一种风险特别高的“非传统型”融资。联邦政府小企业管理局向职业风险投资者核发执照，然后通过贷款担保加强其私人资金的作用，对小企业进行风险投资或放贷以帮助其发展。在提供技术援助方面，制定并组织实施技术援助计划。按照技术援助计划，建立了小企业网站、小企业开发中心、企业信息中心、美国出口援助中心等服务机构，向任何有开办小企业意愿的人士提供免费咨询服务。在提供技术研发经费方面，设立“中小企业创业研究基金”，规定国家科学基金会与国家研发经费的10%要用于支援中小企业的技术创新，而且每年研究开发经费超过1亿美元的政府部门，要将财政预算的1.3%用于支持中小企业开展技术创新和开发活动。为鼓励风险投资活动，法律对研发经费实行“费用扣除”和“税金减免”的双重优惠⁽²⁷⁾，美国国会还在1981年通过经济复兴税收法，对研发投资税收从49%减至25%;在1986年，又通过了该法修正案，将投资税减少至20%，这对于风险资本投资硅谷高科技企业具有积极引导作用，使其逐渐取代国防经费，成为硅谷创业者最主要的资金来源。

硅谷不乏英特尔、惠普、思科等全球前100名高科技公司，但硅谷企业中80%以上均为小企业⁽²⁸⁾，形成了具有硅谷特色的小企业集群，小企业相较大企业，能更为迅速地应对市场变化，小企业之间既存在竞争，也能发挥互惠共生、协同竞争、资源共享的优势，但初创高新企业的成功“孵化”，需要政府的扶持，美国有关中小企业促进和权益保护法规体系以及投资鼓励政策，为硅谷地区小企业发展提供了充分的制度支持，创造了有利的发展环境。

地方政府制定专门的投资促进法规。硅谷所在地的加利福尼亚州政府为促进本地区经济发展而制定的地方性政策法规对硅谷地区高科技产业的高速发展具有明显引导与扶持作用，具体表现在:(1)制定《加州投资政策与指南》，提出投资促进措施，内容包括加州地方鼓励政策、企业保护区、雇佣信息查询与雇主附加服务、金融援助、地方鼓励政策等方面;(2)对有关企业雇员流动时竞业禁止的制定相较美国其他州更为宽松，允许甚至鼓励竞争企业间雇员的自由流动，使雇员在现有企业间流动和创办新的企业较少受到限制，促进了为高新技术产业发展必需的信息交流、知识溢出以及技术扩散;(3)不直接干预企业事务，主要进行服务型立法，为企业经营创造良好的市场氛围。硅谷地区的米尔皮塔斯(Milpitas)市制定了全面细致的政策法规，满足高科技公司需要，如该市实现了网上申请创办企业的许可，不耽误企业营业。

以硅谷、128号公路为代表的美国科学工业园区所取得的成功，结合市场需求发展高科技产业是其中重要的动力，政府没有设立专门的管理机构和专门政策，在园区发展过程中主要以服务者、协助者甚至“顾客”的身份出现，在硅谷发展早期，政府充当园区发展的资助者和技术成果的购买人，在园区发展到一定阶段后，政府通过技术转移、企业促进以及促进风险投资等立法，促进创业和创新机制形成，为园区发展提高制度保障和市场氛围。

二、日本特殊经济功能区法律制度

日本经济自20世纪90年代以来陷入长期停滞，迄今仍无法走出低迷局面，加上长期以来，日本奉行将低科技含量、高劳动强度的产业向周边发展中国家转移的原则，许多制造企业纷纷在海外设厂，使日本国内的投资和就业机会进一步减少，加剧了日本经济的不景气。虽然自20世纪60年代起，已经陆续设立自由贸易园区、科技园区等类型特殊经济功能区，但功能区的建设与发展进展缓慢，收效并不明显。2003年，为达到促进经济发展，增强企业竞争力目的，日本全国设立了数量众多的结构改革特区，结构改革特区在申请设立、优惠政策制定以及审批等方面体现出一定特色。

(一)日本结构改革特区法律制度

日本结构改革特区具有综合型特殊经济功能区的特点，即不为某一种单一经济目的而设置，而是以综合发展某一地区的经济为设区目的。⁽²⁹⁾日本结构改革特区设立的宗旨，是通过实施优惠政策和措施，最大限度地激发地方经济活力，促进经济发展，增强企业竞争力，吸引国内外投资。自从2002年《结构改革特区法案》通过后，至2007年，已设立结构改革特区近1 000个，在区内实施涉及教育、社会保障、产业促进、旅游等多个领域优惠措施。⁽³⁰⁾结构改革特区的设立取得一定成效，根据统计，自在2003年4月到2005年11月的两年半中，各地方所设结构改革特区的企业设备投资额和年销售额分别增加5 300亿日元和5 200亿日元，创造就业机会近14 000个，降低成本约150亿日元。⁽³¹⁾

1.日本结构改革特区立法背景

日本国内长期以来的经济停滞是推进和加快改革的各项经济政策制定的根本动力，早在2002年初，日本内阁就提出建立改革特区的构想以及有关财政运营和结构改革的基本方针，并成立由首相领导的结构改革特区本部，制定有关结构改革特区推进的基本方案，2002年12月，日本国会通过了内阁提出《结构改革特区法案》，并于2003年4月正式实施。通过实施该法案，试图从局部入手，在结构改革特区内实行规制改革的先行试验，谋求地方经济的发展，同时将改革的成功制度、计划逐步推行到全国，可以视为日本政府规制改革的步骤和组成部分。

2.日本结构改革特区主要法律制度

《结构改革特区法案》对结构改革特区的性质和目标、申请审批、实施以及实效评价作出了全面细致的规定:

《结构改革特区法案》对于结构改革特区的定位作出明确规定，将其定义为地方公共团体为提高地方活力实施并促进本地方特定事业而自发建立的区域。该法强调尊重地方公共团体的自发性，针对各地区特点，为实施和促进特定事业，缓和和废除相关的限制性或禁止性措施，在物流、研发、农业、教育等领域推进经济和社会改革，提高地方经济活力，进而促进国民经济发展，提高国民生活水平。结构改革特区的目标，是通过实施机构改革成功事例的示范作用，将规制改革向全国推广，进而激活全国经济发展，同时，推动适合地方的产业集约化发展，建立新兴产业，促进地方经济发展，提高民众福利水平。⁽³²⁾

结构改革特区的设立、实施与评价严格依法而为，结构改革特区的实施与完成一般要经历地方上交提案、内阁与有关主管省厅认定提案、地方提交特区计划申请、内阁与有关主管省厅审批、特区制度实施以及实施效果评价等步骤。首先，由地方向内阁以及省厅提交结构改革构想草案;内阁和主管省厅对可以改革的项目进行协商认定后，由内阁结构改革特区本部从主管省厅同意放宽的规制项目中遴选并汇编成“规制的特例措施”，列在《结构改革特区推进程序》的附录中予以公布;这些“规制的特例措施”如同特区的“菜单”，地方政府可从中选择适合当地“口味”的“规制的特例措施”，提交具体的“特区实施计划”，等候审批;待内阁总理大臣审批后，经批准后特区即告成立并实施⁽³³⁾;从实施实践来看，已建特区涉及的规制改革涉及教育、农业、城乡交流、产业活力提升、国际物流、信息产业、环境与新能源产业等领域，侧重规制的制度包括四个主要方面:(1)企业促进，即应对特定企业需求，放宽或废除限制性规定，支持企业经营管理活动，如允许并支持企业参与大学建设或经营大学;(2)优化企业活动环境，如公共通讯系统对民间开放，扩大国有设施廉价使用;(3)行政功能或服务民间化，促使民间机构参与地方行政事务，将部分行政服务性质的事务委托民间机构，降低地方政府行政活动成本，如养老院经营对外委托等;(4)行政服务自我改良，实现地方政府行政业务的灵活性和高效率。对于特区制度实施后的具体效果评价，由内阁结构改革特区本部与民间企业、学者专家组成评价委员会进行评价，对规制措施是否妥善、是否达到预期效果、规制措施本身是否需要继续修改或者废除等进行评价，评价所需要的数据以及情况统计，由各省厅先行调查并报内阁结构改革特区本部。根据评价意见，内阁结构改革特区本部作出法令、政令或者特区计划修改、废除的决定。

结构改革特区举措的实施，注重发挥地方政府积极性，强调设立符合本地经济发展特色的结构改革特区，对日本经济的发展起到较大的推进作用。同时，各地举办结构改革特区的一些成功改革措施在日本全国也得以推广实施，促进了规制改革的进程。结构改革特区具有鲜明的制度特点:第一，以现有制度作为改革对象，政府对于特区发展没有提供资金和优惠政策支持，而是试图通过规制改革，革除制度弊端，从而营造适合地方经济发展的制度环境;第二，由点及面，从区域规制入手，将成功的经验措施推及全国，一定意义上，结构特区成为制度改革的试验场;第三，制度实施过程中，企业、政府、地方公共团体形成合作机制，在申请设立、审批以及实施、评价各个阶段，较充分地体现了各方意志;第四，在制度实施的各个环节，政策决策均予以公布，具有很高的透明度，保证了各方充分参与与知情权利。

(二)日本自由贸易园区法律制度

日本自由贸易园区中最具代表性的应属冲绳特别自由贸易园区，其最初设立于1988年，享有关税等多项税负减免优惠措施，货物进出口手续高效简便，吸引了大量企业入驻经营，但该自由贸易园区主要由地方政府主导推动，设立目标与功能主要侧重于解决设区地方的就业问题，加上区位竞争力有限，基础设施建设未能跟上发展需要，未能完全取得预期的发展。

1.日本自由贸易园区立法背景

战后，日本为适应经济社会发展的要求，实施了一系列区域经济政策，主要包括地区振兴与开发政策、区域产业布局政策、缩小地区差距政策及促进落后地区发展政策。日本在实施区域经济政策中，中央和地方政府高度重视，进行统一规划协调指导，给予相应财政金融支持，法律、法规保障，作为促进落后地区发展政策的组成部分，日本政府加强了对一般落后地区开发和特定落后地区开发力度。从总体上看，日本对落后地区的开发虽有一定的滞后性，但也取得了一定成效，形成了一套比较完整的政策体系，特别是北海道和冲绳地区开发中的一些成功做法，为日本政府促进落后地区发展积累了有益的经验。

2.日本自由贸易园区主要法律制度

作为日本自由贸易园区的典型，冲绳特别自由贸易园区采取先立法再设区的通行做法，制定《冲绳开发厅设置法》、《冲绳振兴开发特别措施法》、《冲绳振兴开发金融公库法》等法律，以专项法律规定冲绳特别自由贸易园区的功能、相关优惠措施。依据规定，特别自由贸易园区的机能主要包括加工制造、转口仓储、产品处理、商品展销或交易等;在区内从事经营生产的企业，可以享有所得税、投资税、关税以及地方税等税负减免优惠，具体而言，在特别自由贸易园区内新成立的企业，其员工数在20人以上的，成立后10年内所得的35%，可以从所得税课税所得中扣除;在区内增设新设备的企业，可以从所得税中扣除机械设备15%、建筑物8%的税额;在区内保税工厂生产的产品转往国内销售时，可以选择原料或产品价额较低者课征关税;在区内新增供工业使用的设备，5年以内可免征事业税;取得供工业使用的设备、建筑物及其土地时，还可免征不动产取得税。为鼓励雇佣当地劳动力，还制定有专门的政府补助制度，如依据《雇佣冲绳青年计划书》，设立“雇佣冲绳青年奖励金”，由政府对于雇佣未满30岁的冲绳居民的企业提供工资支付补助;此外，对于在冲绳特别自由贸易园区从事开发的企业，在满足一定条件基础上，还提供相应的低利率融资。⁽³⁴⁾

虽然冲绳特别自由贸易园区发展不如预期，但其以立法明确设区目标并明确相应优惠举措，仍具有一定特色。冲绳自由贸易园区设区目标之一，在于通过吸引企业入驻经营，发展区域经济的同时，解决本地居民就业问题，因此而设立“雇佣冲绳青年奖励金”制度，使得本就比日本本土为低的劳动力成本优势得以扩大，仅为日本本土的50%，对于减低经营成本，增加当地就业机会，促进自由贸易区经济发展，不失为有效的制度设计。

(三)日本科技工业园区法律制度

日本科技工业园区中最具代表性、最典型的即为筑波科学城，20世纪60年代初，出于振兴科学技术，充实高等教育，实现“技术立国”，以及缓解东京都市圈生态和社会发展压力的考虑，日本政府于1963年作出了在距离东京市中心约60公里处的筑波建设一个国家级科学城的决议。筑波科学城于20世纪60年代开始规划，由政府主导，投入高额建设资金，在1981年正式建成。目前，筑波科学城有约19万人口，300多家国家级研究与教育机构，雇佣超过1.5万名科研人员，是日本最大的研究开发中心和知识密集型城市。筑波科学城以高等教育和基础科学研究为特色，不追求研发成果的产业化和商业化，经济产出不是其强项，但仍足以成为“科学城”这一科学工业园区之一种类型的典范。⁽³⁵⁾

1.日本科技工业园区立法背景

1980年以来，日本更进一步推行“技术立国”政策，积极开拓新能源技术、工业机器人、生物工程等新产业领域，使生产知识密集型的高科技产品成为日本经济的主要支柱。在新技术革命过程中，出现了一些新兴的高级技术产业群区，在具体地点的分布上仍具有集中现象。20世纪90年代以来，在九州南部的熊本、鹿儿岛、宫崎二县境内相继建立了以生产集成电路为中心的工业地区，九州也成为日本的“硅岛”。⁽³⁶⁾在各类高科技园区中，筑波科学城的设立、规划最具代表性，为实现“技术立国”战略，日本政府通过专门法案以及条例，对从园区位置、定位以及周边地区建设开发都进行了详细规定。

2.日本科技工业园区主要法律制度

筑波科学城不仅是日本科技工业园区规划、建设以及运营的典型，其法律制度也为日本科技工业园区法制提供了范本，在其规划、建设以及运营的整个过程中，都制定有专门法律，将建设筑波科学城的国家意志上升为法律，体现了战后日本政府对发展高新技术产业的重视，使之不受政策因政府更迭而频繁变动的影响，对筑波科学城的发展具有重要保障与促进作用。

日本有关筑波科学城建设直接相关的法律，包括1970年制定的《筑波科学城建设法》、1971年制定的《筑波科学城建设计划大纲》、1983年制定的《高技术工业聚集地区开发促进法》等，与筑波科学城直接相关的还有1971年制定的《筑波科学城规划基本条例》、《筑波科学城公共设施建设计划纲要》等。这些法律将筑波科学城有关规划、建设与管理方面的内容以法条形式进行固定，并规定中央与地方政府、社会团体在高新技术研发和产业化进程中的权利与义务。随着经济与科技形势的发展，这些法律也多次修正，以《筑波科学城建设法》为例，作为具有筑波科学城建设基本法地位的法律，该法自发布时起，已经经历了6次修订。

诸多筑波科学城法律中，《筑波科学城建设法》具有“筑波宪法”的性质，是由日本国会制定的全国性法律。该法对筑波科学城的规划建设目标、发展方向、制定规划的权力机关以及规划制定程序等作出原则性规定，提出了发展研究学园城市和田园城市的发展目标，就筑波科学城建设过程中相关主体的权利、权力和义务进行分配，如规划的主要项目、决策权分配、规划执行等事项，条文规定比较简洁，具体内容留待配套法规进行细化。围绕筑波科学城具体规划、公共设施建设等具体事项，则由一系列专门法律和规范性文件进行规定，形成了完善的法律、法规体系，为筑波科学城提供了有力的制度保障。

管理与运营制度方面，筑波科学城采取中央政府管理模式，形成了由国土部作为最高管理机构，其他中央政府机构以及科学城所在地政府各负其责的管理运营机制。其中，设立由国土部领导的科学城建设促进本部，由国土交通大臣担任首脑，成员分别由首相办公室、国土、科技、环境、健康福利、财政、教育、农林水产、交通、劳工等相关部门副职组成，对首相负责，全权负责筑波科学城的建设与管理，并协调联络各有关部门的工作;由住宅和都市发展局负责科学城规划设计、土地征收和开发、公共设施建设等事项;教育部、建设部和财政部负责国家研究与教育机构等科研场所和公务员住宅的建设;科学城所在地茨城县以及筑波市政府负责开发公共服务设施。

筑波科学城是日本政府倡导科技政策的产物，在形成机制和体制模式完全由政府主导，依靠政府指令，科学城内的各类科研机构由政府垂直领导，相互间缺乏沟通，主要从事基础科学研究，不讲求高新技术的开发应用，较少考虑科研成果的商品化，整个科学城的运营依靠政府和大企业投资，缺乏健全的投融资机制，这使筑波科学城发展迟缓，没有达成规划建设的目标，其效益不尽如人意的重要因素，在于没有能够形成产学研紧密结合的运行机制，政府对于科学城的直接干预，使得园区始终没有形成自我发展的机制，尽管有完备的法制基础，但并没有为科学城营造内在创新的环境，反而因僵化的管理体制造成政府资源浪费。

三、德国特殊经济功能区法律制度

德国是欧洲乃至世界范围内建立特殊经济功能区最早的国家之一。早在13世纪末，以汉堡为核心，德意志北部和北欧的若干自由港口城市就联合起来，成立“汉撒联盟”，选定汉堡、不莱梅为自由贸易区，以保证同盟内部的通商贸易。⁽³⁷⁾至19世纪，德国汉堡、不莱梅已发展成为欧洲著名的自由港，凭借优越地理条件和优惠政策，吸引外国商船，主要发展对外贸易和转口贸易。二战以后，德国自由港得以恢复和重建，经营范围和现代化程度远远超过战前，汉堡、不莱梅、克期哈芬、不莱梅哈芬、埃姆敦及基乐等港口均设立自由贸易园区，自由化程度和管理水平公认处于世界领先地位。至20世纪80年代，面对科技革命浪潮兴起，为发展本国高新科技，应对美国等其他发达国家挑战，德国在1983年创建其首个科技工业园区——西柏林革新和创业中心，时至今日，德国已经成为欧洲科技工业园区最多的国家。目前，德国的特殊经济功能区以自由贸易区和科技工业园区为主且经营发展良好，除得益于优良的地理条件和优惠政策外，完善的法律保障制度也是其成功的重要制度要素。

(一)德国自由贸易园区法律制度

1.德国自由贸易园区立法背景

德国自由贸易园区由其自由港发展而成，目前在德国汉堡、不莱梅、克期哈芬、不莱梅哈芬、埃姆敦及基乐等港口均设立自由贸易园区，其中汉堡自由贸易园区最具典型性。汉堡自由贸易园区依托汉堡港建立，是典型的欧洲自由贸易区⁽³⁸⁾，早在2005年，汉堡港的集装箱吞吐量就已突破800万个，跻身世界大港行列，是德国第一、欧洲第二大集装箱港口，并已经成为世界上最大的自由港。以汉堡自由贸易园区为代表的德国自由贸易园区继承了原来自由港的便捷和宽松的理念和政策，其宏观管理立法、微观监管与运营体制以及贸易便利措施值得借鉴。发展自由港、自由贸易区等，不仅能最大限度地获取国际贸易给国家经济带来的好处，也是带动地方经济发展的有效手段。自由贸易园区的建设也是一项系统工程，既需要完善的法律框架、政策支持，也需要有效的制度建设、商业运作，更需要先进的服务意识和管理手段。

2.德国自由贸易园区主要法律制度

德国自由贸易园区的发展均为先立法后设区，关于自由贸易园区的法规体系完备，欧盟法规、德国联邦宪法、地方政府条例规章对汉堡自由贸易区的法律地位、管理机构、监管体制以及诸多贸易便利化机制等有完善、详尽的规定。

根据欧盟海关法的规定，汉堡自由贸易区属于欧盟自由区Ⅰ型，属于公共海关地区，在此区域内几乎没有任何海关手续，船舶和货物进出均不用到海关结关。自由区的性质同样得到德国宪法保障，德国联邦宪法规定将自由贸易园区视同为处于第三国地位，货物只有从自由港输入欧盟市场时才须向海关结关，交纳关税及其他进口环节税。在货物卸船、运输以及装运整个过程中，海关部门采取便捷和自由的管理措施，对进出自由贸易区的船只和货物给予最大限度的自由。⁽³⁹⁾

德国自由贸易园区的管理体制主要分为联邦和地方两个层次，根据德国宪法规定，自由贸易区的管理权归地方政府，由地方政府负责港口的规划、立项、投资和日常管理等，港口经营收益划入当地财政。联邦政府层面不设专门的港口管理部门，只负责调研、协调等，为港口创造公平、平等的外部环境。地方政府对港口的行政管理体制，各地有所不同，但也可分为直接管理部门和日常管理机构。

各自由贸易园区日常管理机构有所不同，有的是港口管理局，但更多的是设立港口管理公司，如汉堡港、不莱梅港、威廉港。汉堡自由贸易园区专门设立“汉堡港口和仓储有限公司”，依照“经营港口”的理念，对港口实施专业化的管理，代行政府管理的大部分职责，实现政府职能的企业化管理，具体而言，港口管理公司的主要职责是对港口公共设施进行维护、创造就业机会、促进港口业发展，负责制定港口发展的规划、建设和维护计划，进行营销研究，实施通讯、地产管理，与有关组织协调关系，加强环境管理，保证港口更具竞争力。

经济和科技事务部、海上警察总署、港口安全委员会是汉堡自由贸易园区的直接管理部门。经济和科技事务部是联邦经济政策、外贸政策的直接执行者，负责对自由贸易区内所有公共设施部分港口管理公司的直接监控;海上警察总署负责航运海监、督察、海事事故抢救调查等;而港口安全委员会是汉堡内政部下属机构，负责有关船舶及港口设施的港口保安工作。

值得注意的是，同德国其他自由贸易园区一样，汉堡自由贸易园区内所有公共设施部分的投资，都由地方政府负责。政府投资主要用于现有码头增加吞吐能力、新建港口设施、公路网络建设、港区铁路建设、航道改善等，各项投资每年由港口管理公司制定预算，经议会批准后，由地方财政划拨管理公司使用。汉堡州政府已经计划在2007年至2017年间投资137亿欧元扩建自由贸易区，进一步提高汉堡港的竞争力，而公共设施外其他经营性的设备设施，如装卸与搬运设备、仓储设备、办公设备等，均由私营企业投资与经营。企业通过租用方式使用码头公共设施，要按照州政府制定的租金标准向政府支付土地租用费和码头岸壁租用费租金。租金以及其他港口收入包括各种使用费和税金等，全部计入州政府财政收入。

总体而言，汉堡自由贸易园区大部分港口岸上的设施、设备由私有公司经营，但基础设施等公共部分由政府实行计划性投资管理。港口管理采取部分分散化管理，部分商业化运营的方式。分散化，即联邦政府不管理港口，将管理权下放给地方政府;而商业化，是把经营性的服务业转移为私营企业，生产经营完全由企业决策。同时，为维护环境保护、劳动就业等全局利益，保障国家竞争力，一方面，政府把警察、海监等作为政府职能，剥离于港口;另一方面，为防止中央集权，充分调动州、市对港口发展的积极性，促进港口的发展和竞争力的提高，政府通过制定法律、制定标准或政策约定，保留能够能影响企业份额的股份等方式来保持对港口业必要的影响力。

通过优惠的政策、完善的管理，为航运企业和港内企业提供最便捷、自由的服务，建立贸易便利化机制，是德国自由港保持国际竞争力的根本原因。德国自由贸易园区的科学管理和先进经验主要包括:

港区服务方面，进出的船只和货物在汉堡自由贸易区享有最大限度的自由。汉堡自由贸易园区所提供的自由和便捷的管理措施，贯穿于从货物卸船、运输、再装运的整个过程中。进入汉堡自由港的货物无需报关，海关不作检查，也不征收关税，货物可储存在自由港内，只在货物离开自由港区进入德国或欧盟时才进行海关检查和征税。园区内的货物可任意进行加工和交易而不需缴纳增值税，吸引了许多公司在汉堡自由贸易园区内开展各种货物，特别是高价值商品的加工、包装、分类、修理等作业。

海关监管方面，汉堡自由贸易园区实行“境内关外”管理，对区内企业和货物实行“一线放开，二线管住，区内自由”和“管住卡口，管出不管进”制度。货物转船、储存、流通以及船舶建造等业务，享有许多优惠政策，如船只进出汉堡自由贸易区无需向海关结关，船舶航行时只要在船上挂一面“关旗”，就可不受海关的任何干涉;进出或转运货物在自由港装卸、转船和储存不受海关的任何限制，货物进出不要求每批立即申报与查验，甚至45天之内转口的货物无需记录;货物在自由贸易区内可以任意进行加工和贸易，不必缴纳增值税。

从汉堡自由贸易园区立法看，其立法法规位阶清楚、内容完善，其特点在于:第一，在对自由贸易园区进行法律定位基础之上，就规划、投资、管理和经营事项，以联邦宪法、地方政府法规规定管理者、经营者和使用者各自权责，使管理者和投资者都有法可依、有章可循，规范了自由贸易园区的各项活动，也保障了贸易园区最大限度的自由和便捷;第二，政府对自由贸易园区的建设发展中扮演规划者、基础设施投资人和港口运营监督者角色，力图为自由贸易园区创造完备的制度环境，但涉及园区的专业化运营，则根据“经营港口”的理念，实行政府职能的企业化管理。

(二)德国科技工业园区法律制度

德国的科技工业园创建虽然相比其他欧洲发达国家较晚，但发展却最为迅速，自1983年创建第一个科技工业园区成立即西柏林革新与创新中心以来，已经创建超过300个科技工业园，是欧洲科技工业园区发展最快和数量最多的国家，具有地标性的科技工业园区有慕尼黑高科技工业园、阿德勒斯霍夫高科技产业园等，在本国经济发展和产业升级中发挥了重要的推动作用。⁽⁴⁰⁾其中，阿德勒斯霍夫高科技产业园最具代表性，其始建于1991年，占地面积4.2平方公里，是德国最大的科技工业园区，以科技、经济和媒体为发展重点。目前园区内共有700多家企业，其中超过400家从事高科技行业，雇员12 000余人，还有12家科研机构和洪堡大学的6所自然科学研究所。1991年至2005年间，阿德勒斯霍夫高科技产业园共吸收投资13亿欧元，2005年的销售额达到12.2亿欧元。为表彰其为创业和创新企业提供的具有典范意义的支持，欧盟委员会于2001年向阿德勒斯霍夫高科技产业园颁发了“创新地区优秀奖”⁽⁴¹⁾，除此外，阿德勒斯霍夫高科技产业园还被誉为德国最成功的高科技产业园区之一和欧洲最现代化的科技园。阿德勒斯霍夫高科技产业园实行“大园区”战略，不是一个简单的工业园，而是科研和产业相结合的高科技园区，产业重点除光学技术、材料和微系统技术、信息和媒体技术、环境、生物和能源技术等占企业总数约60%的400多家高科技企业外，传媒业和广告服务业也相当发达，分别有120余家和170余家入园经营，产业结构丰富但又重点突出。

1.德国科技工业园区立法背景

德国自然资源贫乏，高度依赖发展科技带动经济增长，是世界上整体科技水平较高的国家之一，尤其是在环保、机械、化工和航天等领域拥有一定的技术优势。为保证本国就业与整体科技水平的领先，德国联邦政府于2006年推出了由总理府牵头的跨多个部委和领域的“高科技战略”，以更好地统一协调包括教育研究、经济、卫生和环境等领域的科研政策，使科技创新能够更好地转化为生产力。“高科技战略”所采取的措施主要包括设立700多项创新项目，加大资金投入，大力促进产研结合，推动经济增长和促进就业。项目主要由德国联邦教育与研究部和联邦经济与技术部负责实施，主要方式是通过对企业和科研机构进行资金支持，促进研发领域合作及成果转化。在“高科技战略”框架下，德国联邦政府制定一系列促进科研机构和企业自主创新、鼓励企业进行研发投资、加强知识产权保护的法规与政策，并在提高政府科研投入基础上，以“公私合营模式”成立高科技创业基金，改善科技研发以及技术成果产业化的融资环境。⁽⁴²⁾到2015年，德国联邦政府已经决定将占其国内生产总值的10%的资金用于高科技研发。⁽⁴³⁾

2.德国科技工业园区主要法律制度

德国联邦政府和柏林市政府没有直接参与园区投资与规划，只是提供少量的优惠与扶持政策，如允许开发商通过租赁或出售土地来招揽投资者或创业者。除此以外，政府主要通过中小企业创业融资、加强科技成果知识产权保护、加大对优势和重点行业扶持的法律和措施，为科技园区建设和发展营造良好的制度环境。

制定优势和重点行业促进法律制度，推动行业和领域的科技发展。德国未就吸引资金促进科技创新制定单独的法律和法规，但为保持自身科技优势并推动科技发展，德国政府相继制定:(1)《基因技术法》(2007年)，该法简化了转基因食品上市和转基因科研项目启动的审批过程和手续，规定对于较低安全级别的转基因食品上市采用备案制登记，并将涉及较低安全等级的转基因科研项目的审核时间缩短⁽⁴⁴⁾，这对于促进对转基因食品研究领域的科研投入以及众多企业在转基因领域科研成果的商业化进程具有积极作用。(2)2007年2月制定并通过《电信媒体法》，该法为德国电子信息和通讯服务业发展提供了法律框架，明确鼓励电信行业和媒体业之间合作进行科技研发。⁽⁴⁵⁾为鼓励其国内最大的电信业务运营商即德国电信投资新一代光纤网路的研发和建设，《电信媒体法》甚至赋予该企业在一段时间内独享新一代光纤网路的经营权。⁽⁴⁶⁾(3)制定《卫星数据安全法》(2007年)，通过明确私人公司在开放和利用卫星数据业务上的范围和运营资格，力图在维护卫星数据安全的国家利益和鼓励企业以及产品取得商业成功之间取得平衡，同时，该法案还为德国企业在国际卫星数据市场的发展提供了法律规划⁽⁴⁷⁾，对于推动高科技企业发展卫星遥感、通讯科技具有积极促进作用。

通过知识产权制度，强化科技成果的保护与应用。除通过已有的知识产权法律制度对科研创新予以保护外，为了加强专利申请和保护，支持专利商业应用，德国联邦政府通过24家定点专利服务和商业应用代理机构对高校、中小企业、创业者和发明家进行法律和商业应用方面的指导，帮助其进行专利申请和商业推广。2007年9月，德国官方还公布了科研合作示范合同，为企业与科研机构进行合作时提供参考，一定程度上为企业节省了法律成本。

运用标准化制度，促进创新、开拓新市场。德国将标准化作为促进科技革新的一项重要手段，力图发挥标准对行业的指导评价作用，并创造有利于企业公平竞争的环境。环境联邦经济与技术部通过标准化研究所(DIN)对标准化进行管理和研究，根据行业要求，及时出台相关标准，将标准化作为创新动力之一，发挥标准对行业的指导评价作用，并促进标准的国际化，这对于促进科技成果产业化和扩大出口具有积极作用。

通过政府采购制度引导研发方向，对高科技和资源节约型产品进行倾斜。德国政府采购支出约占GDP的11%，在引导社会需求方面起着重要作用，对经济的拉动作用十分明显，为促进高新技术成果的应用，德国政府各采购部门作出一致要求，在招标和采购中优先选择新科技产品及资源节约型产品。

设立各类科研机构、中小企业创新项目，鼓励产学研的充分结合。德国联邦政府设立中小企业创新核心项目(ZIM)，为中小企业间和企业与科研机构间合作开展科研创新项目提供资助，解决中小企业经济实力弱、难以承担高额研发成本的问题，提高中小企业的创新竞争力，鼓励企业间或企业与科研机构合作;设立中小企业创新项目(KMU-innovativ)，针对生物、信息与通讯、纳米、光学、生产工艺等科研领域，为中小企业提供科研补贴;设立促进创新管理项目，鼓励工商业和手工业的小企业接受创新咨询，提出发展建议、为具体问题设计解决方案或介绍技术合作伙伴;开展尖端产业集群竞赛(Spitzencluster)，评选尖端产业集群，为竞赛优胜者提供最高2亿欧元的发展资金。

成立“公私合营模式”高科技创业基金，为科技企业提供创业融资。为弥补企业创建初期的融资不足，采取公私合营模式，由政府和大企业提供资金支持，扶持中小企业科技创新，具体由符合条件的中介机构按公司模式负责执行，政府在实施过程中对项目的审批和干预很少。

德国联邦政府为发展高科技发展战略，在中小企业促进、产研合作、科技研发资金投入、优势和重点行业研发扶持、技术成果知识产权保护等涉及科技发展的各个环节均有完备的法规和措施，注重为推动科技创新成果转化和增强企业自身科技创新能力创设外部竞争环境，并充分利用市场力量，减少项目审核和申请中的行政干扰因素，保证了效率与公平的结合。

作为其科技发展的空间载体，德国科技工业园区的发展是高科技战略的有机组成部分，通常依托一流大学建立，德国300多所高等院校大多参与了各类科技园或科技成果推广中心的工作，如慕尼黑科技园企业与慕尼黑大学、慕尼黑工业大学等高校建立了密切的合作关系，慕尼黑许多科研机构均聚集于慕尼黑科技园;阿德勒斯霍夫科技产业园内也聚集了德国洪堡大学等知名高校和研究机构，使大学与企业的交流合作日益密切，目前，阿德勒斯霍夫科技产业园已经形成了以洪堡大学为核心，积极推动科研成果转化，构建阿德勒斯霍夫科技经济圈教学、科研、经济一体化发展的格局。为发展科技园区，德国政府通常采取降低租金、给予税收优惠、资助企业培训员工等优惠政策吸引高科技企业入驻⁽⁴⁸⁾，除此外，区内企业和其他区外企业一样，申请德国政府或欧盟的不同项目。其中适用于阿德勒斯霍夫高技术产业园的促进项目，还包括欧盟结构基金、“改善地区经济结构”公共任务、柏林未来基金。其中，欧盟结构基金是欧盟为实施地区发展政策，缩小欧盟不同地区之间的发展差异，促进其经济和社会的统筹发展从预算中拨款设立的基金，主要用于为经济落后地区建设基础设施，促进企业投资、支持面临结构性问题的地区进行经济和社会调整以及更新教育和培训体制和促进就业，欧盟结构基金对于促进园区基础设施建设和企业投资，起到重要推动作用;“改善地区经济结构”公共任务是德国联邦政府与地方政府共同协助落后地区克服比较弱势，使其能够跟上国家经济发展步伐的重要措施。联邦政府和各州政府定期共同制定GA“框架计划”，每年审核一次，并根据实际情况进行调整和修改，通过此计划的实施，园区内企业，尤其是中小企业可获得政府财政支持;园区内符合一定条件，从事光学和光纤技术、信息和通信技术、环保和能源技术以及交通技术等高新领域的中小企业，还可获得柏林未来基金的支持。

德国联邦以及州政府对于阿德勒斯霍夫科技产业园等诸多科技园区的管理并没有制定专门的法令、法规或政策措施，园区主要由不同类型专业公司负责日常的经营管理。如在阿德勒斯霍夫科技产业园，就分别由私人公司作为园区开发与经营商，对园区进行日常经营管理，为企业创立人和新成立的创新型和技术型企业提供包括咨询、基础设施和租房等在内的服务，为企业牵线搭桥和协助开拓新市场以及有关企业审批和登记注册咨询等。⁽⁴⁹⁾德国政府在科技工业园区整个创设、运营过程中，没有直接参与园区管理，其主要作用在于为园区发展奠定科技活动组织与管理、科技成果流通、知识产权等方面完备的市场法制;为园区内产研结合以及科技成果转化提供优惠政策，同时，通过私人或政府参股的园区管理机构提供高效完备的信息、网络、财务等中介服务。

四、我国台湾地区特殊经济功能区法律制度

在世界新兴工业体中，我国台湾最早借鉴美国经验建立加工出口区、保税区、科技工业园区等特殊经济功能区，此外，2003年起，还相继建立起5个自由贸易港区。台湾的加工出口区更是世界加工出口区的先驱与典范，自1966年全球第一个正式以“加工出口区”命名的特殊经济功能区——高雄加工出口区建立，40多年以来，台湾的出口加工区产业结构为符合台湾经济的发展需要也在进行产业演进，从最初的以劳动力密集型为主的纯制造业发展到除制造业升级为技术、资本密集型的高科技、高附加值产业外，着力发展贸易、仓储转运业。时至今日，台湾加工出口区已经成功完成产业升级，由传统的劳动力密集型多元产业加工区转型为以电子业为主的高科技产业聚集区和亚太地区仓储转运中心之一。⁽⁵⁰⁾继出口加工区成功举办后，台湾又在1980年建立科技型特殊经济功能区——新竹科学工业园区，其目的在于引进培养科学工业人才，促进产业升级，改善投资环境，积极发展高科技和高附加值产业。30年来，以新竹科学工业园区为代表的台湾科学工业园区迅速崛起，已成为台湾经济发展的重要支柱和科技产业水平的象征，被誉为台湾的“硅谷”。台湾从加工出口区、科学工业园区的成功举办中积累了丰富的经验，而为了应对日趋激烈的东亚以及全球范围内的特殊经济功能区间的竞争，提高国际竞争力，台湾相继提出“亚太营运中心计划”，“挑战2008营运总部计划”，提出将台湾建成台商以及跨国企业设置运营总部的最佳地区的目标。⁽⁵¹⁾为达成此目标，必须使台湾经济尽可能与世界经济接轨，因此，为建设全球营运中心而采取的竞争策略之一，就是建立规划自由港区。2003年7月，台湾“立法院”公布“自由贸易港区设置管理条例”，并相继建立基隆、高雄、台北、桃园、台中5个自由贸易区港区，其比较完善的自由贸易港区规划体系和完备的法律制度，值得大陆保税港区规范发展以及转型为自由贸易园区所借鉴。

(一)台湾加工出口区法律制度

1.台湾加工出口区⁽⁵²⁾立法背景

台湾加工出口区的规划运作同样遵循了世界范围内特殊经济功能区先立法、后设区的经验，1965年，台湾“行政院”通过并颁布“加工出口区设置管理条例”，并以此为中心，建立加工出口区法规体系，就加工出口区的设置与管理机构、区内投资范围以及设立程序、优惠政策、海关管理、委托加工等方面作出规定，加工出口区的所有变化和调整都首先以法规的变动与调整为前提。可以说，台湾加工出口区的成功，加工出口区的制度创新意义重大，作为制度创新的法律形式，加工出口区法规也在及时调整，这也成为加工出口区法规建设的重要特色。

2.台湾加工出口区主要法律制度

加工出口区法制完备，对设区目标以及入驻条件进行了明确规定。⁽⁵³⁾(1)设区目标。台湾加工出口区最初的设立目标是吸引内外资本投资，促进出口产业发展，扩大就业机会，引进国外新的生产技术;1991年设立目标调整为吸引工业投资，拓展对外贸易，增加就业机会，引进最新技术，时至今日，加工出口区的目标已升级为实现向高科技、高附加值产业和服务业的转型。(2)入区条件。台湾出口加工区设立之初，曾将劳务价值占成品价值20%以上作为投资企业入区条件，以促进就业，随着失业问题的解决，加工出口区采取鼓励投资企业向台湾本岛采购的政策，从而增加了加工出口区内企业的经营自由。(3)公司性质要求。台湾加工出口区法律最初仅允许入区企业为总公司性质，旨在防止总公司与其分支机构之间走私以及会计账目混淆;后修正法律，准许投资者的分支机构入区投资，也允许区内企业在区外设立分支机构，这有助于企业扩展经营空间，从而促进投资增长。(4)产业限制。为增加就业机会，依据加工出口区法规，在加工出口区设立初期，准许设立的外销企业多为劳动密集型产业，随着失业问题的解决，劳动密集型行业从准许设立的行业类别中大幅删除，转而增加如仓储、货物组装等高附加值、关联性行业以及其他高科技行业。这体现了加工出口区法规对产业结构调整升级需要作出的适时调整，有效引导了区内企业的投资经营方向。

在日常管理、海关监管等方面，加工出口区法律规定如下:(1)加工出口区行政管理制度。加工出口区行政管理制度逐步从集中统一管理向松散管理转变。台湾加工出口区管理制度的重要内容之一，是企业从投资申请、审查、公司登记等相关证照均由加工出口区管理处单一窗口统一核发，以提高行政效率，与之相比，区外实行分别由不同部门办理核发。(2)货物进出口签证制度。对于进出口货物，原规定必须逐笔签证，到1993年，除了属于限制进出口类别的货物需要签证，大部分进出口货物均可以免办签证。这使得加工出口区管理处人员得以精简，厂商进出口货物流程得以缩短，时间以及签证成本也得以降低。(3)海关作业管理制度及其调整。加工出口区的海关作业管理方式从单一的门禁管理过渡到门禁管理与账册管理并存。门禁管理是指出口货物逐笔报关以后，由海关在指定地点查看加封是否完整或有无放行单后放行;而账册管理指企业应准备保税式账册和有关报表，并设置电脑，以电子资料传输方式处理账册，1998年后，两种管理作业方式因各有利弊，均在使用。(4)委托加工货物管理制度。为了防止免税物品滞留在加工出口区外而逃税，委托加工的货物在2000年以前一直要求运回加工出口区，此后，加工出口区法规对课税区的范围作出专门规定，课税区的范围包括加工区、科学园区、保税工厂、保税仓库以及其他保税范围以外的关税征收区域。这样，免税区和保税范围内委托加工的货物可不用运回区内，使得企业降低了时间成本和手续费用。(5)外汇业务管理制度。加工出口区企业办理外汇业务，向区外银行和外资银行开放，以符合金融国际化以及企业经营自由化的通例。

在优惠政策措施方面，规定:(1)所得税优惠。为鼓励企业出口，台湾所得税法律规定，如果企业产品全部出口外销，其所得税可以免除，后来该奖励政策修改为只有符合奖励项目的企业才能享受免税5年的优惠，优惠政策的调整体现了加工区产业发展和机构调整的演进;到1990年，促进产业升级条例代替奖励投资条例，对于5年免税的规定也代之以投资递减政策。(2)免税项目。加工出口区内企业可享受的免税项目在1997年后调整为:服务业以及贸易业可以享受免税优惠，转运业务所得，按照10%征收所得税，货物如内销，从全额征税调整为扣除附加值后征税，课税区的企业出售给区内企业的进口机器设备，已经征税的给予退税与免税。

从加工出口区立法调整看，加工出口区法规位阶清楚、内容完善，而且不断调整演变以及时应对台湾经济发展和产业转型对法律的需要。其最大的特点在于，前期的加工出口区立法，侧重赋予或扩大区内企业所享有的投资优惠待遇，以后历次的法规调整，着重解除或放宽对区内企业所设的管制，这恰好反映了台湾经济发展以及产业结构升级转型的现实。

(二)台湾科学工业园区法律制度

全球范围内的科技型特殊经济功能区虽数量众多，但集中分布在如美、日等发达国家，而且成功举办者并不多见。台湾1980年设立其首个科技型特殊经济功能区新竹科学工业园区之时，尚在发展中地区之列，不仅技术水平不高，而且高科技人才匮乏，教育与产业需求相互脱节，但台湾的科学工业园区的成功举办打破了以往科技型特殊经济功能区仅在少数发达国家成功运营的局面，其成功经验对发展中国家或地区科技型特殊经济功能区的建设具有重要的参考价值与借鉴意义。新竹科学工业园区的成功举办，完备的法规保障，依法治园是不可忽略的重要因素。

1.台湾科学工业园区立法背景

台湾科学工业园区的代表——新竹科学工业园区是台湾当局应对迎接新技术革命挑战和机遇，在总结本地区加工出口区经验基础上，由政府主导开发建设的科学工业园区。台湾当局是园区开发和经营的直接参与者和发展的直接动力。台湾当局非常重视科学工业园区的法制建设，并注意借鉴本地区加工出口区立法经验，对规定规划、管理体制、优惠政策和所提供配套服务作出明确的规定，同时，对于园区内企业进行创新研究开发和投资进行奖励和补助，则参照美国硅谷等发达国家科技工业园区的做法，确保园区内良好的投资、创业环境。

2.台湾科学工业园区主要法律制度

台湾从园区规划选址之前，即着手园区立法工作。1979年，台湾“行政院”正式通过颁布“科学工业园区设置管理条例”，作为科学工业园区的基本立法，该条例就园区管理机制、优惠待遇以及区内企业的权利义务作出规定，以此为基础，相继制定颁布“科学工业园区设置管理条例施行细则”、“科学工业园区外汇管理办法”、“科学工业园区贸易管理办法”、“科学工业园区事业派员出国办法”等一系列配套规章，为适应科学工业园区发展需求，“科学工业园区设置管理条例”又多次修订，以适应科学工业园区发展需要，另外还制定近20种配套规定或实施办法，如“促进产业升级条例”、“科学工业园区创新技术研究发展计划奖助实施要点”、“科学工业园区研究发展、人才培训、建教合作奖励及辅导计划”、“科学工业园区保税业务管理规划”、“科学工业园区厂商投资计划完成评估实施要点”等。科学工业园区法规对行政管理体制、优惠政策、投资保障等方面作出明确规定。

在行政管理体制方面，新竹科学工业园区的行政管理体制强调高效集中管理。按照“科学工业园区设置管理条例”的规定，“行政院国家科学委员会”(以下简称“国科会”)作为新竹科学工业园区的最高领导机构，统一管理、协调园区各项工作。“国科会”下设园区审议委员会和园区管理局，履行各自职责。园区审议委员会由“财政部”、“教育部”、“交通部”、“内政部”、“经济部”、“国防部”、“行政院环境保护署”、“行政院卫生署”、“行政院经济建设委员会”等“部委”、“国科会”副主任以及若干专家组成，负责园区管理重大事项决策，确定园区引进技术种类和优先等级等宏观事项;园区管理局负责园区具体规划与日常行政管理，拥有对园区内海关、税务、能源供应、金融、土地管理等部门的指导、督办和协调权力。除行使管理权限外，园区管理局还有义务为区内企业提供全面服务，如企业规划、投资事务、劳资关系协调、工商、工程、医疗保健、环境卫生、防灾救灾等。

在优惠政策方面，除“科学工业园区设置管理条例”外，台湾还颁布“创业投资事业管理规则”、“奖励创业投资条例”、“科学工业园区设置管理条例施行细则”、“促进产业升级条例”等法规规章，通过税收优惠、投资奖励以及投资人权益保护等方面的规定，保证各项优惠鼓励措施的有效施行。

在投资者权益保障措施方面，新竹科学工业园区法规对投资者权益保障作出详细规定，并给国外投资者与岛内投资者平等待遇。例如，外国投资者享有与本岛投资者相同的优惠条件与权利;外国投资者可享有园区事业100%的股权，也可寻找台湾地区“政府”以及当地企业为共同投资者;外国人或海外华侨投资所得、资本利得以及孳息可申请汇出;外资侨资或其合并股份超过45%的企业，从营运日起20年内不予征收;投资计划完成一年以后，外国投资人可将投资额申请一次汇出;投资者的知识产权得到明确保护外，还能够以专利权或专有技术作价入股，最高可达总股份的25%。

(三)台湾自由贸易园区法律制度

为应对日趋激烈的东亚以及全球范围内的特殊经济功能区间的竞争，提高国际竞争力，台湾提出将台湾建成台商以及跨国企业设置运营总部的最佳地区的目标。为达成此目标，必须使台湾经济尽可能与世界经济接轨，而自由贸易区作为全球开放度最高的特殊经济功能区，在今天已经成为设区国家或地区参与全球经济体系的重要制度安排，因此，建立自由贸易港区自然提上了议事日程。2003年7月，台湾“立法院”公布“自由贸易港区设置管理条例”，并相继建立基隆、高雄、台北、桃园、台中5个自由贸易区港区，台湾自由贸易港区借鉴美国自由贸易区的成功做法和举办加工出口区和科学工业园区的丰富经验，已经初步形成规划定位明确、功能体系完备、管理机制高效集中的自由贸易港区规划体系，对大陆地区保税区建设以及向自由贸易区转型具有借鉴意义。以高雄自由贸易港为例，高雄港是台湾最大的国际港口，地理位置优越、基础设施完备先进，拥有航线超过370条，遍及102个国家，其2004年的货柜装卸量已经超过台湾货柜装卸量的70%⁽⁵⁴⁾;而且毗邻高雄加工出口区、南部科学工业园区等经济功能区以及钢铁、石化、造船等产业集群，相互结合，产业集聚效应明显。2005年1月1日，高雄自由贸易港区正式建立运营，台湾当局为推动高雄港成为亚太海运转运中心、全球运筹中心以及自由贸易港区，从发展目标、港区定位到功能体系、管理体制都作了具体规划，其自由贸易港区法制建设，对大陆保税区建设以及自由港区规划建设具有参考价值与借鉴意义。

1.台湾自由贸易园区立法背景

台湾“行政院”自2002年就积极筹划建设自由贸易港区，在2003年7月23日通过颁布“自由贸易港区设置管理条例”，作为自由贸易港区的基本法，行政部门制定获基本法授权，相继制定了“自由贸易港区协调委员会设置作业要点”、“自由贸易港区申请设置办法”、“自由贸易港区事业设立撤销办法”、“自由贸易港区货物通关办法”、“跨国企业自由港区事业台湾营业达一定规模之企业邀请大陆地区人民来台从事商务相关活动许可办法”、“自由贸易港区管理机关收费标准”等配套法规。

2.台湾自由贸易港区主要法律制度

在法律定位上，台湾自由贸易港区与世界范围内大多数自由贸易园区一样，以“境内关外”观念设计规划，简化关务行政事务，免除区内关税、营业税、货物税以及相关税费。区内企业可享受高效率的物流服务，进入自由贸易港区的物品原则上都免于审验;在自由贸易港区以内的物品流通，原则上由企业自行管理并且以加封免押运的方式转运。

为使行政管理高效集中，降低组织变动成本，台湾按照“最小变动原则”来建立管理机制，设置自由贸易港区的运营管理组织。“自由贸易港区设置管理条例”明确规定，在“行政院”下成立一个由“内政部”、“财政部”、“经济部”等相关“部”、“会”首长组成跨部会的“自由贸易港区协调委员会”负责审议自由港区发展政策、自由港区地点选定、跨自由港区业务协调等，管理自由贸易港区内一般事务，并提供港内所需的各项服务。⁽⁵⁵⁾

对区内日常业务管理，自由贸易港区采用自主管理模式，以高度的厂商自主管理制度来取代“政府”的管制，降低“政府”介入程度，以增加自由港区内人员以及货物的自由流动流通。因此，对申请入驻港区的厂商，要求其必须具备符合自主管理的基本条件，且其营业活动应符合港区管理机关所制定的港区作业规范。

提供各种优惠政策和措施。按照“自由贸易港区设置管理条例”的规定，台湾自由港区除了在功能设置、管理体制等方面吸引企业入驻外，还从税收、金融以及用工制度等方面提供优惠政策措施。

对人员出入作出特别规定，以便利国际商务人士进入自由贸易港区行事商务活动。“自由贸易港区设置管理条例”规定，弹性放宽国际商务人士(包括中国大陆地区人士)申请入境签证的做法。外籍商务人士入境方面，除了依一般(停留或居留)签证、签证及落地签证入境外，对于特定情况，可以由港区管理机构核转台湾“外交部”在3个工作日内办理“选择性落地签证”入境。