区域行政的含义，我国区域行政的类型

二、区域行政

（一）区域行政的含义

从当今世界范围来看，现行的行政区划疆界正受到飞速发展的市场经济的冲击。国内外的众多学者也先后对区域问题进行研究，其中区域经济学的研究是最丰富和最深刻的。然而，对与区域经济发展相对应的区域政府之间关系的协调与发展的研究成了一个盲点，只有较少的学者对区域行政进行过深入研究。

宋月红1999年在《行政区划与当代中国行政区域、区域行政类型分析》一文中较早地提出了“区域行政”的概念。她只是从行政管理层面对当代中国中央与地方关系所表现出的空间结构，即行政区域、区域行政进行了类型划分及比较分析，认为不同类型的行政区域，其行政管理体制则属于不同类型，呈现出不同的区域行政类型特征。她把当代中国的区域行政划分为中央直辖市区域行政、普通省制区域行政、民族区域自治制区域行政和特别行政制区域行政四种类型。而对区域行政的概念也没有做一个学术性的具体的界定。

陈瑞莲教授是国内最早涉入区域行政的研究者之一。她认为区域行政是指“在一定区域内的政府（两个或两个以上），为了促进区域的发展而相互间协调关系，寻求合作，对公共事务进行综合治理，以便实现社会资源的合理配置与利用，为整个区域提供更优质的公共产品和服务。”^[6]

学者许晓光认为，区域行政的含义是指在各利益主体（区域内各地方政府）的利益实现依赖于整个区域经济发展的事实前提下，政府之间的协调管理活动，是地方政府之间为共同实现各自利益而进行的合理化的关系构建和行为调整。区域行政的目的在于为区域经济发展创造条件，为区域经济发展服务，以满足区域内各政府的利益要求。行为对象主要有两种：一是调整出于利益排他性而实施了影响其他主体利益实现进而影响到整个区域经济发展的行政行为；二是推动能够使共同利益得以实现的行政行为的达成。此外涉及区域范围的其他社会公共事务也应是其调整对象，如人口流动引发的社会问题、环境保护问题、区域内流行疾病的预防及区域内的自然灾害等。

还有学者认为所谓区域行政，就是对地方行政重构的进一步拓展与完善，是政府顺应区域经济发展要求而进行的府际关系及其行为的调整。主要表现为一定区域内的两个或两个以上地方政府，为了促进本地区的发展，实现社会资源的合理配置与整合而相互协调合作，对区域公共事务进行综合治理的一种行政管理活动与制度安排。

从上述学者对区域概念的阐述，可以看到他们对“区域行政”的主体界定都是区域内地方政府，唯一不同的是对其行为对象的界定各个学者描述的详尽程度不同而已。

从区域行政体系来看，区域行政是依经济的区域性发展应运而生的，是对传统的公共行政管理的拓展和补充。区域行政突破了传统的公共行政的特定行政区划内的政府管理，提供了一个相对合理的地区之间利益关系整合边界，以共同利益为纽带的地方政府之间的协商与合作为重点，对公共事务进行综合治理，以便实现社会资源的合理配置与利用，为整个区域提供更优质的公共产品和服务。

1．区域行政的主体

地方政府是区域联动式合作发展过程中的主要参与者与政策的具体执行者，是区域行政网络治理格局的主要构成主体。它的特征有以下五点：一是职能双重性，即机制性职能和领导职能。地方政府既是中央政令的执行机关，也是地方特殊利益的代表机关。二是地位隶属性。三是权力有限性。四是决策公众性。这就要表达本地利益或维护本地公众利益。本地公众既是地方政府的支持力量，同时也是地方政府的制约力量。五是职能社会性。负责本地区的管理与发展，具有很强的社会性，即主要管理社会、协调社会、扶助社会和服务社会。

我国区域行政的出现，植根于区域经济的发展，并以地方政府自主程度的加深、主体资格的获得为必要条件。

（1）地方政府主体资格的获得

从20世纪70年代末起，中国开始了具有划时代意义的体制改革。随着改革的深入，我国从经济到政治乃至整个社会都发生了翻天覆地的变化。中央与地方的经济管理权限也出现了从中央集权到地方分权的多次变革。在这种经济体制转轨、中央与地方权力博弈的背景下，地方政府获得了较大的自主权力。从根本上来说，这种分权部分地改变了地方政府的地位与利益导向：第一，决策分权允许地方政府在中央给定的约束线内发挥自主创造性，进行不同方式的政策试验；第二，财政分级核算、收入分成，在经济上使得地方政府有了追求经济绩效的动力。这两项变化，为地方政府带来了双重身份：一方面，它是中央政府在一个地区的“代理人”，它要服从于中央的利益；另一方面，它在一定程度上又是一个地区的“所有者”，通过组织和运用经济资源可以增进自己的利益。^[7]

这些变化有利于地方政府打破“行政区经济”，促进地方政府之间横向关系的发展。

（2）我国地方政府之间关系

改革开放以前，中央的高度集权体制选择了对地方实行严格的政治控制和经济管制，政治和经济表现为一体化特征。由于政治民主的匮乏，使得中央与地方缺乏必要的互动，表现为中央集权和单向控制，中央的计划管理体制和财政管理体制往往通过中央各部门（“条条”）对地方相应部门（“块块”）的控制而实现。^[8]在“条块体制”的局面控制下，地方间的横向关系逐步被阻隔。由于实行中央高度集权，地方政府仅仅作为中央政府在地方的代表，自有权限很小，不具备横向联系的主体资格和需求，地方政府之间的关系被严重阻隔。

改革开放以后，随着中央政府将经济管理权限不断下放给地方，使得地方政府获得相应自主权，具有独立的行为目标和行为模式，它不再是传统的统收统支的财政体制下的一个纵向依赖的行政组织，而是获得了相当部分的行政管理权力，并逐渐成为一个具有独立经济利益目标的经济组织，具有强烈追求本地经济快速发展的能力和动力，同时，也承受着加快本地经济发展的压力。地方政府之间出现了竞争又合作的关系。

2．区域行政的客体

区域行政的客体，即区域行政的行为对象，与传统公共管理的客体多有不同。第一，区域行政的客体包含三个方面：一是地方政府之间的争端；二是地方政府之间的合作；三是区域市场的运行。第二，区域行政的行为对象是涉及多个地方政府利益关系的共同事务，解决起来要复杂得多，中心在于协调而不是管理。

（二）我国区域行政的类型

区域行政对于一国政治发展的作用，以中央与地方关系为纽带，表现为中央与地方权限划分、责任能力强弱、政府行为模式及行政管理体制的变革和发展等。从当代中国政治与经济的实践出发，一国区域行政视角下的区域应该以省、直辖市、自治区一级的行政区域作为研究样本，基本依据在于：第一，这一级的政府经济管理对区域经济发展有巨大的影响作用，而且这一级的行政区划影响着区域内人们的经济行为；第二，这一级政府一般都自成体系，拥有较为健全的产业结构、强有力的经济中心和广大的经济腹地；第三，中央政府对区域经济的宏观调控，基本上是以省、直辖市和自治区经济为单元的；第四，现行的经济统计资料等基本研究资料的来源也是以省、直辖市和自治区经济为基础的。^[9]

1．中央直辖市区域行政

目前，我国有北京、天津、上海、重庆四个中央直辖市。北京、天津、上海三个直辖市都是随着国民经济的恢复和第一个五年计划建设的实施，为了与高度集中的经济管理体制相匹配，并推行高度集中的行政管理体制以加强行政权力的集中统一而建立起来的。地处中国西南部的重庆是中国四个直辖市中最年轻的一个。随着中西部经济的发展，以长江三峡的建设为契机，1997年3月14日，八届全国人大五次会议通过决定，将其设立为直辖市。

2．普通省制区域行政

改革开放的以来，中央实施了一系列行政政策和区域发展战略措施，精简机构，简政放权，使地方有了更多的自主权，经济管理也由旧体制向新体制逐步过渡。但是，中央政府在单一制的国家结构和国家政治与行政体系中的某些诸如外交、国防等权限是排他而不可划分的。中央向地方某些方面不同程度地放权让利，使得经济特区与非经济特区、沿海与内地等省制行政区域间经济与行政政策差异性增多，存在着一定的不平等和不公平竞争，而且地方保护主义、宏观调控不力、监督机制不健全等现象在经济生活中占有不容忽视的比重，这在一定意义上影响着中央权威的维护、政府组织与管理社会的效率及政府行政能力的发挥。

3．民族自治区区域行政

从民族的历史发展看，中国是一个统一的多民族的国家，中华民族是汉族和各少数民族的统称。与国家结构相统一，少数民族聚居地逐步推行民族区域自治制度，建立了民族区域自治区以及嵌入在其他行政区域的自治州、自治县（旗）等。民族自治区区域行政是民族自治与区域自治的结合，民族自治区域的自治机关具有双重性质，首先它是我国人民民主国家政权的一部分，与普通省制区域的地方国家权力机关和地方国家行政机关是同质的；其次，它又是民族自治区域的一级国家权力机关和国家行政机关，享有国家宪法以及民族区域自治法赋予的自治权。

4．特别行政区区域行政

特别行政区的区域行政与民族自治区的区域行政同样是区域自治，但是特别行政区的区域行政是高于民族区域自治程度的“一国两制”下高度自治的，已纳入中国当代区域行政范畴。特别行政区域直辖于中国中央人民政府，它所享有的各种自治权以及保持资本主义制度，并不是中央人民政府赋予的，只是由国家在法律上确认原有的制度而已，其自治不是“完全自治”，而是享有高度的自治权，它比中国民族区域自治区域的自治权力要广泛得多。^[10]

而就国内各个地方政府的横向关系来看，区域行政可以划分为以下几个类型：

第一，省际区域行政，即相邻的若干省、区、市，按照市场经济的内在要求，在自愿互利的基础上建立的跨地域行政合作组织。如包括青海、甘肃、宁夏、陕西、河南和山东等组成的黄河经济协作带，以及中南经济协作区等。

第二，省际毗邻区域行政，即相邻几个省、区、市间的部分接壤地区，按照历史的经济联系和现实经济发展需要建立的行政合作组织，包含了跨行政区的同级政府与不同层级政府之间的合作。如粤湘赣“红色”经济区、“长江三角洲”经济协作区，南京（苏、皖、赣）经济协作区等。

第三，省内区域行政，根据本省、区、市的经济布局和各市、县经济发展要求而建立的行政合作组织。这一类型区域行政多为上级行政命令促成式，服从省级政府统一规划、统一协调，贯彻实施起来最为容易。如湖南的长沙、株洲、湘潭经济协作区，广西的“南北钦防”经济协作区。

第四，城市群区域行政，即若干地域相邻，或沿海、沿江、沿路的若干城市，在自愿互利的基础上建立的为经济发展服务而进行的行政合作。这一类型区域行政以我国长江三角洲、珠江三角洲城市群为典型，长江沿岸中心城市协调会，珠江三角洲市长联席会议等。