行政区域的构成与调整,行政区划的调整

一、行政区划的调整

（一）行政区域的构成

行政区域是国家为实现政治统治，通过划分地域，来完成必要的管理职责而确定的地域范围。行政区域不是一个单纯的地理概念，仅有地域一般不可能构成一个行政区域。管辖主体的管辖对象，不可能是没有人群的土地，而是活动在这一块土地上的居民，以及由他们的活动所产生的各种社会公共事务。行政区域的构成，必须包含地域与人口两种因素。一般来讲，组成基层行政单位的人口，通常都有一定的下限，低于这一限度，就不宜单独设置一个基层单位。在人口密度较稀的情况下，则必然需要有一定的地域面积以满足最低人口下限。正因为如此，从行政区域角度看，在同一层级中，各行政区域在人口之间的差异，大都小于面积上的差异。认识这一点是必要的，因为，简单地要求按地域面积平均划定行政区域是不妥当的。划定行政区域不仅考虑地域因素，更要考虑生活在地域上的居民，国家是按地域划分居民的，行政区域正是其具体体现。

行政区域的构成受到诸种因素的影响，这些因素大致包括三个方面：地域、居民及居民的活动。

从地域讲，行政区域是有层级的，层级越高，面积相对越大，这是一般规律。当然在我国这样一个国家里，由于国情复杂，各地差异很大，但在一个省区之内，不同层级的行政区域之间的面积差异，在一般情况下应大于同层级行政区域之间的面积差异，即自治州的行政区域大于县的行政区域，县的行政区域大于乡的行政区域；而县与县之间，乡与乡之间，在行政区域的地域面积方面，通常相差不大。因此，除特殊情况外（如地域辽阔、人口稀少的边远省区），在一般省区范围内，划定乡的行政区域时，其面积不应达到本省区一般县的水平，以免影响行政能力。为此，就只能使某些乡的人口小于一般乡的水平。地域影响因素的第二个方面是在地域的自然形势方面，层级越低的行政区域，其行政职能（社会管理作用）越强，因而必须更多地考虑行政能力的发挥，这就要求辖区内的地理形势最好不要很复杂。

从居民讲，在行政区域构成上，除要考虑居民数量外，还应考虑居民的民族构成。在一般情况下，特别是在基层行政区域，应尽可能使民族构成不过于复杂，在民族混居的地方最好应存在一种主体民族。

从居民活动讲，在行政区域构成上，不仅要考虑居民经济活动形成的状况，同时还应考虑居民其他社会活动交往形成的状况，特别是应注意行政区域内，是否存在一个居民各种社会活动的中心，可以作为行政治所。

以上三方面的因素，都是仅就行政区域本身而言的。行政区域作为一种国家安排，必然包含着一定政治目的。提出上述各点是为实现政治目的提供更好的服务，而不是要求国家的政治决策必须服从它。从国家宏观政治决策讲，上述考虑属于主观决断的范围。而客观已经存在的现实状况，则是决策不可忽视的方面。因此，在构成行政区域上，历史形成的状况应该得到认真考虑。

行政区域是主客观结合的产物，现有行政区域的构成（主要是指中高层行政单位辖域），必有其客观上的原因。特别是那些存在历史较为悠久的行政区域，地域居民长期在一个行政单位管辖下活动，已逐渐成为一个彼此相互认同的社会群体，从而形成一种社会共同体。社会共同体一旦形成后，必然会对地域居民产生反作用，形成某种凝聚力，从而影响其生活、生产的各个方面。中国社会中对同乡、祖籍、地方剧种发展等的重视，无不与此有关。改变现有的行政区域，必然会拆散、打乱已形成的这种社会共同体，改而向形成新社会共同体的方向发展，其中之利弊，自不可不予以认真考虑。

（二）行政区域的划分原则

国家一旦设置地方行政建制，组成地方行政单位，就必须划定其所属的行政区域。行政区域划分的基本原则是，必须满足国家在政治上、行政上的需要。对于一个社会主义国家来讲，这具体表现为：

1．便于人民参加国家管理

我国是人民民主专政的社会主义国家，管理国家的权力属于人民。因此，在划分行政区域时，首先要考虑的是，应能便于人民参加本地域国家事务的管理。这也是我国划分行政区域时，同一切剥削阶级国家的根本不同点。特别是在基层行政区域的划分上，更要从这一原则出发，顾及境内可能影响这一原则的其他因素，以便尽可能地方便人民参加本地事务的管理。

2．有利于行政管理

在我国，社会主义现代化建设是在党和国家领导下进行的。具体承担这一职责的是各级国家行政机关。各级国家行政机关的效能能否很好发挥，不仅对本地域社会公共事务的管理，也对整个社会主义现代化建设有决定性的影响。因此行政区域的划分，必须充分注意其是否有利于行政机关在本地域的行政管理，要把便于管理和便于服务很好地结合起来。

3．有利于社会主义现代化建设

当前，实现社会主义现代化是我国各族人民的头等重要任务，因此，行政区域的划分必须是从有利于这一点出发。具体来说，首先是要从对社会主义经济建设是否有利出发，因为经济建设是社会主义现代化建设的核心。但是，也不能简单地只从有利于经济发展考虑。社会主义现代化建设事业是一个整体，还包括其他一些不可缺少的方面，如精神文明建设、政治文明建设和地域社会的综合发展（如人民的文化素质、民主素质、生活素质、本地域的可持续发展、环境保护等）。因此，在划分行政区域时，一方面要考虑经济建设的需要，另一方面也不应忽视社会主义建设的其他方面。

4．有利于民族团结

国家的统一，人民的团结，国内各民族的团结，是我国社会主义事业的根本保证。划分行政区域在坚持这一原则时，一方面要尊重少数民族实施区域自治的愿望，维护少数民族正当的合法权益；另一方面还要从有利于少数民族发展的角度出发，结合民族区域自治单位发展的需要，划定其应辖的地域。广西壮族自治区的划定，就充分体现了这一原则。此外，在民族构成比较复杂的地方，行政区域的划分，还应十分注意尊重境内各民族的意见，增强各民族之间的团结。

5．有利于巩固国防

我国有漫长的陆地边界，总长度达到2万多公里，与14个国家相邻；此外还有1.8万公里的海岸线，与6个国家隔海相望。维护国家的主权和领土完整，不仅是中央政府的职责，也要通过各级地方政府共同做出努力。因此，在国境线上与其他国家相邻、相望的地方，行政区域的划分必须注意有利于巩固国防，以便能有效地对付国境上的突发事件。对有利于巩固国防的考虑，除上述地方外，也应受到相应的注意，如能便于及时支持边境地区等（古代将河西走廊划归甘肃省管辖，当然就含有上述考虑在内）。

6．要能保持相对稳定

在具体划定行政区域的过程中，除了上述一些具体原则外，还应从保持行政区域的相对稳定性出发，充分考虑历史上形成的客观情况，使划定的区域在以后尽可能不至于出现变更。必须防止由于行政区域划分不当而引发的频繁变动：设、撤、分、合、改。这不仅会给行政管理带来不便，更重要的是影响了地方政权的建设和社会主义民主政治制度的健康发展。

（三）行政区域的调整

尽管行政区域要力求相对稳定。但是作为国家要进行政治统治和社会管理而划定的地方行政单位辖区，随着社会的发展和变革，将不得不为适应这种发展和变革做出必要的调整，以期能充分发挥地方行政单位的效能，实现国家划分行政区域的目的。

行政区域的调整，包括两个方面：一是重新划分原有的行政区域，包括撤销和新设行政区域；一是在原有行政区域的基础上，作局部的变更。前者大都出现在社会发生急剧变革，特别是国家统治权力更迭的时候。这种变革较多的是从政治角度着眼，出现在高层政区。拿破仑变更波旁王朝旧的行省制，新中国成立初期省建制单位的设、撤、分、合，都属于此类情况。这类变更较少涉及低层次的行政区域。后一类变更主要出现于一国政治稳定而社会不断发展的时期。这种变更大都从行政管理着眼，而以低层次政区的局部调动为主。

在通常情况下，国家一般都尽可能避免进行全面的或大规模的行政区域变动（除政权更迭及其他方面的政治理由）。因为这种变更将会影响整个国家已有的社会秩序和管理格局，从而导致政治上的不稳定。这种情况在层次越高的行政区域出现，后果越为严重。我国20世纪50年代末期的并县运动，以及农村基层政权新中国成立以来的多次全面调整，给地方政权建设都带来过不良影响。

行政区域的调整，其原则与行政区域划分的原则相同，但更应该注意以下几个问题：

1．尊重历史发展已形成的客观状况。历史发展是多种因素促成的，其中包含着必然与偶然，合理与不合理等多种成分。但是，历史形成的客观状况，必然会对现实产生多方面的影响。决定进行行政区域调整时，不能忽视客观状况所形成的多方面影响，简单地从某一种原因出发进行调整，很可能会在调整后发现这种调整的不当。例如，湖北省黄州镇曾一度划属隔江的鄂州市，但不久又划属黄冈县。究其未能坚持下来的原因，就是因为它只考虑现实发展中某一方面的需要，而忽略了历史因素的作用：黄冈镇600多年来一直是黄州府、黄冈地区的行政中心，同所辖地域之间存在的各个方面联系难以割断。

2．要全面调整必要性与可行性。行政区域是国家履行行政管理职责的管辖区域，它的职能是全面的而不仅是针对某一方面的社会公共事务。行政的特性要求有一种稳定的管理秩序，不宜于轻易变动。因此，调整行政区域时必须综合考虑各地区经济发展水平、行政区域面积、人口规模等方面情况的同时，还要分析和估计调整后可能出现的情况，以及有可能产生的利与弊。特别对最后一点应充分估计，因为调整所产生的后果不仅是多方面的，而且往往需要经过一个较长的时间才会表现出来。此外，还有必要分析提出调整行政区域的要求是否合理，是否调整了行政区域才能满足这种需要。例如，在市场经济体制下，从经济的角度提出调整行政区域，就与市场经济运作规律相违背，是不合理的。

3．在可调整、可不调整的情况下，应以不调整为宜。为保持行政管理的持续性与稳定性，行政区域应以尽可能少动甚至不动为宜。提出调整的原因，如果可以通过其他方式或途径解决，则应尽可能从体制、政策等方面着手解决。行政区域只有在不调整有可能影响社会主义民主的发展，影响国家行政管理效益发挥，而不通过区域调整又不可能解决所面临的问题的情况下，才加以调整。