论国家调整汇率的权利与义务——兼论人民币汇率调整的国际法律问题[1]
◎张庆麟
张庆麟，武汉大学国际法研究所教授、博士生导师，法学博士。意大利博洛尼亚大学法律系、德国马科斯－普朗克外国法与国际私法研究所、英国曼彻斯特大学法学院访问学者。中国国际经济法学会和中国法学会国际经济法研究会理事。
长期从事国际经济法教学与科研工作。在国际投资法、国际货币法和国际金融法领域的研究取得了一定的成绩，特别是在国际货币法方面作出了创造性的工作，出版《欧元法律问题研究》，填补了国内法学的空白。担任主编与参与撰写学术专著和教材若干。同时还在《中国法学》、《国际经济法学刊》、《法学评论》等重要刊物发表学术论文30余篇。承担中欧高等教育合作项目、国家社科基金、司法部科研项目、湖北省社科重点研究项目和武汉大学社科及教学研究项目10项，参与教育部重大攻关项目、人文社科基地重大项目和教育部重大项目若干。
一般而言，汇率是不同国家或地区的货币之间的相对比价或兑换比率，亦即是说它是一国货币单位兑换另一国货币单位的比率，是一个国家为清偿对外债权、债务而办理国际支付时，本国货币同外国货币相互折算出来的比价[2]。汇率的产生是国际经济交往的结果。在一国境内，货币媒介着各种经济关系。但由于各国均有着自己独立的货币和货币制度，一国货币不可能在另一国流通，因而在对国际经济交往所带来的对外债权、债务进行清偿时，就需要将本国货币兑换成外国货币或者反过来将外国货币兑换成本国货币。正如法国学者加埃坦·皮诺(Gaetan Pirou)所言，“国际主义的贸易与国家主义的货币”的共存产生了外汇交易[3]。
无论是在对外贸易，还是在国际借贷、投资等国际经济交往的活动中，都离不开外汇的买卖，离不开各种货币价格之间的折合与兑换，即一国所有的国际经济交往与汇率有着紧密的联系。所以，汇率问题无论在一国的宏观经济、微观经济方面，还是在对外经济交往方面，都具有十分重要的意义。一个健全和相对稳定的汇率制度，不仅是一国经济发展、财政和货币制度良好的反映，而且对该国的国际经济活动和国际收支调节的顺利进行具有重大影响。尤其在当前国际货币金融动荡不定和国际竞争非常剧烈的情况下，保持本国货币汇率的相对稳定，对于增强本国在国际经济活动中的竞争能力和应变能力，大力发展本国经济，具有极其重要的战略意义。
然而，由于汇率是不同国家货币之间的比价，因而汇率问题往往不是一国单纯的国内事务，常常与他国的国际经济活动具有相关性，对他国的国际经济活动产生一定的影响。21世纪以来一些经济发达国家认为中国的人民币汇率对其经济发展造成影响，要求人民币升值，就是这方面的事例。本文将从国际法的角度探讨汇率的国际法律制度，以便能够澄清国家在对其货币汇率做出相应安排，以及在决定对其货币进行法定贬值与升值方面所具有的权利和应承担的国际义务。
一、汇率的确定与国际法
依照国家货币主权原则，国家独立自主地确定和调整本国货币与他国货币的关系，包括定值方法的确定，调高或调低汇率，建立同他国货币间的关系，管理本币与外币的买卖等，是一国的主权行为，原则上，他国不得干涉与反对，这是国际法所确立的基本原则。在国际法的理论上，通常认为主权国家能自由地定义[4]其货币、决定是否采用金本位、决定货币的升值与贬值、允许或废除黄金条款、是否实施外汇管制或采取其他影响货币关系的措施。习惯国际法对国家处理这些事务的行为没有予以规范，即一般情况下，国际法没有禁止国内立法者在这些方面的自由决定权，也没有将国家采取或实施这些措施作为国际违法行为对待，而是如同它给予国家自由地决定征收何种税以及以何种税率征收一样。当产生汇率的国际关系时，习惯国际法没有关于如何处理这类问题方式的规定，也没有适用何时、何国法律的主张，而是留待各国依其自己的国际私法体系处理并决定外国货币法在内国的适用范围[5]。正如著名的国际货币法律问题专家约瑟夫·戈尔德(Joseph Gold)在谈到《国际货币基金协定》生效前的有关汇率方面的习惯国际法时所指出的:“国家在其与货币相关事项方面的主权内容的一个显著特征是国家拥有独立的单方面权力决定其货币对黄金或其他国家货币的价值。”[6]
但是，国际法也要求国际社会的所有成员遵守“吾物之使用不得有损于他人之物”的原则，即各国在通过其国内立法程序确定本国货币对外汇率，维持本币同外币的合理比价，建立和管理本国外汇市场，繁荣与稳定本国经济的同时，也应“公平与诚信”地协调货币的国际流动，维护国际货币金融秩序的稳定发展，这是每个主权国家所应承担的国际责任。
随着《国际货币基金协定》(以下简称《基金协定》)的诞生，汇率问题被纳入国际法的调整范围，形成了汇率的成文国际法律制度。《基金协定》的原始条款所创立的是固定汇率制，它要求成员国必须将其货币直接与黄金或间接与美元建立固定的平价关系，成员国货币的含金量不得随便变动，如变动超过10%，必须得到基金组织的批准;成员国的货币汇率只能在其平价的上下1%的限度内波动，并保证发生在其境内的涉及其货币的外汇交易在限定范围内进行，如超过则成员国中央银行有义务进行干预。以该固定汇率制度为特征的布雷顿森林体系崩溃后，《基金协定》进行了第二次修订。经过此次修订后，《基金协定》所规范的是浮动汇率制度，它允许成员国自由地选择任何它们认为合适的汇率制度，只要不将本国货币与黄金挂钩。这一汇率制度的主要内容如下:
第一，《基金协定》现行条款所规范的汇率制度的基本原则是:保持稳定的汇价，以促进国内与国际金融秩序的稳定。这是实现经济增长和发展国际贸易的首要条件，因此，不论是实行固定汇率制还是浮动汇率制，各国均有义务维持较为稳定的汇率，从而促进全球经济有秩序地稳定增长。“各成员国保证同基金组织和其他成员国进行合作，以保证有秩序的外汇安排，并促进一个稳定的汇率制度。”[7]
第二，各国有义务建立相互间有秩序的外汇关系，避免竞争性的外汇贬值。为了加强自己在国际经济中的地位，取得对其他国家的竞争优势，国家间，特别是发达的经济大国间进行的竞争性货币贬值，是违反国际货币法律的不正当行为，有碍世界经济的正常发展。为此，《国际货币基金协定》设立专门条款——第4条规定了成员国关于外汇安排方面的义务:“(i)努力以自己的经济和金融政策来达到促进有秩序的经济增长这个目标，既有合理的价格稳定，又适当照顾自身的境况;(ii)努力通过创造有秩序的基本的经济和金融条件和不会产生反常混乱的货币制度去促进稳定;(iii)避免操纵汇率或国际货币制度来妨碍国际收支有效的调整或取得对其它会员国不公平的竞争优势;(iv)奉行同本节所规定的保证不相矛盾的外汇政策。”[8]
第三，各主权国家有义务通力合作，不得施行歧视性的货币政策或多种汇率制度。根据国际货币基金组织的标准，任何由国家政府或其财政机构的行为或政策所导致的该国货币与任一其他成员国货币在现汇市场的买卖价格差超过2%者，或该国货币与其他成员国货币的买卖价格超过后者兑换价格平均值的1%者，即视为实行了多种汇率制。“尽管多种汇率制有时可能给各国带来临时的便利，但从实质上讲，它不符合基金协定建立多边支付制度的目标”，因此，“任何成员国虽有选择汇率制度的自由”，但“不得施行歧视性货币措施或多种货币汇率制”[9]。
第四，成员国不得将其所发行的货币之价值与黄金联系，任何国家均不得以含金量来表示其货币的价值。成员国可“以特别提款权或选定的黄金之外的另一种共同标准，来确定本国货币的价值”[10]。同时，各成员国尚有义务向基金组织通报其所采用的制度和规则，当该成员国修改其汇率制度或汇率定值规则时，同样有义务立即向基金组织通报。
第五，其外汇安排有接受基金组织监督的义务。为了保证国际货币制度有效的运转，《基金协定》规定了基金组织有权对各成员国的汇率政策行使严密的监督，并制定具体原则，以在汇率政策上指导所有成员国。各成员国有义务接受这种监督，并向基金组织提供为进行这种监督所必要的资料。应基金组织要求，各成员国应与其就汇率政策进行磋商。前基金理事会官员约翰·杨(John Young)曾指出:“基金组织监督的作用是为了减少由于成员国在相当长的时间内采用错误汇率——即低于实际价值或超出实际价值的汇率，所导致的经济费用和国际政治的摩擦。”[11]对于违反公认国际汇率原则的国家，《基金协定》规定了制裁和惩罚措施，同时也允许受害国进行抵制与采取相应对抗性的措施。这已成为普遍接受的国际货币法律原则。
然而，《基金协定》第4条的上述规定具有先天的不足，其规定太过于原则和概括，使其成为“软法”而缺乏强制性，“甚至较原始条款更软一些”[12]。第四条的这些先天不足体现在如下方面:
第一，该条虽然规定基金组织可就成员国的外汇安排对其提出劝告，但却没有权力坚持该劝告具有拘束力。如该条第2节c款规定:“为适应国际货币制度的发展，基金可以总投票权85%的多数决定总的外汇安排，不限制各会员国根据基金目的和与本条第一节规定的义务选择外汇安排的权利。”这一规定明白地表达了基金组织制订相应规则的权力(power)不得损害成员国自我选择外汇安排的特权。
第二，基金组织被授权采取明确的原则以对所有成员国的汇率政策予以指导[13]。其软法特征集中体现于“指导(guideline)”上。其含义为成员国如果无视基金组织的指导原则，并不自动导致违反其相关义务。这一授权与《基金协定》中对基金组织的其他授权形成鲜明的对照。如在有关特别提款权业务的开展方面，在指定特别提款权账户参与国提供货币时，基金组织被授权可采取补充原则[14]，如果参与国拒绝依照某一补充原则接受一货币的转移，则将自动导致违反其承担的相关义务[15]。当然，尽管成员国拒绝遵循基金组织的劝告本身没有违反其相关义务，但基金组织能够根据一定的情势决定该成员国忽视基金组织的特定指导原则确实等同于违背了其依《基金协定》关于外汇安排的其他条款所应承担的义务。这也正是我们认为该规定属于软法的原因所在。
第三，第4条各款所明确规定的不是要求成员国必须达到某一特定目标的义务，而是要求成员国为实现目标的努力义务。如，“……每一成员国应该:努力通过创造有秩序的基本的经济和金融条件和不会产生反常混乱的货币制度去促进稳定;……”[16]甚至该努力的义务被予以了广泛的限定:“……各会员国应该:(i)努力以自己的经济和金融政策来达到促进有秩序的经济增长这个目标，既有合理的价格稳定，又适当照顾自身的境况;……”[17]这两款的规定与该节接下来的两款规定形成了较为明显的对比:“……(iii)避免操纵汇率或国际货币制度来妨碍国际收支有效的调整或取得对其它会员国不公平的竞争优势;(iv)奉行同本节所规定的保证不相矛盾的外汇政策。”[18]即便是该后两款，虽然在用词上较前两款要明确一些，如避免、奉行等，但仍然存在着适用上的不确定性，使其仍表现为软法特征。很明显，根据其所涉及的事项而言，它们将直接影响成员国的国内政策和外汇政策，因而，我们很能主张在这些政策上成员国的义务或基金组织的权力应该是“软”的[19]。
第四，用客观标准衡量第4条在规定成员国有关义务的用语上的特征，可被认为违反这些义务的情形是不可能出现的，即成员国是否履行了其依《基金协定》所承担的义务，不是依据该成员国的行为或其实施的相关政策，而是完全依赖于基金组织的评判。如前引第4条第1节的四款内容，前两款中成员国的义务是“努力”做到什么，成员国是否努力了则有赖于基金组织的判断，后两款中，一是要求成员国避免操纵汇率或国际货币制度，但此处被要求避免的“操纵”是“妨碍国际收支有效的调整或取得对其它会员国不公平的竞争优势”。所以，它要求的并不是避免所有的操纵，在一定情势下还需要成员国予以操纵。那么，成员国的操纵是否违反《基金协定》同样有赖于基金组织的判断。由于有前面几款用语上的缺陷，最后一款中的“奉行同本节所规定的保证不相矛盾的外汇政策”的义务就更离不开基金组织的评判了。
鉴于上述所论证的第4条的若干软法属性，因而，尽管《基金协定》对汇率作了前述的一些规定，但也不应夸大其作用，认为《基金协定》的规定革命性地改变了习惯国际法通常所认为的汇率安排是国家货币主权的固有事项，而主张它已完全由国际社会来调整，必须严格受到基金组织的审查。只能说，在《基金协定》所确立的有关汇率的国际法律制度中，基金组织成员国的义务是在安排其货币的汇率时应寻求和获得基金组织的同意[20]。
一般而言，汇率的调整在世贸组织的法律制度以外[21]。世贸组织框架内与此相关的条款主要有《关贸总协定1994》第15条和《服务贸易总协定》第11条。前者规定有关货币储备、国际收支或外汇安排的问题必须与基金组织协商，并接受基金组织的判定;而后者则要求世贸组织的成员不得对与其具体承诺有关的经常项目交易的国际转移和支付实施限制，不得因任何资本交易而设置与其有关此类交易的具体承诺不一致的限制，除非发生严重国际收支和对外财政困难或威胁。但是，该两项条款均规定，本协定的任何规定不得影响国际货币基金组织的成员在《基金协定》项下的权利和义务，包括采取符合《基金协定》的汇兑行动[22]。所以，根据世界贸易组织成立以后其与基金组织所签订的二者间关系的协定[23]，以及世贸组织若干协议中的相关规定，世贸组织的成员若是基金组织的成员国，其调整汇率的权利与义务应遵守《基金协定》的规定。当然，如果相关成员在汇率方面实施了歧视性的措施，或者导致对不同国家的进口有歧视性待遇，如对来自不同国家的进口实行不同的汇率，或者对一些国家实行优惠汇率，而对另一些国家实行非优惠汇率等，相应地就违反了世贸组织法律制度中的最惠国待遇原则。尽管《基金协定》中没有最惠国待遇的规定，但《基金协定》要求成员国必须保证与基金组织和其他成员国进行合作，以保证有秩序的外汇安排，并促进一个稳定的汇率制度。成员国应避免操纵汇率和国际货币制度来妨碍国际收支有效的调整或取得对其他成员国不公平的竞争优势[24]。因此，对于违背世贸组织最惠国待遇的汇率措施，同样也是与《基金协定》的规定相违背的。所以，即便世贸组织的成员在GATT范围内采取的措施具有一定的贸易效果，但只要该措施是与《基金协定》保持一致的外汇措施，就意味着它不会违背GATT[25]。
二、货币的法定升值与贬值与国际法律责任
货币的法定升值(currency revaluation)是指在各国普遍实行纸币流通制度下，一国正式宣布增加本国货币的法定值，以提高本国货币对外国货币的法定汇率，或直接宣布提高本国货币对外国货币的法定汇率。例如，1969年10月27日，联邦德国(现德国)宣布马克升值，将含金量由原来的0.222168克增至0.242806克，而当时美元的含金量为0.888671克，通过两国货币含金量的对比，马克对美元的法定汇率由原来的4马克换1美元升至3.66马克换1美元，计马克升值9.29%。又如，1971年12月，美元宣布贬值，日本政府在调整日元汇率时没有宣布日元的含金量，而是直接宣布日元升值16.88%，日元对美元的汇率便由原来的360日元换1美元升至308日元换1美元。一国实行货币法定升值，是这种货币汇价坚挺的表现，即本国的国际收支有大量顺差，其他国家的国际收支却存在多重的逆差。从理论上讲，一国货币升值，对该国是有利的，它既提高了这种货币的国际地位，又可降低从国外进口原材料的价格，减轻本国工业生产的成本，扩大本国产品在国际市场的销路。但是，货币升值后，官方持有的外汇储备和在国外的投资，折换成本币相应也减少。例如，1971年12月瑞士法郎对美元升值后，瑞士官方公布的资料表明，仅瑞士国家银行美元外汇储备的账面损失就达12.43亿瑞士法郎。所以，即使是货币较强的国家也不轻易采用这种货币升值措施，往往是在其他应该贬值而不肯作较大幅度贬值的国家的压力下才被迫将货币升值的。
货币的法定贬值(currency devaluation)是指在各国普遍实行纸币流通制度下，一个国家正式宣布减少本国货币的法定值，以降低本国货币对外国货币的法定汇率，或直接宣布降低本国货币对外国货币的法定汇率。例如，1967年11月8日，英国政府宣布英镑贬值14.3%，其法定含金量由原来的2.48828克减为2.13281克，当时美元的含金量为0.888671克。因而英镑对美元的法定汇率便由1英镑换2.80美元降至1英镑换2.40美元。与货币的币值下降(depreciation)相比，货币的法定贬值是货币法定值的下降，是一种自愿采取的政治行为。而相对于货币法定升值作为金融措施而言，货币的法定贬值是一种贸易措施。一国货币宣布正式贬值，主要是因为对外贸易发生逆差，引起国内资金大量外流，黄金、外汇储备急剧下降，陷入严重的国际收支危机之中;其次是由于国内通货膨胀急剧恶化，物价飞涨，纸币不断贬值，政府动用外汇储备或举借外债进行维持，依旧不能阻止汇价下跌，原来的法定汇率无法维持，不得不降低本国货币对外国货币的法定汇率。所以，货币法定贬值的目标通常是强制性地操纵汇率，使本国商品的价格与外国商品的价格相等，降低本国商品的出口成本，加强其在国际市场上的竞争能力，加重了外国商品的进口成本，迫使本国商人减少进口，从而扭转本国国际收支的恶化局面。在实践中，货币的法定贬值还常常成为经济大国转嫁其经济危机的手段，成为其“贸易战”中的杀手锏。因而，它也被认为是经济政策性行为。
从理论上讲，货币的法定升值与贬值，是一国主权之内的事。主权国家有权独立自主地确定本国货币同外国货币的价值，并可随时根据本国的经济状况、经济金融政策予以必要的调整，对此，别国无权干涉与反对。然而，由于世界经济的相互关联性，一国货币汇率的调整会对全球金融秩序和他国经济产生影响，特别是一些世界主要经济大国，如美、英、德、法、日等，其货币通常作为世界货币或国际计值单位而在世界各地广为流通，其作用已超出本国范围，汇价的升值与贬值常常对其他国家货币的定值和外汇储备产生直接的影响。例如，1949年9月18日，英国政府宣布英镑贬值30.5%，有28种货币随同贬值;1967年11月18日，英镑再次贬值14.3%，有19种货币随同贬值。美国政府在1971年和1973年两次宣布美元贬值，分别有32种货币和30种货币随同贬值。所以，原则上主权国家根据本国之经济状况适时提高或降低其货币的汇价，或提供汇率补贴的行为属于政府当局执行货币和外汇政策的范围，他国不得干预与反对，已为国际法所认可。然而，货币的法定升值与贬值实质上却有主动与被动之分，被动的一方常为经济不发达国家，其货币的汇价会因为经济发达国家的货币贬值而贬值，而其本身却无力抵制或抵消该贬值造成的不利后果，成为经济发达国家经济危机的间接受害者。正因为如此，在《建立新的国际经济秩序的行动纲领》中明确提出:国际社会“应做出一切努力，改革国际货币制度，以达到以下目的:(a)采取措施，制止发达国家已经有的通货膨胀，防止它转移到发展中国家和研究并制订出在国际货币基金组织内可能采用的办法，以减轻发达国家通货膨胀对发展中国家经济的影响……”[26]对于国家在这方面的行为习惯，国际法同样没有发展出相应的规则予以规范。从目前的相关国际法律制度看，主要还是《基金协定》对其成员国在处理汇率方面的有关规定。如前所述，《基金协定》第4条要求成员国在行使汇率主权时应遵守如下基本原则:力求汇率的相对稳定，以保证经济增长和扩大国际贸易;维持有秩序的外汇关系，避免竞争性外汇贬值;要求不得利用变更汇率来转嫁危机;基金组织有权对成员国的外汇政策实行监督。同前述一样，由于该条的软法性，其效力有一定局限。这就要求经济发达国家，特别是其货币为国际通用计价货币、支付手段和储备手段的国家，在行使其调整汇率、决定其货币的升值与贬值的权利时，应采取对国际货币金融秩序负责任的态度，遵循《基金协定》所要求的“各会员国保证同基金和其它会员国进行合作，以保证有秩序的外汇安排，并促进一个稳定的汇率制度”的一般义务[27]，谨慎予以处理，不致给其他国家的经济造成冲击与损害。否则，既违背了其依《基金协定》所承担的义务，也违背了平等互利的国际法原则。正如《各国经济权利与义务宪章》第24条所规定的:“所有国家有义务在其相互间的经济关系中考虑到其他国家的利益。特别是所有国家应避免损害发展中国家的利益。”
同时，在国际实践中，由于国家在行使其货币主权时会对拥有本国货币的外国人的财产利益造成一定的影响，而使得国家货币主权原则也常常遭受异议。在许多情况下，经常有要求限制国家依其自由处置权决定其货币政策的权利。如1688年，霍尔特法官(Holt C.J.)就曾拒绝给予葡萄牙贬值其货币的效力，其理由为“葡萄牙国王不能变更英格兰臣民的财产”，同样的观点见于美国当时的国务卿约翰·马歇尔(尔后为美国最高法院首席法官)于1800年的著名评论之中。美国政府抗议西班牙货币的贬值，认为“以其债务之票面价值之和的一半清偿债务和其票面价值只值其真实价值的一半没有区别”。对于主权国家在其领域内拥有绝对的权利一般没有什么疑义。但是，与其特权拥有相同空间和时间的外国友好国家也拥有抱怨或抗议该主权行为侵害本国公民或臣民的权利。即使在现代，法国及其受其法律影响的国家，还坚持已被其他国家所摈弃的无甚意义的格言:“货币法具有严格的地域性(lesloismonetaires sont strictement territoriales)。”如叙利亚最高法院曾判决的一个判例中，虽然叙利亚政府与埃及商社所签订的一个支付法郎的合同中规定应遵循国际规则，但法院却主张因在合同签订后生效的有关法偿货币的法律仅具域内性而不影响与外国人签订的合同效力。
事实上，从理论上讲，尽管国际法承认一国有关货币的立法行为属于主权事务，但并不意味着它脱离了任何国际法的控制与管辖[28]。一国国内之货币法完全具备引起国际法院规约第36条第2款之意义的有关国际法律问题的法律争端，也就是说，国家在实施本国的货币和货币法的主权权利时，其主权的行使可能会受到来自于违背国际法主张的挑战。因为，国内的立法行为即使是纯粹的或排他的属于国内司法事务，也并不意味着它就不受国际法的任何管辖。[29]
从私法的角度讲，国家通过有关立法降低利率而致使契约无效或无法履行，或者禁止出口，或因征收税或关税而使契约的履行增添额外的代价等，并没有产生征收财产的法律后果。同样，国家颁布法令以降低本国货币的价值、禁止外币的支付或废除黄金条款也不存在对财产的掠夺。其所造成的后果，只是破坏了私人对其货币价值的持续期望，或对诸如黄金条款之类的合同保值条款的信赖，而这如同对商业条件与商誉的期盼一样，是“短暂的易变的情势”，且相当脆弱，常常会因为立法而引起变更[30]。并且从有关国有化或征收的国际法理论及实践看，一国货币的法定贬值、黄金条款的废除等均属于国家对本国经济的正常与必需干预，虽然会对私人财产的实际价值造成影响，但不构成对私人财产权的直接剥夺或“无理干涉”[31]。然而，货币立法的某些相当极端的特征却会落入传统意义的征收或没收的范畴之中，从而导致外国私方当事人援引有关剥夺外国人财产的国际习惯法规则，而提起要求相关国家予以赔偿的诉讼，并由此产生需要判定国家的有关货币立法是否属于国家没收或掠取外国人的财产而没有补偿，或剥夺了外国人对财产的所有权的问题。按照习惯国际法规则，如果判定相关国家的货币立法存在此类问题，则该国就违反了国际法而引起国际法律争端。这方面最典型的判例是1961年的某古巴法(包含其他的一些不寻常的条款)宣布所有在古巴境外的古巴货币(通货)无效并作废。美国外国求偿清算委员会在一系列的相关判例中主张货币持有人被剥夺了财产，而古巴政府通过解除相应的债务而变得富有。在关于赫尔伯特·瓦格及其有限公司(re HelbertWagg＆Co.Ltd)案中，德国外汇管制法允许一德国债务人支付等值的德国货币给一英国债权人在德国政府机构中的账户以解除其对该债权人的英币债务。厄普约翰(Upjhon)法官认为这是没收行为，而没有判其违反国际法或英国的公共政策。在韦斯特诉多功能商业银行公司(West v. Multibanco Comermex S.A.)案中，原告在被告——一墨西哥银行存了一笔美元。随后，墨西哥法律使得该笔美元存款被兑换为墨西哥比索(peso)存款。原告认为这是违反国际法的非法侵占。美国第九巡回法院(最高法院)认为这一存款是由墨西哥法律管辖，原告的主张毫无根据，驳回了这一主张[32]。弗伦奇诉古巴国家银行(French v.Banco National de Cuba)则是这方面较为复杂的判例。1959年6月(卡斯特罗体制开始后6个月)，原告要求承兑由被告和古巴政府货币稳定基金(Cuba Government Currency Stabilization Fund)签发的某美元凭证(certificated)，该凭证规定在纽约以支票支付。1959年古巴政府发布了一项法令，停止赎回该类凭证以制止外汇的流出。1968年纽约上诉法院的多数派判决这是违约行为，而不是侵占财产。其少数派则认为，该法令是“与古巴获取国内剩余私人外汇资产政策相一致的，通过废止该凭证，古巴政府绝对地增加了其货币资源和增加了实施古巴政府征收外国人资产政策的法规数量”[33]。
另外，如果一国的货币立法或实践是有意侵害所有外国人，则将构成国际违法。1921年至1923年间，德国政府有意地制造德国马克的贬值或者至少是使德国马克的贬值更为严重，因此，德国政府的这一众所周知的以较大比率取消德国外债的行为被认为是触犯了国际法。最近的例证是由欧洲法院处理的指控国际不法行为的Pool v.E.C.Council案的判例。该案原告是一个英国牛类饲养者，他认为根据欧共体条约(EEC Treaty)第215(2)条，在共同农业政策下适用于英币的兑换率估价过高使得英国的物价被固定在较低的水准而给其造成损失。检察官(the Advocate-General，AGs)请求法院驳回这一“异乎寻常的复杂案件”，因为，有关第215(2)条的先决条件尚不成立。法院基于原告没有遭受任何损失而驳回了该诉讼。国际著名的货币法与国际法学者曼(F.A.Mann)评价该法院的判决“是一个几乎无法理喻的判决”。最根本的难点是该案的事实特别包括货币事物方面的事实完全是模糊的，即使不考虑损失问题，确定在什么背景下决定英币的兑换率以及精确地确定由此而带来什么后果是不可能的。在缺乏事实说明和法律推理(legal reasoning)的情况下，欧洲法院典型的做法是倾向于将案件中的货币含义隐藏起来，以剥夺其作为先例或者甚至作为范例的价值。
在各国的司法实践上，当外国国民因一国货币贬值造成其经济损失，要求赔偿而提起法律诉讼时，各国法院以前曾不承认别国的法定贬值的效力。这方面的著名判例，是17世纪的杜·考斯塔诉柯尔案。买卖双方因1688年8月14日葡萄牙政府宣布其货币贬值20%，而为同年8月6日开出的一张30天内在葡萄牙付款的英镑汇票应按签发时的汇率还是付款时的汇率计算发生争议，引起诉讼。英国法官的判决是，不承认葡萄牙政府的贬值政策，应按原来的价值支付价款，因为“外国法令不能改变英国国民的财产价值”[34]。随着国际经济交往的日益密切，各国尽管仍然极力维护本国主权及其国民的利益，但也日渐注重国际交往中的国际礼让原则，加强了国际合作，自我限制其部分主权权利。反映在有关货币贬值的法律争诉的判决上，则趋向于采取如下原则:(1)承认国家有权决定其货币升值或贬值。例如，1898年的美国铁路公司股票案就是一例。该案的起因是美国政府发行钞票代替金币而引起美元贬值，于是美国铁路公司股票的英国持有人，提起由此所受损失的索赔诉讼，但遭法院驳回。1932年的上西里西亚仲裁案中，德国银行券的持有人以德国货币贬值为由提起仲裁，然而要求赔偿其损失的请求遭仲裁庭拒绝。国际社会有关货币贬值的普遍态度是，各国有调整其币值的权利，别国应承认其效力，但对于竞争性货币贬值则应予以禁止。这已成为国际货币法的一项基本原则。正如加拿大政府在一项声明中指出:“各国政府对于本国货币贬值并不承担任何责任，这是已经确立的国际法原则，但前提必须是贬值不带歧视性。”[35](2)公平合理的分担原则。例如，1926年4月14日北京法庭判决卢布贬值造成的损失应由双方分担;1927年11月28日巴黎法院判决法国公司应按战前卢布对法郎的比价支付敖德萨分公司经理的退休金等一系列的判例均按照公平、合理的原则得到解决[36]。涉及私人生活福利待遇的判例，通常不按贬值后的汇率折算，在某种意义上已成惯例。
关于货币贬值的国际效果，所有的金钱债务(无论其是否以本国或外国货币定值)均遵循唯名原则。如一个支付10 000法国法郎的允诺，只要其支付的是法国的法偿货币就算完成，无论法国法律所规定的法偿货币为何，以及其10 000法国法郎是否是其所期望之价值。现代主权国家均接受如此观点:国际法与国内法一致承认国家对其货币贬值的权利[37]。所以，1871年5月签约成立的英美求偿委员会在亚当案(Adam's case)中认为，美国铁路公司的债券持有人因美元贬值诉请补偿的请求不构成有效请求权的基础。上西里西亚仲裁庭在被请求回答德国在第一次世界大战时期发行的银行券的持有人是否能够根据波兰—德国1922年的条约拥有既得权而要求以黄金支付时，毫不犹豫地给予了否定的回答。德国最高法院在一意大利原告因德国马克贬值而要求其德国债务人支付黄金偿债的诉讼中，参考英国和其他国家的相关实践后驳回了原告提出的有关涉及外国人的债务的现存国际法规则允许按照该债务不变的黄金价值支付的主张。欧洲人权委员会(European Commission of Human Rights)、美国外国求偿清算委员会(the Foreign Claims Set-tlement Commission of the United States)和法国外国求偿委员会(French Foreign Claims Commission)也都遵循决定货币的贬值是国家固有的权利这一原则[38]。有些条约和学者的著述主张非歧视性应是该原则的正当的基础[39]。
至于国家宣布货币法定贬值后，导致私法债务金额减损，是否需要按照新的货币价值重新定值的问题，一般的国际法原则是，货币所属国有权决定是否立法，对因本国货币贬值而导致无甚价值或其内在价值相当大地减损的私法债务重新估算其价值，国际法不支持赔偿要求和对债务进行重新定值、合理调整的要求。尽管有人主张存在一个文明国家所公认的一般法律原则要求进行重新定值，但是，无充足的证据证明有这么一个原则存在[40]。相反，从国际实践的具体情形看，关心本国货币贬值的后果而规定进行重新定值的国家相当少，同时，对货币贬值的国家缺乏重新定值的措施而提出异议的国家也相当少。即使是在货币贬值后提供重新定值方面被公认做得最好的德国，其最高法院也曾拒绝使用公共政策以支持一德国公民要求重新定值的主张，而认定受捷克斯洛伐克法律所管辖的合同效力，判定该德国公民被支付以旧马克定值的一笔债务。另如，第二次世界大战期间，日本占领菲律宾并发行一种军事通货(military currency)，该货币于菲律宾解放时已毫无任何价值。1948年，菲律宾最高法院判决该日本军事通货是法偿货币，能够用于清偿战前以菲律宾比索(peso)定值的债务。这一判决在当时遭到广泛的异议与反对，如查尔斯·切尼·海德(Charles Cheney Hgde)指出:“如果日本军方纸钞能用于清偿比索债务，那么，在解放后对该纸钞重新定值(东亚其他几个国家已经这么做了)就成为菲律宾合法主权的义务。而菲律宾没有如此做就构成了国际非法行为，应对由这一判决而受到损失的外国公民或债权人予以补偿。”[41]然而，这一主张为菲律宾最高法院的进一步判决所否决。
在有关养老金的判例中，这一规则有所例外。一些英国公民在阿根廷的公司领取养老金，该养老金以阿根廷比索定值，由于1955年阿根廷比索贬值(大约减少60%)，英国政府代表这些本国公民向阿根廷提出给予“公正的解决”，阿根廷接受该要求并予以了解决[42]。但是，如果是纯粹的金融请求却没有这种例外。如，第一次世界大战期间，英国贷款人(债权人)基于法国政府发行的称为年金(rentes)[43]的证券贷款给法国政府总额达5 000万英镑的一笔款项。由于法国货币的贬值，这些证券的价值在1930年时减少，仅值1350万英镑。在这种情况下，英国政府代表该债券持有人提出法国政府应给予合理补偿的主张，尔后，又提起仲裁，要求基于该案的所有现实情况和国际习惯作出公正、合理的支付裁决。在其最后答复中，法国认为“寻求仲裁基于所谓公正而要求一国政府支付比其法律规定多的债务数额真是一个创新”，并指出“一国财政政策和与该政策有关的其他公正措施的决定完全是一国自己的内部事务，在本案中即为法国的内政”，英国的主张完全无法律或公正的依据[44]。
总之，在现存的国际法体制下，货币的法定升值或贬值仍然是国家主权范围内的事，各国完全有权自主处理相关事务而不受他国的干涉。尽管《基金协定》对此有相关规定，但其软法性质决定了其对成员国无甚拘束力，各国仅对促进维护全球金融秩序稳定的一般义务予以谨慎处理。只有当一国的货币法定贬值造成外国人的财产相当于被征收的结果而得不到补偿时，才有可能承担相应的国际责任。
三、人民币汇率问题
1994年1月1日起人民币汇率制度开始实行以市场供求为基础的、单一的、有管理的浮动汇率。这次改革将所有外汇供求关系都纳入了市场轨道，人民币汇率基本上由市场供求决定。中国人民银行根据前一日银行间外汇交易市场形成的价格，每日公布人民币对美元交易的中间价，并参照国际外汇市场变化，同时公布人民币对其他主要货币的汇率。中国人民银行还负责规定银行间市场的汇率浮动幅度及银行结、售汇市场的浮动幅度，并通过中央银行外汇公开市场操作，对人民币实行必要的管理。外汇指定银行在汇率执行过程中逐渐拥有了一定的自主权:首先，银行的挂牌汇率可以在基准汇率基础上浮动;其次，中央银行除公布美元、日元、港币三个交易币种的基本汇率外，其他货币对人民币的比价可以由银行根据国际市场行情自行套算，进行交易。
1994年的外汇管理体制改革建立了现行人民币汇率制度的基本框架，确立了人民币汇率的形成机制，初步奠定了市场对外汇资源配置的主导性地位。人民币汇率制度从官方以“一篮子货币”计算方法来定价的时代，逐步过渡到了以市场供求为基础的、单一的、有管理的浮动汇率制度。虽然目前我国政府宣布的人民币汇率制度是有管理的浮动汇率制度，但是，国内外的许多学者则认为，自亚洲金融危机后，人民币汇率制度已经转为“名义锚”钉住，即事实上的钉住单一美元制(de facto dollar peg)。1999年后国际货币基金组织在对各个国家汇率制度进行分类时也把中国列为单一钉住美元制度。
随着中国经济的强劲增长，中国经济在世界经济中的分量越来越重，对世界经济增长的贡献越来越大;中国对外开放的不断深化，使中国经济与世界经济更加紧密地联系在一起。正是因为如此的紧密联系，使得一些国家或一些人把本国出现的经济问题归因于中国的人民币现行汇率制度，似乎人民币升值了，他们国家的经济难题就解决了。从而出现近一个时期以来，少数国家要求人民币升值的呼声高了起来。人民币汇率政策一时又成为世人关注的焦点。有报道称，美国制造商协会(NAM)负责国际经济事务的副总裁弗兰克-瓦格近日称，NAM参加的“健全美元联盟”将在几周内完成筹资工作，并向美国政府正式提出关于中国操纵人民币汇率的贸易调查申请，要求美国政府把官司打到WTO去，其主要理由是:中国政府常年大量买入外汇，操纵人民币汇率以获得出口优势，违反了WTO规定和中国当初对货币基金组织(IMF)的承诺;并在美众议院提交被称为《2005年中国货币法》(Chinese Currency Act of 2005)的法案，该法案批评人民币紧钉美元的做法是不公平的“操纵货币”贸易手段，并允许美制造商直接向人民币挑战。
汇率机制是一个国家宏观经济调控的重要杠杆。一个国家的汇率制度和政策，应当根据本国经济发展水平、经济运行状况和国际收支状况通盘考虑，慎重决策。中国现行的汇率制度是以外汇市场供求为基础的、单一的、有管理的浮动汇率制度。中国经济连年持续快速健康发展的实际证明，这种汇率安排是与中国经济发展阶段、金融监管水平和企业承受能力相适应的，是符合现阶段中国国情的制度。自1994年中国对外汇管理体制进行重大改革以来，中国在外汇市场建设方面取得了较快的进展。全国统一的银行间外汇市场的建立，改变了市场分割、汇率不统一的局面，随之应运而生的中国外汇交易中心，承担着提供外汇系统，组织全国银行间外汇交易，办理外汇交易的资金清算、交割及信息服务等多项职能。1996年，中国接受国际货币组织的规定，实现了人民币经常账户的可兑换。同年，又利用中国外汇交易中心建立了中国银行间同业拆借中心，形成了统一的人民币资金拆借市场和债券市场。目前中国已经形成了以市场供求为基础的、单一的、有管理的浮动汇率制度，并实现了汇率调控由直接向间接的转变。2005年7月21日中国人民银行宣布，经国务院批准，自2005年7月21日起，我国开始实行以市场供求为基础，参考一篮子货币进行调节的有管理的浮动汇率制度。其目的是为了建立和完善我国社会主义市场经济体制，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，建立、健全以市场供求为基础的、有管理的浮动汇率制度[45]。此次人民币汇率形成机制改革的内容是，人民币汇率不再钉住单一美元，而是按照我国对外经济发展的实际情况，选择若干种主要货币，赋予相应的权重，组成一个货币篮子。同时，根据国内外经济、金融形势，以市场供求为基础，参考一篮子货币计算人民币多边汇率指数的变化，对人民币汇率进行管理和调节，维护人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳定。参考一篮子表明外币之间的汇率变化会影响人民币汇率，但参考一篮子不等于钉住一篮子货币，它还需要将市场供求关系作为另一重要依据，据此形成有管理的浮动汇率。同时，根据对汇率合理均衡水平的测算，人民币对美元即日升值2%，即1美元兑8.11元人民币。这一调整幅度主要是根据我国贸易顺差程度和结构调整的需要来确定的，同时也考虑了国内企业进行结构调整的适应能力。
从以上分析我们知道，一国的汇率是否属操纵货币或者国际货币体系，其评判者应是基金组织，即便是针对世贸组织成员的指控也应由基金组织确定。虽然《基金协定》对于什么是“操纵货币和国际货币体系”没有明确的规定，但是，基金组织执行董事会在如何实施对成员国汇率政策监督的决议中指出，基金组织在监督中将考虑如下发展状况以确定是否应与特定成员国商议:(1)在外汇市场长期大规模、单一方面的干预行为;(2)为收支平衡的目的，导入或实质性地加剧或延长维持对经常性交易或支付的限制或激励，或者为收支平衡的目的导入或实质性地改变资本输出、输入的限制或激励;(3)为收支平衡的目的，寻求提供不能承受的鼓励或妨碍资本流动的货币或其他国内金融政策;(4)汇率行为明显与基础经济及金融条件(包括影响竞争和长期资本移动的因素)无关;(5)无法承受的私人资本流动。并且，基金组织在对成员国的汇率政策进行评价时，应在比照成员国储备和外债状况的情形下，基于其收支平衡的发展状况进行评估，包括资本流动的规模和承受能力[46]。前已述及，我国实行以市场供求为基础的、单一的、有管理的浮动汇率制度。其基础是银行结售汇制度，机构和个人买卖外汇都通过指定银行进行。指定银行又根据核定的结售汇周转头寸上下限，将多余或不足的外汇头寸，在银行间外汇市场进行平补，进而生成人民币汇率。该汇率制度是单一汇率，没有歧视性汇率安排。银行间外汇市场遵循公开、公平、公正的原则，按照价格优先、时间优先方式撮合成交。中央银行依靠法律和市场手段，调控外汇供求关系，保持汇率基本稳定。汇率稳定，是中央银行在银行间外汇市场通过市场手段，进行宏观经济调控的结果，并不是为了阻碍国际收支调整或获得所谓“不公平”竞争优势。在每年第四条款磋商中，IMF从未对我国汇率制度安排提出异议，也证明了目前人民币汇率是符合IMF协定的。
总之，从国际法的角度看，在汇率调整和货币的法定升值与贬值方面，我国政府既没有违背世贸组织的有关协定和《基金协定》的义务，也不承担现时必须调整我国的汇率制度、必须对人民币予以升值的国际义务。人民币汇率调整纯粹是一项经济问题，是我国在世界经济竞争中与他国利益的博弈。我国是否对人民币汇率进行调整，是否对人民币进行法定升值，以及如何调整、什么时间进行调整均应由我国政府按照有利于国内金融机构走向国际、有利于金融当局的监管和调控、有利于防范化解金融风险和维护经济安全、有利于全球金融秩序稳定的原则，根据我国金融改革和开放的实际要求，经济发展的客观需要，考虑与基金组织和其他成员国合作的实际状况来决定。
【注释】
[1]本文系作者先后在浙江大学法学院、浙江工商大学法学院、华中农业大学法学系所作的学术报告。
[2]严格说来，目前世界上除了国家拥有货币发行权外，尚有一些国际组织(包括区域集团)或一国的特定地区发行货币，如国际货币基金组织的特别提款权(SDR)、欧盟的欧元、我国香港特别行政区的港元等都是这方面的例子。为了行文的便利，本文统一称为“一国货币”。
[3]转引自钱荣堃主编《国际金融》(修订本)，四川人民出版社1994年版，第74页。
[4]主要包括决定货币的名称、单位及面额等内容。
[5]F.A.Mann，The Legal Aspect of Money，5th ed.，Clarendon Press，1992，p.34.
[6]Joseph Gold，The International Monetary Fund and International Law:An Introduction，PamphletSeries，No.4，IMF，1965，p.12.
[7]《国际货币基金协定》第4条第1节。
[8]《国际货币基金协定》第4条第1节。
[9]《国际货币基金协定》第8条第3节。
[10]《国际货币基金协定》第四条第二节b款。
[11]Joseph Gold，Legal Effectsof Fluctuating ExchangeRates，IMF，1990，p.15.
[12]Joseph Gold，Legal and Institutional Aspects of the International Monetary System:Selected Essays，vol.2，IMF，1984，p.527.
[13]《国际货币基金协定》第4条第3节b款。
[14]《国际货币基金协定》第19条第4～5节。
[15]《国际货币基金协定》第19条第4节、第23条第2节a款。
[16]《国际货币基金协定》第4条第1节。
[17]《国际货币基金协定》第4条第1节。
[18]《国际货币基金协定》第4条第1节。
[19]Joseph Gold，Legal and Institutional Aspects of the International Monetary System:Selected Essays，Vol.2，IMF，1984，p.532.
[20]Joseph Gold，The International Monetary Fund and International Law:An Introduction，PamphletSeries，No.4，IMF，1965，p.12.
[21]世界贸易组织秘书处编著，对外贸易经济合作部世界贸易组织司译，《电子商务与WTO的作用;贸易、金融和金融危机;金融服务自由化和〈服务贸易总协定〉》，法律出版社2002年版，第253页。
[22]《关贸总协定》第15条第9款(a);《服务贸易总协定》第11条第2款。
[23]Agreements Between the InternationalMonetary Fund and theWorld Trade Organization，see Selected Decisions and Selected Documents of the International Monetary Fund，28 issue，Dec.31，2003，IMF，pp.823-828.
[24]《国际货币基金协定》第4条的规定。
[25]Deborah E.Siegel，Legal Aspectsof the IMF/WTORelationship:the Fund'sArticles of Agreement and the WTO Agreements，American Journal of International Law，Vol.96，No.3，2002，p.607.
[26]《建立新的国际经济秩序的行动纲领》第二部分国际货币制度和发展中国家的发展援助第一节目的。
[27]《国际货币基金协定》第4条第1节。
[28]F.A.Mann，supra.4，p.67.
[29]F.A.Mann，supra.4，p.67.
[30]Id.
[31]有关国有化的理论与实践请参阅余劲松:《国际投资法》第七章第五节“国有化及补偿的理论与实践”，法律出版社2004年版。
[32]F.A.Mann，supra.4，p.473.
[33]Joseph Gold，The Fund Agreement in the Courts:Volume II，IMF，1982，pp.131，155.
[34]盛愉、周学著:《货币理论与法律实践》，法律出版社1989年版，第142页。
[35]盛愉、周学著:《货币理论与法律实践》，法律出版社1989年版，第142页。
[36]盛愉、周学著:《货币理论与法律实践》，法律出版社1989年版，第144页。
[37]F.A.Mann，supra.4，p.463.
[38]F.A.Mann，supra.4，p.463.
[39]F.A.Mann，supra.4，p.463.
[40]Id.
[41]F.A.Mann，supra.4，p.463.
[42]Id.p.466.
[43]年金的含义是指每季度、每半年或每年付给的金额，保证每年有一笔固定金额收入的投资。
[44]F.A.Mann，supra.4，p.466.
[45]中国人民银行关于完善人民币汇率形成机制改革的公告(中国人民银行公告〔2005〕第16号)
[46]Decision No.5392-(77/63)，as amended by Decision Nos.8564-(87/59)，8856-(88/64)，10950-(95/37)，1995.see Selected Decisions and Selected Documents of the International Monetary Fund，28 issue，Dec.31，2003，IMF，pp.10-15.
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