促进公共事业发展若干问题分析

促进公共事业发展若干问题分析

兰德刚

所谓公共事业是对经由集体选择、集体安排且产出非物质经济价值的所有行业的统称，它主要包括社会公益事业、公用事业和公共资源保护三个部分，其本质属性在于其社会性。公共事业既包括中国计划体制下的社会公益事业，即通常使用的“科、教、文、卫、体”五大行业及社会福利、社会救济业，又包括市场体制下独立出来的环境资源保护、绿化、社会治安、社会保障与就业服务、社区服务等新的社会公益事业，还包括公用事业如道路、交通、航运、供水、供电、供气等行业和森林、水源、山地、公园等公共资源的保护和运营。

一、我国公共事业组织存在的主要问题

(一)我国公共事业组织目标模糊、多样和相互抵触

目前，全国约有130万个事业单位，这些事业单位可谓我国各类法人中最不规范的社会组织。另外，还有70多万家民办非企业单位和依法登记的近13万个社会团体，约5.62万所社会力量举办的各级各类学校，46 753个可划为非营利组织的社会福利机构，380家注册的社会公益团体。虽然注册登记所依据的法律法规限定了这些机构的社会公益性质，但这些法律法规本身极不完善。因此，不少社会团体、民办非企业单位无法保证作为该单位举办者的个人、个人合伙人不为自己谋取私利，自然也就不大可能保证该单位的非营利性。清华大学NGO研究所调查估计，中国目前的非营利组织70%左右是营利的，这些公共事业组织很难说能从一般意义上完成为社会公众提供广泛服务的使命。

(二)我国公共事业组织的非政府性不十分明确

首先，职权越位。部分事业单位还承担着行政管理工作，行政机关从事专业技术工作的事业编制人员实际上已经纳入了公务员序列，多数事业单位还拥有行政级别。

其次，职责错位。大多数事业单位借鼓励创收、政府让利等优惠政策放开搞活，利用某些政府资源(权力与资助)与民争利，直接参与市场竞争，提供市场商品和服务。

再次，利益不清。大多数事业单位的主要资金来源于人头费、事业费和项目经费等政府财政拨款，其中相当大部分的资金转变为这些事业组织成员的个人收入。这些现象是我国公共事业组织政事不分、发展不健康的症结所在，客观上加大了新型公共事业组织进入公共事业领域的准入成本，不利于中国公共事业的发展。

(三)我国公共事业组织合法性地位存在挑战

目前，国务院已发布实施《事业单位登记管理暂行条例》、《社会团体登记管理暂行条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《社会力量办学条例》和全国人大通过的《民法通则》、《公益事业捐赠法》、《个人所得税法》等。现行的法律法规体系尚存几个问题:只有原则法律规定，无具体界定标准、限制性规定及实施细则；有关法规的原则规定本身或不明确、不严密、不具体或自相矛盾，与税法的有关规定相抵触；原则性法律规定与国家政策相矛盾；非营利组织是公益、慈善的化身，它担负着人类最为神圣的事业。非营利组织的任何违规行为不仅会直接影响到国计民生，而且会沉重打击公众的道德与信念，非营利组织滥用公共资源的恶果甚至比其他机构滥用资源的后果更为严重。

二、促进我国公共事业发展的主要对策

政府预算拨款及政府监管提供公共产品和公共服务，是衡量事业单位公共性程度的基本标志。公共事业组织在改革过程中，必须以区分公共性的程度为前提条件，以维护公共利益和改善公共服务为改革宗旨。有鉴于此，发展公共事业，当前应遵循以下路径展开。

(一)建立公共事业组织分类管理体制

由于公共事业组织种类繁多、功能各异，要反映为数众多的公共事业组织的本质特征，就必须按照公共事业组织的不同功能，区别不同类别，采取不同的方式和措施进行改革。一方面将公共事业组织承担的行政管理职能转归行政机关，将部分从事行政决策和管理的公共事业组织划入行政机关；另一方面将那些从事生产经营活动，具备市场化条件的营利性公共事业组织改为企业。其余的公共事业组织，可以分为纯公益类和准公益类公共事业组织，实施不同的机构编制、经费、人事和社会保障管理办法。纯公益类公共事业组织，主要是为社会提供公益产品、涉及公众基本利益和政府基本职能、为社会公众提供普遍服务的组织。如基础科学研究、义务教育、公共图书馆、环境保护等“纯公益类”公共事业单位一般不具备有偿经营、自我发展的能力，这类组织大多由政府举办，也可由社会力量兴办，鼓励举办主体的多元化。准公益类公共事业组织，主要是指为社会个体和特殊群体提供特殊产品和服务的组织。这些组织所提供的产品和服务有一个特点，就是个人受益大于公共受益，个人消费具有竞争性，如非义务教育、非营利医疗卫生等。国家可通过设立公共基金和税收优惠政策的办法对社会力量兴办准公益公共事业予以政策扶持。对新闻出版、广播影视、中介性的服务机构等具备有偿经营、自我发展能力的准公益类事业组织，要逐步削减财政补贴，有条件的可实行投资主体多元化。

(二)推行绩效管理和绩效评估

公共事业组织绝大多数是国有国营，单一的公有制形式不仅带来国家对公共事业投入严重不足，而且也造成了所有权虚位，无人负责、治理不善、效益低下、缺乏制约、透明度低等弊端。因此，推进公共事业发展，首先，要在公共性比较强的公共事业组织普遍推行绩效合同管理和绩效评估制度。在政府与事业组织之间形成法定的绩效责任关系，通过双方平等协商谈判，在绩效任务和预算等方面签订具有法律效力的绩效协议或绩效合同，各自做出公开透明的服务承诺和监管承诺。其次，要积极探索在公共事业组织内部建立有效的竞争激励机制。一是打破身份职称界限，全面实行聘用制。按照专业技术人员的专业技术职务评定和岗位聘任相分离的原则，重点突出专业技术人员的实际水平、能力和业绩。在用人选人中引入竞争比较机制，不仅有利于发现和遴选人才，而且有利于根据岗位的特征差异，科学地配置人才资源。二是建立岗位、绩效工资制，探索多种生产要素参与分配的激励机制。通过按岗定酬、按任务定酬、按业绩定酬，将职工的收入分配同其岗位责任、工作实绩和实际贡献相挂钩，拉开分配差距，确立竞争机制，推动生产要素参与收入分配，鼓励公共事业组织通过成果转化、创收提成、技术入股、兼职兼薪等多种形式实现要素分配，从而使得一流人才通过创造一流业绩获得一流报酬。

(三)综合配套，稳步推进

公共事业体制的改革是一项全面的体制改革，其间必然涉及诸多相关的配套政策问题。如果配套政策改革跟不上，改革很难顺利推进。从现实的情况看，以下几个方面的配套改革尤为重要:

一是劳动就业与社会保障制度的配套改革。公共事业单位体制改革不仅涉及社会事业的长期发展问题，也必然涉及众多社会事业机构和个人利益，出现大量富余人员。由于公共事业组织的特殊性，迄今为止，对公共事业组织职工的就业仍基本维持终身就业体制，社会保障制度也不同于企业。

二是加快相应的法律法规建设，使事业单位运行法制化。要确保社会事业体制改革的顺利实施及改革后目标体制的稳定，法律与法规建设极为重要。从我国现实的情况看，有关法律与制度建设仍相当滞后。近年来社会事业改革探索中之所以出现部分混乱问题，重要原因之一就是法律法规建设滞后。所以，必须在充分借鉴国际经验，充分结合中国国情的基础上，尽快建立并逐步完善各种法律法规体系，提前构筑适应未来不同类型机构运行所必需的制度平台，为分类改革奠定法制基础。

三是加快财政体制改革问题。未来对事业机构要根据其职能采取分类组织和管理方式，部分社会事业机构需要政府直接组织并确保投入，有些事业可以由非营利机构承担甚至委托营利性市场主体完成，但仍需要政府财力的支持。必须加快公共财政体制的建设，进一步调整财政支出结构，确保政府财政对社会事业的投入和支持；同时，充分借鉴国际经验，对不同类型社会事业机构形成规范的支持方式，并发挥财政的监督、约束以及调整职能。

此外，还必须全面调整中央政府与地方政府之间以及不同层级地方政府之间的财政关系，关键是要调整各级财政收入与支出之间的分配关系，使发展社会事业的责任与相关财政责任相一致。

(四)政府为公共服务体制建设提供强有力的基础性制度保障

公共服务是一个国家在特定的历史发展时期，按照本国自身的政治决策程序，基于各种原因而决定由政府利用公共资源和财政资金为整个社会和公民个人提供的所有服务。建设公共服务型体制，既是人民政府的本质要求，又是深得民心的明智举措；既是全球化改革的大潮，又是解决当前我国突出问题的正确选择。在社会主义市场经济条件下，推进和深化公共事业发展并以此为契机建立起新的公共服务体制，是我国继农村经济体制改革、国有企业改革和政府行政机构改革后为建立和完善社会主义市场经济体制而进行长期努力的又一项重大战略任务。

1.调整改革思路，积极培育和维护竞争机制

这里最重要的观念转变就是要认识到公共服务的安排者与生产者是两个不同的概念，生产者是指直接向消费者提供服务的组织机构，它们可以是公共部门、志愿组织、私人企业、非营利组织等。政府在本质上是公共服务的安排者而非生产者，它的职责是通过财政资金和公共资源的使用来确保让整个社会和特定群体获得各种公共服务，以及提供到什么水平和达到什么样的质量。

从这一改革思路出发，我国公共服务体制建设的重中之重不应放在具体某一类别的事业单位应建立什么样的人事管理制度、治理结构和内部激励机制，而是要依据社会经济生活和科学技术不断发展变化的实际情况，来决定为社会和公众提供哪些服务和产品。政府在公共服务体制建设过程中的首要职责是提供公平的竞争环境来保证最有效率地使用公共资源和财政资金，不断提高公共服务的质量和水平。

2.着重制度创新，建立严格的政府内部公共服务监管体制

作为一种制度创新的政府内监管体制，在确保公共资源的合理使用、提高财政资金使用效率以及保障公共服务的质量和水平等方面发挥着关键性的作用，政府内公共服务监管体制的建设主要涉及以下内容:

(1)建立独立于传统行政机构(如教育部、卫生部、科技部、体育总局等)的公共服务监管委员会，这类机构将负责设定监管内容、监管程序和监管标准。依据上述要求和标准分别对使用财政资金和公共资源提供公共服务的机构进行监管，要求其遵守各项监管规则，提出改进要求并负责监督落实。

(2)政府内部公共服务监管委员会应享有最高行政首长的专门授权，专职负责审查被监管者(各类公共服务提供机构，如医院、学校、基础科研单位、卫生防疫机构等)的行为，由特定的审计人员、业内专家和独立调查人员进行财务审计、绩效评估和处理各类投诉事件。

(3)加强政府内部的审计制度建设。不断加大对财政资金使用的绩效审计，完善基于任务和绩效的财政制度。对于公共资源和财政资金的使用以及公共政策的制定进行严格的成本、收益分析，加强对各类使用政府财政资金的公共服务提供机构和其他公共部门的监督和审查，保证有效产出和良好业绩。

3.加强事业单位改革和公共服务体制建设的综合协调

(1)事业单位改革必须与建立现代公共财政预算与支出管理体制紧密结合。事业单位的机构设置，职能安排和人员编制的审批必须与财政预算与支出管理相结合，改变计划经济体制下两者相互分割的制度安排。接受财政资金补贴、使用公共资源的事业单位应接受严格监督和业绩评估，确保有充足的资金来源并提供高质量的公共服务。合理划分中央政府与地方政府在提供公共服务方面的职责。

(2)公共服务体制建设必须与公共服务领域的融资体制改革紧密结合。建立合理的公共服务融资和收费机制，针对不同性质的公共产品和服务，综合利用税收优惠、财政补贴、消费者收费等方式实现效率、效益和公平，充分发挥市场机制、利用竞争力量重新塑造公共服务提供者获得财政资金支持的激励机制、管理方式和行为模式。

(3)为公共服务体制建设提供强有力的基础性制度保障。从长期来看，政府应在事业组织改革和公共服务体制建设过程中，逐步构建起未来社会发展的支持性制度环境，其中包括建设法治社会、进行公民教育、提高政治文明、完善法律和司法制度、保证透明公开的社会监督机制等。只有这样才能为我国公共服务事业的健康持续发展提供坚实有力的制度保障，从而实现全面建设小康社会的伟大战略目标。

(作者单位:湖北省行政学院公共管理教研部)