公共管理案例教学若干问题的思考

摘 要:当前,公共管理学科的教学研究活动与多样化的管理实践之间,依然存在某种矛盾与背离。实践公共管理案例教学中的价值取向,不仅关系到公共管理者的理想、信念、行政态度等意识层面的内容,而且还直接影响其行为模式、政策选择和制度建构。公共管理中的案例教学兼具实证分析和理论演绎的双重优点,有利于研究者将实证研究与理论分析有机地结合起来。构建基于案例分析为载体的公共管理课程教学体系,需要围绕三个方面展开:一是阐明公共管理课程教学与研究的方法体系维度;二是将“问题”看成公共管理教学方法体系的公约数;三是基于公共管理问题的不同类型,进行不同的案例教学设计。

关键词:公共管理 案例教学 体系设计

一、问题的提出

自20世纪40年代以来,学界围绕公共管理学科的教学与研究方法进行过多轮反思,目前已进入方法论的多元化阶段。但总体来看,关于公共管理研究方法论的探讨仍然存在某些突出问题或矛盾。概言之,有以下方面需要关注:

其一,公共管理研究方法的单一化与当下公共管理实践多样性之间的矛盾或背离。国内教材或相关文献更多侧重介绍公共管理研究方法中“科学”研究的部分,认为公共管理教学与研究的任务,在于寻求公共管理客观事实中的经验性因果联系,进而通过变量之间关系的寻求,发现公共管理的一般规律。[1]事实上,公共管理教学与研究是科学发现、技术设计(政策设计、制度设计、组织设计、机制设计等)、公共评估、诠释和批判的统一,需要实证的、诠释的、批判的多元方法论的合理使用和组合,阐明多元方法论单独使用和组合使用的逻辑,才可能有效地反映公共管理实践的多样性。

其二,程序性方法与实质性方法之间存在鸿沟。公共管理实质性方法是形成公共管理理论的哲学基础、逻辑和价值观,是公共管理知识成果中蕴含的、形成公共管理知识的途径;公共管理研究的程序性方法则是公共管理研究过程中设计和实施研究、收集和分析资料的程序、步骤和技术。公共管理实质性方法和程序性方法没有截然的界限,但是侧重点是不同的,前者侧重研究的逻辑,后者侧重研究的操作性程序和技术。在公共管理研究方法的文献中,程序性方法的研究文献较为丰富,体系也较为成熟,比如:盖尔·约翰森(Gail Johnson)[2]等人所著的公共管理研究方法著作等。这些著作以选题、文献综述和理论建构、研究设计、资料收集、资料分析、报告撰写为经线,以定性和定量研究为纬线,共同编织起公共管理学的程序性方法论体系。不过,很少有文献探讨实质性方法和程序性方法之间的对应关系,这导致了公共管理研究者的很多困惑,比如当我们从事一些属于技术设计类、诠释类、批判类、评估类的公共管理问题研究时,大多数公共管理研究方法的著作难以提供有效的指导,甚至用实证主义的研究规范和标准衡量这些公共管理研究成果,造成了研究的方法论标准“缺位”和“越位”的现象,形成了方法论标准的单一化以及有些研究没有有效方法论指导的尴尬局面。

其三,公共管理学术研究、实务和咨询方法脱节。公共管理研究作为使用科学方法探讨公共管理问题答案的活动,包括公共管理学术研究、公共管理实务、公共管理咨询三种基本形态。但实践中,三者脱节的状况较为严重:从事公共管理学术研究的学者们撰写的大量论文,充斥着繁杂的统计数据和生僻的词语,往往被束之高阁。公共管理咨询提出的政策建议,往往与学者们的高深研究难以接轨。造成这种脱节现象的原因之一是对三者统一的“公约数”缺乏坚实的理论共识。事实[3],公共管理学术研究、公共管理实务和公共管理咨询的“公约数”是解决公共管理问题。公共管理学术研究重点关注科学发现类、评估类、诠释类和批判类问题。公共管理实务是公共管理适当的途径——诸如战略设计、政策制定、机制设计等——弥合公共管理主体需求与现实之间的差距。虽然公共管理实务以公共管理学术研究提供的相关知识为基础,但是公共管理实务的方法论框架是技术设计的方法论框架,与公共管理学术研究的方法论框架存在本质的差异。公共管理咨询所使用的方法论框架并不是单一的方法论框架,往往通过综合运用公共管理学术研究和实践问题解决的方法论框架,为顾客提供知识、技术、理解等方面的知识和服务。

上述三个问题可以归结为:公共管理多元方法之间的共同性和差异性是什么? 怎样才能有效整合公共管理研究的多元方法论,从而为公共管理研究提供逻辑合理性? 本文拟从案例研究方法的价值、立意和思路设计入手,探索新的公共管理研究方法体系,以期对上述困境或问题提供合理答案。

二、公共管理案例教学的价值与立意

公共管理案例教学中的价值取向,不仅关系到公共管理者的理想、信念、行政态度等意识层面的内容,而且还直接影响其行为模式、政策选择和制度建构。百余年的公共管理学史也是对公共管理基本价值取向的研究史,特别是有关公平与效率的探讨,长期以来成为公共管理研究的重要内容。

案例研究方法是一种解释社会现象的研究方法。案例研究的定义有两大类别:第一种观点认为,案例是特殊事件,从案例中不能总结出带一般规律性的结论;第二种观点认为,对案例的研究可以得出新的假说以及分析性的普遍结论。阿德尔曼(Adelman)对案例研究的定义为:“案例研究是对一组研究方法的笼统术语,这些方法着力于对一个事件进行研究。”[3]尼斯贝特(Nisbet)等人认为,“案例研究是一种对一个特殊事件进行系统研究的研究方法”;[4]贝纳德(L.L.Bernard)指出,“案例研究是用来阐明和支持命题和规则的方法,而不是归纳出新的假说”;[5]锡欧(Shaw)进一步认为,“案例研究方法强调总的场景或所有因素的组合,描述现象发生的事件过程或事件后果,在大环境下对个体行为的研究与分析进而形成假说”。[6]在吉(Gee)看来,“作为一种研究方法,案例研究似乎首先用于描述当代资料,并从中得出归纳性的普遍结论”。[7]学界普遍认为,案例研究是一种运用历史数据、档案材料、访谈、观察等方法收集数据,并运用可靠技术对一个事件进行分析从而得出带有普遍性结论的研究方法。如果收集的数据失真,或分析不妥当,得出的结论未必可靠,即不带有普遍性。案例研究适用于多个学科、专业和场景,比如政策、政治学,公共行政研究;社区心理学和社会学;组织与管理研究;城市与区域规划研究等。

近年来,案例研究法已成为公共管理与公共政策研究的重要方法。有研究认为,与案例研究法相关的教学思想突出“问题导向”,“解决现实问题”应成为公共管理基础研究和应用研究的核心。上述观点带有较强的普遍性,但需要进一步明晰公共管理问题大体包括哪些类型,每种类型的公共管理问题其对应的研究方法是什么。

如果简单做学理上的划分,大致可以将公共管理议题分为如下类别:一是科学发现类的问题。此类问题是人类主观认知与经验事实之间的矛盾,以及由此引发的主观认知之间、客观事实之间的矛盾而产生的疑问。对科学发现类问题的回答,往往使用实证主义的方法论框架,最终将产生对客观世界描述、解释和预测的知识。二是技术设计类问题。“实现特定目标的最优化方案、手段和措施是什么?”等属于此类问题。技术设计类问题包含事实前提和价值前提两个基本因素。技术设计类研究的目的是在既有事实前提下,确定合理的价值前提;或者在既定的价值前提下,寻求实现特定价值的优化方案。在公共管理研究中,往往需要在时间(时间段、历史、现状等)和空间(国别、地区、部门等)中进行目标比较、约束条件比较、环境参数比较、手段比较来找出当前问题的特殊性,并“有的放矢”地提出战略与政策、体制与机制、措施与办法来解决这些问题。三是评估类问题。该类问题与科学发现类问题的相似之处在于,两者都是对事实、行为和态度的描述和解释。但不同的是,评估研究在对事实、行为和态度进行描述时,是建立在与特定标准进行比较基础上的描述和解释,比较的标准可以是客观的标准也可以是主观的标准。四是诠释类问题。此类问题是阐发、确立和建构社会现象背后的价值和意义的问题。诠释研究尝试回答文化、价值和精神领域的“应该怎么样”的价值问题,与人的目的、自由、人际知识和规则紧密相关。在公共管理的教学领域,一般通过公共管理的历史诠释、文本诠释、话语诠释和行动诠释来获取此类问题的答案。

针对不同类别的问题,需要提供不同的教学方法。但无论何种教学方法,无论从公共管理学科自身的发展还是从对公共管理实践的有效指导上,都迫切需要明确的公共管理的价值取向。处于社会转型期的当下,学界有必要通过多元教学和研究方法的运用,重新审视公共管理学科的价值取向,而科学的价值取向既可以有效地指导公共管理实践,又可以有效地解决公共治理的合法性危机。

比较公共管理教学中多种教学方法,可以说,案例研究方法具有其显在优势。无论从研究对象、研究方向之维度,还是从深化对问题的理解等角度,案例教学法具有其他研究方法所不具备的优点。该方法兼具实证分析和理论演绎的双重优点,有利于研究者将实证研究与理论分析有机地结合起来。

当然,案例研究法的广泛运用,也伴随着外界的各种质疑和批评。这些质疑主要来自案例研究的外在效度问题,也即是否可以归纳成为理论,并推广到其他案例研究中。诚然,部分案例研究确实存在这一问题,这主要是由于无视个案的代表性程度及其方向,将个案研究的结论强行拉升成普适性的观点。其次,由于一些案例研究不注重资料获取和分析方法的科学性和规范性,使用模棱两可的论据或带着偏见进行研究,影响了案例研究的信度。事实上,案例研究的上述批评和不足只是一种可能性的存在,“问题不是出在案例研究方法这一方法本身,而是有些很好的原则、技巧、步骤并没有在实际案例研究实践中得到很好的贯彻和执行。”[8]

根据研究动机,有学者将案例研究的目的大致分为三类:问题驱动式的、理论驱动式的以及混合式的。[9]问题驱动式的案例研究旨在描述个案实际情况,分析其存在的问题及其成因,并探究问题解决方案。这类研究多以调查问题、探求对策作为研究目的,基本上属于应用性的研究。此类案例研究的实质性价值在于,它所提出并试图解决的问题具有重要的现实意义,其提出的对策建议具有针对性、可行性和实用价值;其方法论意义在于它能够而且必须满足规范化研究的四个标准:测量工具效度、信度、内部有效性与外部有效性。[10]

前三个标准是任何规范的社会科学研究都必须满足的。但对于第四点,就公共管理案例而言,由于任何个案都有其特殊性,而且有些案例并非典型案例而是特殊个案甚至反常案例,因此,不宜对外部有效性做硬性要求。是否应该符合外部有效性要求,取决于研究者的选题立意:如果研究者立意通过对个案研究提出一般性的问题分析和对策探讨,那么,案例的选取、问题及其成因分析以及对策建议都必须具备代表性,也即外部有效性;如果旨在展示个案的特殊性,则不必强求外部有效性,相反,应该突出个案情状、问题、成因与对策的个性。当然,大多数案例既具有类的一般特性,也具有其自身的特殊性。这类案例研究只需满足前三个标准,并兼具相应的外部有效性即可。[11]

与典型的问题驱动式案例研究不同,理论驱动式个案研究的真正目的不在案例本身,而在于归纳出理论:或是理论验证,或是理论批判,或是理论创新,抑或是兼具其中两者或全部。

此外,还有一种可以称之为理论对话式案例研究。这类案例研究的特点是:它既不是问题驱动式的,也不是为了验证理论、应用理论或是创新理论,而仅仅是展示对特定个案现象各种理论之间的争议。教学者通过对个案现象多维度的展示,并搭建一个对话平台,把各种相关理论观点组织起来,形成争议焦点,以展现各种观点对同一个案现象的不同解释,或对同一问题的不同态度和观点。这类案例研究的价值在于,它展示了价值多元化社会中理论观念的多样化,以及由此引发的各种理论观点的非充分性及其与相关理论观点的分歧,帮助政策制定者和理论学习者了解问题的多面性和理论的多样性。

任何一项好的案例研究都必须依托于坚实的理论基础。而好的案例研究,对发展理论也有着极其重要的意义。其作用具体表现在以下方面:一是提出并分析新的研究问题,进而构建新的理论框架;二是拓展现有理论体系的解释力范围,解决现有理论尚不能够予以合理解释的理论问题;三是通过证实或证伪已有的理论假设,来强化或修正已有理论中的相关范畴、概念之间的结构关系及有关原理。

三、基于案例分析为载体的公共管理教学体系

在公共管理或公共政策的教学过程中,通过对案例的选取和运用,构建基于案例分析为载体的公共管理课程教学体系,需要关注以下问题。

一是阐明公共管理课程教学与研究的方法体系维度。在此,可以借鉴亚瑟·霍尔(Arthur D.Hall)提出的系统工程三维结构(时间维度、逻辑维度和知识维度)对研究的方法体系进行勾勒。公共管理教学方法的时间维度,即公共管理议题研究需要进行的过程,即选题、文献综述、研究设计、实施过程和结果评价;公共管理的逻辑维度,则包括方法论、研究方式和研究工具三个层面;公共管理的知识维度,即提出和解决公共管理问题的认知背景和实践背景。

二是将“问题”看成公共管理教学方法体系的“公约数”。在研究方法体系中,“问题”是连接研究逻辑维度、时间维度和知识维度的共通点。当然,不同的问题类型对应不同的方法论框架。譬如,对于科学发现类的公共管理问题,通常使用实证主义作为主导的研究方法论框架;对于技术设计类的公共管理问题,通常运用技术设计所特有的最优化方法的逻辑;评估类公共管理问题会同时涉及价值因素和事实因素,在实际评估中,对事实和价值因素的处理方式不同会导致评估研究中实证主义、诠释主义和批判主义的分歧。

在公共管理或公共政策的授课过程中,合理区分公共管理问题的类型是重要步骤。公共管理活动中同时包含了事实因素、价值因素和两者之间的交互作用,因此公共管理研究可能是科学问题,亦可能是技术问题、评估问题、诠释问题和批判问题。不同问题类型在问题结构方面存在根本的差异,因此对这一问题求解的方法论框架也会存在根本的差异。公共管理问题类型决定了公共管理方法论的选择。

三是基于公共管理问题的不同类型,进行不同的案例教学设计。公共管理问题的类型,决定了公共管理问题的结构,并进一步决定了公共管理问题的解决思路、求解路径、求解方式、求解结果以及对求解结果的评价。公共管理的案例研究和设计作为研究的蓝图和规划而言,需要对问题的结构、问题的求解和求解结果的评价加以详细阐述。

在授课过程中,对于不同公共管理问题的科学划分,架起了公共管理理论和实践的桥梁。公共管理学具有很强的实践性和应用性,对公共管理问题类型进行深入的分析,就能寻找到公共管理理论和实践沟通的具体的、历史的、特殊的通道。从收集信息、发现问题、寻求问题解决的方案、问题最终解决的过程来看,理论工作和实践工作是紧密连接、相互渗透、相互启发的过程,问题及其类型是沟通公共管理理论和实践的桥梁。

从教学过程和效果来看,以案例研究为基本方法,通过对不同公共管理问题类型的梳理和区分,能够克服当前公共管理案例研究和教学中诸多问题,并较为有效地提升学生理解、解决公共管理议题的能力和素养。

四、结 论

公共管理案例教学与研究除了其质性特征以外,并无特殊的方法。可以说,只要能够有效并可信地获取个案所需资料,所有的社会科学研究方法,包括一手和二手数据的获取方法、定性分析和定量分析方法,都可用于公共管理案例研究。为了做好公共管理案例研究,不仅要全面深入了解个案情况,而且要精心选题立意;不仅要清楚自己研究的目的和价值所在,而且要精心构思主体框架。公共管理类课程的案例研究法,也将不断充实国家和社会发展的新鲜案例,并及时总结、提升值得研究和推广的研究思路和研究工具,包括如何将定量研究方法和定性研究有机结合,这些都需要在教学实践中不断探索。

[1] 吴建南.公共管理研究方法导论[M].北京:科学出版社,2006.

[2] Gail Johnson.Research Methodsfor Public Administrators(2nd Edition)[M].M.E.Sharpe,2009.

[3] Adelman,C.,Jenkins,D.And Kemmis,S.Rethinking Case Study:notesfromthesecond Cambridge conference[J].Cambride Journalof Education,1977(6):139 150.

[4] Nisbet,Johnand Watt,Joyce.Case Study[M].Universityof Aberdeen,1978:5.

[5] Bernard,L.L.The Developmentof Methodsin Sociology[J].The Monist,1928(4):306307.

[6] Shaw,Clifford.Case Study Method[J].Publicationsofthe American Sociological Society,1927 (XXI):149.

[7] Gee,Wilson.Social Science Research Methods[M].New York:Appleton-century-Crofts,Inc.,1950.

[8] 刘庆贤,肖洪钧.案例研究方法价值提升路径研究[J].当代经济管理,2009(6):39.

[9] 李春成.略论公共管理案例研究[J].中国行政管理,2012(9):56.

[10] J.S.Harrison&R.E.Freeman.Stakeholders,Social Responsibilityand Performance:Empirical Evidenceand Theoretical Evidence[J].Academyof Management Journal,1999,42(5):479485.

[11] 李春成.略论公共管理案例研究[J].中国行政管理,2012(9):58.