社会保障基金制度的构成、原则及构成要素

二、社会保障基金制度

基金运行与管理必须依托并遵循一定的制度，同时制度的规范本身也是基金运行与管理的内容。在加强社会保障基金运行的管理与监督过程中，很重要的一项内容就是对制度的规范、调整与改革。

(一)社会保障基金制度的构成

社会保障基金制度是关于社会保障基金的筹措、使用、投资运营等管理方面的法律规范的总称，涉及到国家、企业和个人等社会保障主体在制度中的权利与义务的平衡，是能否实现社会保障制度的目标和发挥其功能的关键。

社会保障基金制度实质上是一种社会再分配制度，是一种复杂的社会再分配关系。在制度中，一部分经济主体收入增加，另一部分经济主体收入相应减少。

综观世界各国的社会保障基金制度，大多由以下内容构成:社会保障基金的筹集制度，大体包括基金的来源、筹资方式、各主体负担的比率等;社会保障基金的使用规范，主要包括基金的支付范围和使用原则;社会保障基金的投资管理，主要包括基金投资运营的原则和方式;社会保障基金的管理方式，主要包括社会保障基金的管理主体和职能以及对基金运营的监督等。此外，各个国家根据本国的特色，还颁布了确保各自国家社会保障基金筹集、偿付和投资顺利进行的配套政策措施。

(二)社会保障基金制度的原则

参考国外的经验，结合我国的实际情况，我们认为应依据以下原则建立社会保障基金:

1.社会性原则。社会保障基金制度的社会性原则是由社会保障制度的普遍性要求决定的。所谓社会保障制度的普遍性，是指社会保障应在尽可能广的范围内实施，覆盖尽可能多的社会成员乃至全体社会成员。社会保障制度的普遍性，还表现在它的国际性上。随着全球经济一体化的推进，国家之间的移民、贸易的交往越来越多，在其他国家建立生产厂家的情况也越来越多，社会保障的实施范围已超越了一国边境，成为国家之间相互交往时需要解决和谈判的重要问题之一，许多国家之间为了保护旅居国外的本国人平等享受社会保障的权利与义务以及从贸易竞争等立场出发，都订有双边或多边社会保障互惠协定。国际劳工组织很早就致力于这方面制度的发展，推出了若干公约和建议书，如《社会保障最低标准公约》、《建立维护社会保险权利的国际制度公约》等，与此相对应，社会保障基金制度必须坚持社会性方向。我国市场经济改革进一步深入，必将在全国范围内形成一个统一的劳动力市场，如何做好流动人口的社会保障工作也将成为一个十分迫切的问题。随着《根申协议》的正式施行，欧盟内部的劳动力流动更加自由，欧盟国家在如何给流动人口发放社会保障待遇方面为我们提供了可供借鉴参考的实例。

2.经济性原则。这一原则是指社会保障水平，不仅在待遇上，而且在基金筹集上要与经济发展水平和经济运行规律相适应。基金筹集和待遇水平事实上是一个事物的两个方面。在微观管理层面上则体现为基金收支平衡原则。社会保障制度的可持续性发展也提出了经济性的根本要求。从实践的角度看，导致全球进行社会保障改革的背后的原因主要在于制度的财务状况日趋恶化。老龄人口越来越多，而缴费人口则维持不变，甚至在下降，存在着入不敷出的危机。现实中，人们对国家这一非人格化主体的不断诉求，导致公共财政支出规模的日益膨胀，部分社会保障项目提供的经济物品已超越了保障品的内涵，成为一般意义上的公共品，而又被附在了社会保障的名下(比如过于强调社会保障的“配套性”)，从而使得决策者在改革上踌躇不前。

我国的社会保障制度改革将社会保障水平与社会主义初级阶段生产力发展水平相适应作为首要原则，强调国家和单位在社会保障基金筹集上要维持在一个适当的水平，在保障项目的设置、待遇发放的水平上也要求与现阶段的国民经济发展相适应，保证企业乃至整个国民经济的活力和竞争力。在以社会保险项目筹资原则为指导的具体措施实施上，也相应发生了导向上的变革，如1991年城镇基本养老保险改革方案确定的养老保险费用的筹资原则为“以支定收、略有结余、留有部分积累”，而目前包括城镇基本医疗保险在内的筹资模式虽然在改革方案中没有明确提出，但在具体内容中已暗示，其资金筹集原则是“以收定支”，如基本养老保险规定了企业和个人的缴费率分别为20%和8%，个人养老金标准的基础部分按职工平均工资的20%计发，个人账户养老金按其储存额的1/120计发。当然还有其他一些社会保障项目，如工伤保险、社会救济等，仍然采用的是“以支定收”的筹资原则(注:社会救济的资金来源可分为两条渠道:一是国家财政拨款;二是农村“五保户”救济资金，由村、乡筹集。它们都可看做“以支定收”)。不论以支定收还是以收定支，都是强调收支平衡，是经济适度原则的具体反映。

3.公平性原则。公平性原则包括社会公平和经济公平两个方面:(1)所谓的社会公平，是指通过社会保障基金的筹集和使用在社会各阶层之间进行国民收入的再分配时，要保证社会各阶层由此得到的经济收入基本公平合理，以最小的效率损失换取社会的稳定发展。(2)经济公平，是指通过社会保障基金的筹集和使用，建立经济利益主体之间的平等环境。企业的生产经营活动受到诸多因素的影响。在我国，这些因素中就有企业是否该负担职工的社会保障职能，负担的程度如何。在其他条件一定的情况下，有的企业承担了职工的社会保障职能，另外一些则没有。显然，在企业之间就存在不公平竞争。为了克服这种不利局面，要求政府统一履行社会保障职能，社会保障基金的筹集和使用完全实现社会化，公平地分配社会保障负担，消除企业之间社会保障负担不均的影响，使企业的经营成果能够客观反映自身的经营管理水平和主观努力程度。

4.规范性原则。规范性是要求社会保障基金的筹集和使用必须符合政策、制度、规范的要求，做到法制化、程序化、规范化并保持相对的稳定性。社会保障基金的筹集和使用实际上是国民财富在国家、企业、个人之间进行分配和再分配，牵涉到众多的利益主体，纵横交错，关系复杂。为了保证社会保障基金筹集和使用的科学、合理、有效，必须对社会保障基金筹集和使用的标准做出明确的规定。

(三)社会保障基金运行的构成要素

社会保障基金运行，主要是两个方面:一是社会保障基金的筹集;二是社会保障基金的使用与投资运营。按社会保障基金的缴费主体来划分，可将基金的筹资模式分为三类:第一类是国家、企业单位、个人三方集资;第二类是企业、个人双方集资;第三类是政府或企业集资。社会保障基金主要来源于个人缴费、企业缴费、政府资助或补贴、基金投资收益四种方式。目前，大多数国家都采取三方筹资，再加政府补贴的筹资方式。这种方法被实践证明是一种较为理想的筹资模式。资金来源广泛，相互保障系数高，有利于促进社会保障事业的可持续性发展。而且三方筹资互相制约，便于监督和管理。

社会保障支付，指社会保障基金管理机构按法律规定的条件、标准和方式向具有领取社会保障待遇资格的保障对象支付各类社会保障待遇，以实现社会保障项目的目标。社会保障基金的支付方式，主要是以货币形式支付，辅以实物形式和服务形式支付。其中社会救济和社会福利这两部分多半以实物或服务的形式发放待遇。在支付过程中，支付资格、标准都是基金运行的重要构成要素，而且是加强管理的根本所在。

(四)建立社会保障基金的意义

从世界各国的经济发展来看，绝大多数国家都根据本国国情建立起了社会保障制度，作为社会保障制度的物质基础的社会保障基金也随之得以建立。尤其是实行市场经济的国家，制度更健全、更完善，为本国的经济发展、社会稳定奠定了良好的基础。今天，在建立社会主义市场经济体制的过程中，我们也在努力地完善这一制度，并逐步积累起大量的基金结余。

第一，社会保障基金具有保障劳动者和社会成员的基本生活需要，维持社会稳定的功能。一个国家要想长治久安，一个社会要想稳定和发展，根本前提是使社会成员的物质生活获得保障。当一部分社会成员的生存发生困难时，政府和社会给予他们物质帮助，以维持其基本生活，这就有助于消除社会的不安定因素，维护社会的稳定。因此，西方学者把社会保障称为是社会经济运行的“安全网”和“减震器”。在市场经济条件下，市场机制是基础性的调节机制，它主要是借助于市场上的供求关系、价格参数以及竞争进行调节，保证微观经济的高效运行。但是，它难以保证宏观经济的顺利进行，这是因为，它在运用竞争的手段追求高效率的同时，必然会排斥老、弱、病、残、孕、伤、穷等不能正常从事劳动的人，而这些人的基本生活如果难以维持，就会产生社会问题。因此，实行市场经济的国家都不得不干预市场竞争，建立和健全社会保障制度，为以上几种人提供基本的收入支持和保健服务，保障他们基本的生活需求。这样，就既保证了市场经济的高效率运行，又保证了资源分配的相对公平，促进了社会稳定。

第二，社会保障基金为国家积累大量建设基金。社会保障基金进入资本市场可以扩大资本市场的资金供给。具有相当规模的社会保障基金可以成为资本市场上的主导力量。在英、美等国，各保险公司和养老保险基金所持有的各种金融资产的价值总和占整个市值的50%。目前，我国的资本市场总体规模较小，占GDP的比重还不足以与当代西方发达国家相比。社会保障基金进入资本市场投资可以增加资本市场上的资金供给，提高资本市场的人气，活跃市场交易，推动资本市场的健康发展。从资本市场的角度看，这是社会保障基金入市对资本市场的发展最直接、最明显的影响。社会保障基金通过资本市场的投资与运作，获得一定的投资回报，即红利、利息及资本收益，使在制度覆盖范围内的参保者直接受益。同时资本市场通过吸纳大量的社会保障基金，从而得以进入资本快速、继续扩张的通道，进一步培育和发展竞争优势，有助于资本市场的稳定，增强了发展的潜力与后劲。

第三，社会保障基金维持劳动力再生产，促进社会发展。这一点在失业保险上体现得最为明显。通过发放失业保险金，确保劳动者及其家属在失业期间不会因为没有收入来源而陷入贫困，维持他们的基本生活，保证他们在找到新的工作时不会因为身体原因而无法胜任。随着社会主义市场经济的进一步发展，各种职业对从业者提出了更高的要求。简单的劳动力再生产已经无法满足时代的需要，劳动者必须掌握更多的知识技能才能适应社会的需要。社会保障基金能够提供劳动者进行职业培训的机会和资源，提高活劳动的技术含量，为经济发展提供更多更好的劳动力，带动经济和社会的发展。

第四，促进社会公平。社会保障基金是通过对国民收入的再分配建立起来的，具有很强的收入再分配功能，能够很好地保证社会的公平性。社会保障基金缴费中由个人负担的那一部分是根据缴费个体的经济状况来决定的，实行累进制负担原则。在我国新型社会保障体系实行的是统账结合的筹资模式，充分体现了社会公平的原则。在统筹账户中，将高收入者的一部分收入通过社会保障基金转让给低收入者，以保证受益者不会因为收入的差别而享受天壤之别的社会保障待遇。这体现出社会的横向公平。在个人账户中，高收入者积累较多的基金，在退休后可以享受较好的社会保障待遇，低收入者则不能。这体现出社会的纵向公平，可以对社会保障制度的参与者起到很好的激励作用。

第五，社会保障基金的保值增值能增强社会保障基金的实力，巩固和发展社会保障制度。社会保障基金管理机构通过对基金结余进行投资，获得投资收益，可以壮大社会保障基金，提高社会保障基金的支付能力，增强社会保障制度的可持续发展能力。同时，较高的投资安全性和收益性，对制度的参与者有较大的吸引力。因为社会保障基金投资能够获得较好的收益，同时又不缺乏安全性。对个人而言，为了取得一定标准的养老保险待遇，劳动者本人就可以在工作期间内，向制度缴纳更少的养老保险供款。更少的供款就意味着劳动者可支配收入的增加，这样一来不但提高了劳动者个人一生的效用水平，而且吸引更多的人参加社会保障制度，扩大社会保障制度的覆盖范围。

社会保障基金作为实施社会保障制度的物质基础，对社会保障制度发挥作用起到了决定性作用。我们知道社会保障计划是一个现金受益计划。无论是哪种筹资模式，都必须保留一定数额的基金结余以确保当期受益者能够按时足额领到社会保障待遇。如果没有这笔基金，社会保障待遇就无法按时发放，社会保障计划也就名存实亡，无法发挥它应有的作用了。在全国范围内建立并维持一个如此庞大的社会保障系统，需要消耗巨大的资源，这由社会保障基金提供。为制度覆盖范围内的受益者提供社会保障待遇，这也由社会保障基金负担成本。建立社会保障制度，需要强大的物质基础。养老、医疗、失业、工伤等社会保险以及社会救助、社会福利等项目的实施，意味着大量的养老金、医疗费、失业津贴、工伤给付等资金流动和实物、服务援助。筹集到足够的社会保障基金，社会保障体系才能正常运行;否则，社会保障制度就会成为经济发展和社会进步的障碍。从这个角度看，社会保障基金是社会保障制度顺利建立并得以健康发展的基本条件，具有十分重要的意义。