社会保障基金的构成及分类

第二节　社会保障基金的构成及分类

根据国际劳工组织所颁布的社会保障公约，社会保障基金包括医疗、疾病、失业、工伤、老龄、家庭、残疾、生育、遗属等九个方面。其中最主要的是老龄、失业、工伤、残疾、遗属五个方面。社会保障基金的内容和构成总是与一国的社会保障制度相对应的。我国的社会保障制度总体上由社会救助、社会保险、社会福利、社会优抚四个部分构成，因此社会保障基金按照其使用途径和性质不同，可分为社会救助基金、社会保险基金、社会福利基金、社会优抚基金四大类。其中社会保险基金又分为养老保险基金、医疗保险基金、工伤保险基金、失业保险基金、生育保险基金等。按基金在社会保障制度中所处的层次来划分，社会保障基金又可分为基本保障基金、补充保障基金以及作为专项财政储备的全国社会保障基金等。

一、基本保障基金

基本保障基金是社会保障基金的主要组成部分，是基于社会保障制度第一层次建立的基金，由社会救助基金、基本社会保险基金、社会福利基金和社会优抚安置基金四大部分构成。

(一)社会救助基金

社会救助基金是国家和社会根据社会救助制度，用于无劳动能力的人或因自然灾害等原因造成生活困难，为维持其最低生活水平而向其提供的援助的基金。对救济金的享受者不要求权利与义务的对等，也就是说社会救济金的给付并不需要以筹资为前提，而是以享受者个人乃至家庭人均收入要低于政府制定的社会最低生活标准或贫困线为条件。

从广义上来说，社会救助基金有以下几个来源：(1)国家救助基金。国家救助基金主要来自于国家财政拨款，其管理主体为国家相关政府机关，为了应对各种自然灾害对人民生命财产所造成的重大损失而建立。(2)社会筹集。主要来源于民间社团、慈善机构及公益组织通过捐赠和赠与、乡镇统筹、扶贫经济实体和社会福利企业等渠道募集的救助基金，主要用于及时、小范围地救助急需救助的人员。(3)信贷扶持。通过金融部门筹集通融资金，发放低息或贴息优惠贷款，支持贫困地区经济开发，扶持贫困户发展生产。(4)国际援助。主要体现在救灾款上。根据灾害情况，及时向国际社会通报灾情，争取国际援助。其中，中央财政和地方财政拨款是社会救助基金的主要来源。20世纪90年代以来，我国社会救助经费基本保持在年均30亿～40亿元，其中国家财政拨款就占2/3。

通常，政府根据年度财政预算予以拨款。决定一个国家政府社会救济拨付额的因素，一是国家的综合国力，特别是国家财政实力;二是国内贫困人口的增减;三是社会救济制度的模式和政府的责任意识。由于国内各地的经济发展水平不平衡，生活水平差异较大，难以在人均收入基础上，制定一个适合全国的最低救助基本标准。各地人民政府要基于保障贫困居民基本生活必需品费用和财政承受能力，实事求是地确定救助保障标准。

(二)基本社会保险基金

社会保险基金是国家通过立法，为举办社会保险事业而筹集的，用于支付劳动者因暂时或永久丧失劳动能力或劳动机会时所享受的保险金和津贴的资金。社会保险基金按照保险类型确定资金来源，逐步实行社会统筹。用人单位和劳动者必须依法参加社会保险，缴纳社会保险费。广义上说的社会保险基金是社会保障基金中最主要的部分，包括基本社会保险基金、补充社会保险基金和个人储蓄保险基金等三个层次。按其项目又分为养老保险基金、医疗保险基金、失业保险基金、工伤保险基金和生育保险基金(见图3-1、图3-2)。其中养老保险基金和医疗保险基金两项的资金量占五项社会保险基金的90%，在社会保险基金中占据着举足轻重的地位。

图3-1　近五年(2005—2009年)五项社会保险项目参保人数

资料来源：中华人民共和国人力资源和劳动社会保障部官方网站。

(1)基本养老保险基金。养老保险基金是为了保证养老金的支付，通过依法征税或缴费建立起来的用于支付退休后停止经济来源的企业职工或个人，以保证其正常生活的货币资金。基本养老基金分为社会统筹基金和个人账户基金。

(2)基本医疗保险基金。医疗保险基金是指医疗社会保险机构根据法律规定，采取社会统筹和个人账户相结合的模式，通过各种渠道筹集的用于支付被保险人医疗服务开支的专项资金。其资金来源是主要是被保险人个人及其单位(雇主)缴纳的保险费、政府资助以及其他方面的收入等。

图3-2　近五年(2005—2009年)五项社会保险基金收支情况(亿元)

资料来源：中华人民共和国人力资源和劳动社会保障部官方网站。

(3)失业保险基金。失业保险基金是在国家法律保证下，以集中起来的失业保险费建立起来的、对因非自愿失业而造成的劳动风险损失给予补偿的资金。失业保险基金由城镇企业事业单位、城镇企业事业单位职工缴纳的失业保险费、失业保险基金的利息、财政补贴、依法纳入失业保险基金的其他资金构成。其中，城镇企业事业单位职工缴纳的失业保险费是主要来源。

(4)工伤保险基金。工伤保险基金是国家和社会为满足劳动者遭遇工伤事件时的医疗、生活保障及必要的经济补偿需要而建立的一种社会保险基金。工伤保险基金按照以支定收、收支基本平衡的原则进行筹集，按照“补偿不究过失”原则予以支付。工伤保险基金主要来源于企业缴费，职工个人不需缴纳工伤保险费。

(5)生育保险基金。生育保险基金是指在妇女劳动者由于生育子女而暂时丧失劳动能力，失去正常工资来源时，由社会给予必要的物质帮助，以保证母亲和孩子基本生活及孕产期的保健需要的资金。企业按其工资总额的一定比例向社会保险经办机构缴纳生育保险费，建立生育保险基金。企业缴纳的生育保险费列入企业管理费用，职工个人不缴纳生育保险费。

(三)社会福利基金

社会福利基金是国家和社会用于保障和维持社会成员一定的生活质量，满足其物质和精神生活的基本需要而提供设施和相应服务的基金。按规定投放的社会福利基金，必须专款专用，任何单位和个人不得以任何形式挤占和挪用。

(四)社会优抚基金

社会优抚基金是国家和社会筹集的，对军人及其家属提供各种优待、抚恤、养老、就业安置等待遇和服务的保障资金。社会优抚基金具有特定对象性、高标准性、财政性和综合性等特点，主要来源于国家财政拨款、社会募集统筹和个人投保。我国优抚资金主要来源于财政拨款，资金的管理使用由各级政府的民政部门及基层政府派出机构的有关部门负责。

二、补充保障基金

补充保障基金是基于社会保障制度第二层次建立的基金，主要由补充社会保险基金、社会互助保障基金和个人储蓄积累保障基金构成。

(一)补充社会保险基金

补充社会保险是社会保险体系的第二支柱，对基本社会保险制度起着补充和完善的作用。补充社会保障基金主要包括企业年金(原来的补充养老保险)基金和补充医疗保险基金。

企业年金基金是指根据依法制定的企业年金计划筹集的资金及其投资运营收益形成的企业补充养老保险基金。符合下列三个条件的企业，才可以建立企业年金：(1)依法参加基本养老保险并履行缴费义务;(2)具有相应的经济负担能力;(3)已建立集体协商机制。建立企业年金，应当由企业与工会或职工代表通过集体协商确定，并制定企业年金方案。国有及国有控股企业的企业年金方案草案应当提交职工大会或职工代表大会讨论通过。2004年1月6日劳动和社会保障部颁布的《企业年金试行办法》，标志着中国企业年金制度的正式确立。其运作和管理依据劳动和社会保障部以及证监会、银监会、中国人民银行等相关政府机构颁布的法规条令，由符合准入条件的企业年金管理运作机构负责。根据是否引进现代市场化年金管理机制，将我国企业年金区分为存量部分和增量部分。目前，存量部分仍然按照以前的运作方式由地方、行业、企业或其他保险机构管理。另一方面，近年来相继颁布的企业年金法规和规章，为企业年金的增量部分搭建起了制度构架和市场化管理运营的基本模式，这部分年金由企业和职工共同缴费，实行个人账户完全积累，企业年金理事会选择账户管理机构、专业投资机构和托管银行，按照劳动和社会保障部制定的政策法规，实行分权制衡的投资管理机制。^[1]

补充医疗保险基金是指为实施补充医疗保险制度，满足基本医疗保障参保人员基本医疗保障范围之外的医疗保障需求而建立的补充性医疗保障基金。从狭义上讲，补充医疗保险基金主要用于支付公务员医疗补助、大额医疗费用补助、企业补充医疗保险的保金支出等;从广义上讲，补充医疗保险还包括商业健康保险。

(二)社会互助保障基金

社会互助保障基金是群众性的自我保障和互助保障，通过群众自愿参与，成立互助互济会等群众自我保障性组织，运用各方面资源和力量，筹集资金，在基金会成员有困难或需要时互助互济，如疾病互助基金、灾害互助基金等。社会互助保障基金可在单位成员、社区成员自发组织建立。

(三)个人储蓄积累保障基金

个人储蓄积累保障属于社会保险制度的第三支柱。从严格意义上来说，个人储蓄积累保障基金并不是社会保险，而是商业保险性质的基金。建立个人储蓄积累保障基金，是为了培养个人自我保障意识，发挥个人自我保障的积极性，将平时即健康时、在业时、年轻时创造的价值、获取的收入的一部分积累储存起来，在生病时、失业时、年老时用于生活和医疗需要，弥补基本保险和企业补充保险的不足，提高保障水平，确保参与个人储蓄积累保障者的生活得到更好的改善，享受较高的保障待遇。个人储蓄积累保障基金的形成特点：一是实行个人自愿原则;二是缴费储蓄多少由个人根据自身的收入确定，国家在一定额度内给予一定的优惠，如给予免税和优惠利率;三是企业也可以采取优惠措施，如予以适当的补贴;四在被保人符合领取保险待遇时可一次性发还也可分期、分批给付。^[2]

三、全国社会保障基金

全国社会保障基金(以下简称全国社保基金)是指全国社会保障基金理事会(以下简称全国社保基金理事会)负责管理的由国有股减持划入资金及股权资产、中央财政拨入资金、经国务院批准以其他方式筹集的资金及其投资收益形成的由中央政府集中的社会保障基金(见图3-3)。全国社保基金是独立于社会保险各项目基金之外的后备储蓄基金，由全国社保基金理事会进行监督和管理。全国社保基金是中央政府集中的社会保障战略储备，主要用于弥补今后人口老龄化高峰时期的社会保障需要和其他社会保障需要，其来源主要包括：中央财政预算拨款;中央财政拨入彩票公益金;国有股减持或转持划入资金或股权资产;经国务院批准的以其他方式筹集的资金;投资收益等。此外，将来视情况可能还要扩大来源。比如，考虑开征遗产税，发行社会保障基金长期债券等，以筹集和积累社会保障资金，加快建立和完善社会保障体系。

图3-3　社会保障基金构成图

2000年8月1日，为应对日益严峻的老龄化危机和金融风险，经中共中央批准，国务院决定建立全国社保基金，同时设立全国社保基金理事会。全国社保基金理事会为国务院直属正部级事业单位，受国务院委托，管理运营全国社保基金。十年来，全国社保基金恪守“价值投资、长期投资、责任投资”的投资理念，投资领域从最初的存款与国债扩展至现在的股票投资、实业投资、股权投资基金投资、海外投资等，在审慎投资、科学投资的探寻中有效实现了资金的保值增值。全国社保基金经历了从无到有、从少到多的发展历程，基金规模逐步增至7 766亿元。全国社保基金的壮大过程折射出中国社会保障事业的快速发展，不断发展壮大的全国社保基金目前已经成为我国社会保障体系的重要组成部分。