宁夏改革开放的探索与实践

第一节　宁夏改革开放的探索与实践

30年改革开放，30年不懈探索。在自治区党委、政府的正确领导下，全区上下认真贯彻执行党的十一届三中全会以来的路线方针政策，不断冲破思想禁锢，不断深化对区情的认识，不断推进改革开放的进程，使改革开放成为时代的最强音。特别是近年来，在邓小平理论和“三个代表”重要思想的指导下，认真贯彻党的十六大、十七大和自治区第十次党代会精神，全面落实科学发展观，紧紧围绕全区经济社会发展大局，进一步解放思想，深化改革，着力解决经济运行和社会发展中的突出问题和矛盾，在一些重点领域和关键环节取得了突破，有些方面走在了全国的前列。

一、宁夏国有企业改革

宁夏的企业改革始于“七五”计划时期。1987年，自治区人民政府同大河机床厂、长城机床厂、银川汽车运输公司等13个企业，签订了“两保一挂”承包经营责任制合同，拉开了全区首轮企业承包经营的序幕。同年，出台了《宁夏回族自治区全民所有制工业企业承包经营责任制暂行规定》和《宁夏回族自治区关于全民所有制工业企业实行招标承包经营的试行办法》。1988年至1989年，又制定了《宁夏回族自治区全民所有制工业企业承包经营责任制实施细则》和配套办法，进一步完善了企业承包经营责任制。

从“九五”计划开始，自治区把实现经济体制从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，经济增长方式从粗放型向集约型转变，摆到了经济工作的突出位置。1996年，自治区突出“三改一加强”（以建立现代企业制度为目标，把企业的改革、改组、改造和加强管理结合起来）和“抓大放小”，在突出重点、分类指导的基础上，对国有大中型企业中生产经营状况较好的和生产经营困难的企业分别实行大公司、大集团战略，通过综合治理，促其转换经营机制；对国有小型企业则通过因地制宜，采取改组、联合、兼并、股份制合作、承包、租赁、拍卖、破产等各种形式，继续放开搞活，加快改革步伐。1998年自治区下发了《关于加快企业改革与发展的决定》，明确国有企业改革按照“有进有退，有所为有所不为”的方针和“进而有为，退而有序”的要求，紧紧围绕产权制度改革，推进国有企业建立现代企业制度。1999年下发了《关于进一步加快工业企业改革与发展的意见》，之后，又相继出台了一些列政策措施，明确了各地、各部门企业改革目标、任务和责任，规范企业改制，为企业加快改革创造较为宽松的环境，到“九五”计划期末，以产权多元化为核心、以股份制合作制为主要形式的国有企业改革全面展开。

在“十五”期间，积极推进国企战略性改组，煤业集团与神华集团、发电集团与吴仪股份、电投集团与恒力钢铁、综投公司与国控公司、美利纸业与中冶科工、商业集团与中盐总公司、长城机床厂与江苏新瑞机械公司、宁光电表厂与抚顺隆基磁电设备公司、发电集团与中国华电集团、西轴集团与长城资产管理公司实现重组。整合宁夏建设集团公司内部资源，组建了宁夏建工集团公司。到2007年，全区国有企业改制面超过90%，区内国企原有的102所中小学除撤销、合并、改制8所外，其余94所全部移交属地管理。

二、宁夏农村改革

1979年1月，中共中央下发了《关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》和《农村人民公社工作条例（试行草案）》，提出了包括建立生产责任制等25项关于发展农业生产力的政策措施，揭开了宁夏农村改革的序幕。在农村废除了人民公社体制，逐步建立了以家庭联产承包责任制为基础的统分结合的双层经营体制，充分调动了农民的积极性。与此同时，调整了农村产业结构和农业生产结构，农村经济实现了由种植业单一结构向农林牧副渔和二、三产业发展的转变。尤其是近年来，以增加农民收入，建设新农村统领农村各项改革，针对农业和农村发展中出现的新情况、新问题，加大了综合改革力度，促进了农业的更快发展。

（一）完善农村税费改革

在全区免征农业税，取消了生产环节的农业特产税，大大减轻了农民负担。种粮农民补贴在全国率先全部实行了“一卡通”，使农民及时足额得到国家补贴。

（二）完善农村土地制度

按照协商、自愿、有偿、依法的原则，积极探索引导农村土地经营权合理流转，进一步推进土地承包管理的规范化、制度化和法制化建设。2007年，全区农村土地流转面积达到34.1万亩，涉及5.2万农户，已挂牌成立土地信用合作社30个。强化土地承包管理，加强对土地承包纠纷的调处。围绕农村土地突出问题开展专项治理，纠正和查处了一批典型案件，解决农村土地延包遗留问题取得了突破性进展，与中央政策不符的缩短承包期做法得到了坚决纠正。加强对村级征地补偿费分配使用情况的监督检查，征地补偿费专户管理制度和专项审计制度进一步完善。健全侵害农民土地承包经营权案件的报告、查处机制，土地承包信访分级负责制度进一步强化。

（三）探索加快特色农业发展的新机制

积极探索“龙头企业+合作组织+农户”等经营模式，推动企业与农民实现“双赢”。2007年，全区农民专业合作经济组织数量达1064家，吸纳社（会）员15万户，带动农户35万户，实现经营收入约4亿元，利润近5000万元。着力加强农业产业化基础工作，推动特色优势产业快速发展，2007年，全区规模以上农产品加工企业突破300家，加工产值达到95亿元，主要农产品加工转化率达到了45%；国家和自治区农业产业化重点龙头企业分别达到8家、59家，有6个农产品品牌跻身国家名牌农产品行列，65个品牌荣获自治区名牌称号。

（四）积极推进基层农业技术推广体系改革

率先在全国完成了基层农业科技推广服务体系改革任务。全区共设立省级农业科技推广服务机构11个，市级17个；界定和设置县乡农业技术推广机构711个，编制7423个。乡（镇）农业科技推广服务中心（站）作为县业务部门的派出机构，实行“条块结合，双向考核，以条为主，兼顾各方”的管理机制，对发挥基层农业科技推广中心（站）及其科技人员的服务职能，为现代农业发展和新农村建设提供技术支撑创造了有利条件。

（五）统筹推进涉农领域其他各项改革

截至2007年，共改造和新建44个区域配送中心和1345个加盟店，建立了农药超市48个，建立了设施农业物资技术经营服务网点160多个，初步形成了覆盖全区市、县、乡、村四级的新农村现代流通网络体系。不断深化和完善粮食流通体制改革，建立了自治区对地市级粮食管理机构实行垂直管理的新体制，在全国率先稳妥解决“老粮、老人、老账”问题，建立了粮食安全保障体系，增强和改善政府宏观调控能力，《宁夏回族自治区地方储备粮管理条例》经自治区九届人大三十一次会议审议通过，开创了地方储备粮行政法规立法的先河。建立健全农民负担监测、信访举报、监督检查、案件查处等监督管理制度，切实维护农民的利益。

三、宁夏行政管理体制改革

十一届三中全会以后，为适应改革开放需要，全国逐步开展了政府机构改革工作。

1984年和1995年开展的政府机构改革，只有个别部门进行了调整和撤并，改革的力度都不大。

1999年至2000年底，宁夏按照中共中央、国务院批复的《宁夏回族自治区人民政府机构改革方案》进行了政府机构改革。此次机构改革取得了明显成效，在转变政府职能方面，自治区政府共调整政府职能241项，其中，交给企业、社会中介组织、市县政府、事业单位81项，部门间调整转移160项。在精简机构方面，政府组成部门由38个减为22个。部门管理机构、议事协调机构由8个减为4个，自治区政府各部门（不含政府政法部门）内设机构由354个减少为284个，精简19.8%，扣除新增部门因素，改革前，自治区政府部门（不含政府政法部门）共有行政编制2653名，改革后实有行政编制1555名，减少1098名，精简41.4%，对精简人员进行了妥善分流。

近年来，自治区人民政府贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》，制定下发了《关于在全区各级行政机关全面推行依法行政责任制实施意见》，建立健全行政决策责任制，全面推行行政执法责任制度，大力推进依法行政和政府职能转变。依法清理了自治区各部门执行的行政许可事项，取消、调整和停止执行的行政审批事项达776项。2007年对我区现行有效的238件自治区政府规章进行了全面清理，经自治区政府常务会议审议通过，废止和宣布失效的政府规章63件，修改8件。贯彻落实《中华人民共和国信息公开条例》，推行政务公开，增强透明度，将能够公开的政务内容全部公开。为了进一步规范行政审批行为，全面提高政府工作效率，建设法制政府、服务政府，自治区人民政府组建了政务服务中心并于2008年5月正式投入运行，32个部门和单位进驻中心，集中办理自治区级行政审批、收费、建设项目招投标、新闻发布、政府采购等事项，构建了一个集行政审批、要素配置、效能监察和社会服务于一体的工作平台，成为党和政府联系群众、服务群众的重要纽带以及自治区各部门展示办事效能和机关形象的重要窗口。区直机关所属企业脱钩改革工作力度加大、步伐加快。自治区政府召开专题会议进行安排部署，提出明确要求，目前各项工作正在按自治区的要求加紧进行，2008年10月底前完成脱钩任务。银川市借鉴企业“扁平化”管理模式，积极探索地方政府部门内部组织机构运行机制，取消科层制，压缩行政管理层次，在试点的基础上，全面实施市直部门内部机构扁平化管理改革，开了全国之先河。

四、宁夏社会体制改革

（一）教育体制改革

积极推进义务教育经费保障机制改革。从2005年起，在南部山区九县（区）及吊庄地区实施了“两免一补”政策，2007年又免除了全区义务教育阶段公办学校学生杂费，免除了国贫县农村学校、红寺堡开发区、川区农村特困户、城市低保家庭学生、移民地区学生、农垦系统贫困家庭学生教科书费，对国贫县农村学校、移民地区寄宿学生给予了生活补贴，将“两免一补”扩大为“三免一补”。在农村学校逐步推进和规范农村中小学预算编制管理，将农村中小学经费纳入各级公共财政保障范围。积极推进工学结合、半工半读的培养模式改革，中等职业教育市场和社会竞争能力进一步增强，毕业生就业合同签订率达90%以上。积极推进东西部中等职业教育联合招生合作办学，2007年向山东、江苏、福建、广东、天津等地输送职业学校学生14000人。加快职业学校基础设施建设，大力发展职业教育。加快发展民族教育，大力实施“百所回民中小学标准化建设工程”，投资3亿多元，在回族聚居的17个县、市（区）建成和在建回民中小学87所，2007年全区有独立设置的民族中小学217所，民族职业学校2所，各级各类学校中少数民族学生的比例达到36.75%，与全区少数民族适龄受教育人口比例大体相当，初步构建了较为完整的民族教育办学体系。出台了《义务教育均衡发展行动计划》，进一步规范义务教育办学行为，促进区域内义务教育均衡发展。坚持义务教育阶段公办学校免试就近入学，义务教育阶段不得举办或变相举办重点学校，对改制学校进行了清理。取消了义务教育阶段公办学校举办的各种“实验班”“特色班”等，全区普通高中一年级取消了“尖子班”“重点班”。进一步规范各级各类学校收费行为，公办高中招收“择校生”严格执行限人数、限分数、限钱数的“三限”政策。建立了覆盖我区高校、高职和中职院校的家庭经济困难学生资助体系，促进了教育公平。

（二）文化体制改革

自治区党委、政府制定出台了《关于进一步深化文化体制改革的意见》，积极推进文化体制改革，推动形成有利于出精品、出人才、出效益的文化发展环境。以推进经营性文化单位转企改制为重点，以资本为纽带，按照建立现代企业制度的要求组建黄河出版发行集团公司和宁夏文化实业总公司工作正在加紧进行；文化事业单位内部机制和领导体制、管理机制改革步伐加快；文化资源整合有序展开；全面覆盖、功能完善的公共文化服务体系正在形成。打破条块分管，将各市、县文化市场稽查机构上划，统一组建宁夏文化市场行政执法总队，形成了在全区统一执法，对文化市场进行统一管理的格局。

（三）卫生体制改革

探索实行药品采购“三统一”改革。2007年底，一、二、三级医疗机构药品统一招标采购工作顺利完成，价格总降幅分别达到48.76%、40.68%和32.69%，初步达到了降低药价惠及百姓的目的。在自治区卫生厅设立了药品器械购配管理处，增加了人员编制，强化了对“三统一”工作的监督和协调。农村三级医疗卫生服务体系基本建立，截止2007年底，完成了9个县级医疗机构、188个乡镇卫生院和2399个村卫生室规范化建设，提前一年实现乡镇卫生院和村卫生室规范化建设全覆盖。农村多层次医疗保障体系初步建立，2007年底，在全区18个农业县（区）全面实施新型农村合作医疗，共有319.44万人参加新型农村合作医疗，覆盖农业人口374.78万人，参合率为85.23%，提前一年实现新型农村合作医疗全覆盖的目标。自治区政府出台了《宁夏农村特困户和特重大疾病医疗救助办法（试行）》，进一步缓解了贫困人口因病返贫、因病致贫，实现了医疗救助由临时性向制度性的转变。城市社区卫生服务网络初步形成，2007年底，全区建立社区卫生服务机构102个，覆盖80%的城市居民。切实落实城市社区和农村医疗卫生机构绩效考核与财政补助办法，实现了人员全额工资保障全覆盖。将卡介苗、白百破疫苗、麻疹疫苗、脊髓灰质炎疫苗、乙肝疫苗五种儿童常规计划免疫工作经费纳入各级财政预算并予以保证，实现免疫规划“五苗七病”免费接种全覆盖。

（四）社会保障制度改革

从1986年到1988年底，全区20个市县先后实行了企业职工养老保险市县级社会统筹，1992年7月1日实施了省级统筹。1994年在全区范围内统一实施了新的养老金计发办法，停止了沿用近40年的以国家统一安排的等级标准工资作为基数计发养老金的办法。1996年，按照社会统筹与个人账户相结合的原则，在全区统一建立了养老保险个人账户。1998年，出台了私营等非公有制企业职工和个体工商户及其自由职业者、灵活就业人员参加养老保险的政策。同年9月，根据中央关于行业统筹移交地方管理的决定，完成了电力、邮电、金融、民航、有色、铁路等行业12万在职职工和4.2万名离退休人员移交地方统筹管理的工作。“十五”期间，我区养老保险工作快速发展，参保人数由2000年的56.8万人增加到2005年的67.5万人，增加了10.7万人，增长了18.8%，其中在职人员51.5万人，离退休人员16万人。从2004年开始进行企业退休人员社会化管理服务工作，到2005年底，全区已有14.9万名企业退休人员实行了社会化管理服务，覆盖率达到95%，超额完成覆盖率80%的年度目标任务。2001年-2005年，连续五次调整了企业离退休人员的离退休待遇，其中：企业离休人员人均增资额为660元左右；企业退休人员人均增资额为170元左右，目前，全区企业离休人员离休费月平均达到了1600元，退休人员养老金月平均达到了735元，高于全国企业退休人员养老金647元的平均水平。2005年我区又提高了企业退休人员取暖费标准，从101元增加到701元，人均增加600元。

医疗保险制度改革从2000年初第一个县市启动，到2003年全区所有市县全面建立城镇职工基本医疗保险制度，并在当年将覆盖范围扩大到城镇灵活就业人员、非公有制经济组织从业人员。2007年启动银川、石嘴山、中卫市城镇居民基本医疗保险试点，2008年扩大到吴忠、固原两市试点，基本实现了我区城镇居民基本医疗保险制度的全覆盖，城镇基本医疗保险、农村新型合作医疗和社会医疗救助制度以及大额医疗补助、社会医疗救助等多层次保障制度初步建立。截止2008年3月，全区城镇基本医疗保险参保人数达到117.9万人，占全区非农业人口的51%。实施了“平安计划”，加快推进煤矿、非煤矿山和建筑业及其他高风险行业农民工参加工伤保险。出台了《宁夏回族自治区职工生育保险办法》，为全区生育保险制度的实施奠定了基础。

（五）社会救助体系建设

2007年制定了春荒、冬令《灾民救助工作方案》，在全国第一家启动了四级旱灾应急救助预案；出台了《宁夏回族自治区农村村民最低生活保障办法》，将年人均收入在692元以下的23万农村特困人口全部纳入保障范围。城市低保规范运行，实现了动态管理下的应保尽保。五保供养管理水平不断提高，五保老人供养率达到100%，到2007年，新建、改扩建农村敬老院38所，农村敬老院床位达到6500张，集中供养率达到40%以上，走在了全国前列。

四、宁夏计划、投资、财政、价格体制改革

（一）计划、投资体制改革

1984年开始计划管理体制由直接管理为主向间接管理为主转变，计划工作的重点开始由年度计划逐步向中长期计划转变，计划内容也开始由单一的经济计划体制向国民经济、社会发展和科技进步相结合的综合计划体制转变，在生产、流通和分配领域，大幅度减少了国家计划直接管理的范围，取消了自治区统配物资、统管商品和绝大部分产品的定价。固定资产投资由单一的基本建设发展为包括基本建设、更新改造、房地产开发和其他投资在内的国有、集体、个体及其他所有制等各类投资主体共同参与的全方位经济建设。2004年《国务院关于投资体制改革的决定》发布后，自治区人民政府下发了《关于认真贯彻国务院决定深化我区投资体制改革的意见》，确立企业的投资主体地位，落实企业自主决策、自主投资权限，扩大自治区重点骨干企业的投资决策权，放宽社会资本进入领域，制定出台了《社会投资项目备案暂行管理办法》《社会项目核准暂行管理办法》《外商投资项目核准暂行管理办法》《社会投资项目政府核准目录》等六个配套文件，下放投资审批权限，简化审批环节。政府投资建设的项目，由本级政府投资主管部门审批；申请上一级政府安排资金的项目，原则上由上一级政府投资主管部门审批。自治区政府出台了《重大建设项目稽察办法》，对非经营性政府投资项目试行“代建制”，依法加强对政府投资活动的监管。建立和完善政府投资工程咨询、评审监理等程序，加大监督力度，使稽察监督工作逐步向规范化、制度化方向迈进。

（二）财政体制改革

1980年～1993年财政体制由“划分收支，分级包干”发展为“划分税种，分级包干”的体制。2000年改革预算管理体制实施财务会计制度、企业利润分配制度以及税制、分税制等政策，形成以增值税为主体、消费税为补充的流转税体制，建立和完善了自治区对市县的分税制管理体系。2002年开始，实行全区国库集中收付制度改革。到2007年基本完成了政府收支分类改革任务，所有市县均实行了部门预算编制改革，自治区本级80%的单位和绝大部分市县（区）实行了国库集中支付，政府间财政关系基本健全，分税制财政体制规范运行，开创了我区转移支付体系由解困向均衡转变、济弱与扶强并举的新模式。整合项目、绩效评价、提款报账、末位淘汰等多种形式的管理方式改革，提高财政专项资金使用效益。在全区全面推行了“乡财县管”，所有乡镇经费纳入了县级部门预算。全面推行“单位开票、银行代收、财政统管”的管理模式，实现了土地出让收入的规范化管理。从2007年开始，通过建立“上下联动、分类处置、以奖代补、签订责任”的乡镇债务化解工作机制，对全区乡镇债务进行化解，到2008年6月，历时18个月，完成了全区188个乡镇7.38亿元债务化解任务，在全国以省为单位率先甩掉了乡镇债务包袱。

（三）价格体制改革

1979年～1984年，主要以调整不合理的计划价格为主，重点对农产品购销价格进行改革，提高了粮食等农产品收购价格，调整了以农产品为原料的工业消费品价格。1985年～1988年，改革的重点由农村转入城市，主要对生产资料由计划外部分加价到实行议价，全部放开三类工业品价格，放开了自行车、缝纫机、冰箱等7种重要工业消费品价格，并对放开的主要工业消费品实行差率控制，还适当提高了焦炭、钢材、木材、水泥、化工等一大批主要生产资料价格，放开了名烟名酒价格，提高了部分农产品收购价和城市肉、蛋、糖等销售价格等等。1989年～1992年，主要对计划外生产资料实行最高限价，对工业消费品流通、作价实行减环节、缩差率控制，重要放开商品实行提价申报，对物价实行目标控制责任制。1993年以后，主要是适应建立和完善社会主义市场经济体制的要求，进一步放开价格，建立以市场形成价格为主的机制和管理体制，同时探索符合社会主义市场经济要求的价格调控和管理的新形式，价格改革注意与粮食流通体制、原油流通体制改革、电力体制改革、医药卫生体制等改革配合进行，重点调整了一批在计划经济体制下价格与价值长期背离的基础产业、公用、公益事业和服务价格、收费标准，缓解了价格矛盾。针对粮食相对过剩状况，出台了粮食保护价制度，落实粮食按保护价敞开收购；对政府直接调控的农产品、农资及基础性资源价格，拉开了质量、品种、季节、购销差价；整顿药品和医疗服务价格、房地产价格，积极推进电力“两改一同价”，放开原油、化肥零售价格以及营利性医疗机构的医疗服务价格；取消了对高耗能企业的优惠电价政策，适当提高了电煤销售价格；建立了水利工程供水价格良性运行机制，调整了引黄自流灌区供水价格、惠农渠兴惠等四座扬水泵站农业供水价格和四大扬水供水工程供水价格；制定了《宁夏回族自治区律师服务收费管理实施办法》，规范律师服务收费行为；推进经济市场化进程，截止2006年，全区市场调节价的比重，与价格改革前的1978年相比，在社会商品零售总额中，由1978年的2.13%，提高到2006年的98.99%，在农副产品收购总额中，由1978年的0.4%，提高到2000年的96.33%，在生产资料销售总额中，由1978年的零，提到2006年的67.81%。

五、宁夏现代市场体系培育和构建

（一）地方金融机构改革

2008年上半年，完成银川市商业银行重组，更名为宁夏银行，使其成为西北率先可以跨省区设立分支机构的股份制商业银行；组建宁夏黄河银行工作正式启动，对宁夏农村信用社进行改革。开展小额信贷公司试点工作，2008年上半年，全区小额信贷公司已有23家，累计为小企业和农民发放贷款30.5亿元，贷款回收率为100%。成功引进了交通银行、安邦财险、大地财险、平安养老保险和太平洋寿险等6家金融机构，初步形成了国家政策性银行、国有商业银行、股份制商业银行、地方金融机构、保险公司、证券公司、期货公司、村镇银行、小额贷款公司和资金物流调剂中心等多层次的金融服务市场体系。

（二）要素市场建设

2007年成立了自治区劳动仲裁院，劳动仲裁机构实体化建设取得实质性进展。启动实施自主创新三大工程，进一步完善区域创新体系，东方钽业成为全国首批创新型企业试点单位，宁夏天地奔牛实业集团有限公司技术中心被认定为国家企业技术中心，建成了国家种苗生物工程重点实验室，实现了我区国家重点实验室零的突破。加快推进农业科技服务110平台建设，到2007年，建立县市服务中心19个，乡镇服务站76个，信息服务渠道逐步拓宽。深入开展科技特派员创业行动，启动了科技特派员“整乡（镇）推进”试点工作，科技特派员创办企业、领办经济合作组织快速发展，全区科技特派员从2006年的1094名扩大到2007年的1588名，科技特派员创业企业由128家扩大到254家，领办创办合作社和协会从102个扩大到192个。提高专利服务水平，2007年专利申请量达750件，比2006年增长12%。

（三）资源管理体制改革

探索完善农村土地征用占用制度，对征收农民集体所有土地，严格履行征地告知、确认、听证等程序，严格按照法定标准足额支付农民征地补偿费，2007年出台了《宁夏回族自治区征地补偿安置争议协调裁决办法》，使我区征地补偿安置争议的解决有了明确的依据。全面推行工业用地招拍挂出让，制订了地价与土地利用集约程度的调节系数，通过工业用地价格机制的调节作用，促进区域产业结构调整及产业布局的优化。《宁夏回族自治区节约用水条例》于2007年5月1日正式施行，使水权转换有法可依，走在了全国的前列。积极探索水利投融资体制改革，争取开发银行信贷资金和吸引社会资金投资水利经营性项目建设，对引黄灌区1800处小型的农村水利工程实行了承包、租赁、拍卖、股份制等形式的产权制度改革。