2004年1月1日是美国、加拿大和墨西哥组成的北美自由贸易区（NAFTA）成立10周年纪念日。这个覆盖人口达4.21亿的世界上最大的自由贸易区在成立之前就充满了争议。直到今天，争议仍然没有平息。10年过后，对其是非功过应做何种评价？它究竟给墨西哥的经济发展带来了什么？
NAFTA是冷战结束后墨西哥在国际形势发生重大变化和国内经济模式转型期间对外战略的集中体现，它对墨西哥的影响是全方位的。由于NAFTA本身是个经济问题，因此，本文将重点讨论NAFTA对墨西哥经济产生的影响。
一、墨西哥加入NAFTA的背景
20世纪80年代以来，特别是冷战结束后，国际形势发生了重大变化，经济因素在国际关系中的重要性不断上升。首先是经济全球化和区域经济一体化进程步伐加快，美、欧、日等经济中心为了适应经济全球化和区域经济一体化的挑战，纷纷调整了对发展中国家的政策，将发展中国家作为增强经济竞争力的重要砝码，而发展中国家也由过去国际政治的中间地带变成了发达国家经济争夺中的战略要地。美国在其全球战略的指导下，竭力把拉美国家纳入其倡导的美洲一体化进程，与即将建成的欧洲统一大市场和日本正在酝酿的亚太经济圈相抗衡，以确保其全球霸主地位。其次是随着苏联的解体，苏联模式遭到了失败，西方新自由主义思潮在全球范围内广泛传播。
在这样的国际大环境下，墨西哥的对外战略及国内政策也发生了相应的变化。从20世纪30年代到80年代，墨西哥把自己确定为与美国对立的国家。墨西哥领导人一直执行向美国利益挑战的经济和外交政策，经济上坚持内向型进口替代工业化道路，外交上坚持第三世界主义政策。
20世纪80年代拉美债务危机爆发后，德拉马德里总统及其继任者萨利纳斯总统对墨西哥的目标进行了全方位的重新界定。这是自1910年墨西哥革命以来政治和社会领域最广泛的变革努力[1]。在德拉马德里执政（1982—1988年）的6年间，墨西哥开始了以出口导向为核心的新自由主义经济改革。不过，德拉马德里总统仍沿袭传统的外交政策。萨利纳斯这位从美国哈佛大学走出来的经济学家担任墨西哥总统后，奉行与美国“特殊接近”、与北美实现一体化的政策。对其经济改革思想，萨利纳斯曾作过这样的阐述，他说：“在历史上，推行民族主义是对外部挑战的回答。今天，这种挑战在于，墨西哥存在着被排斥于世界一体化进程与贸易、资金的巨大潮流之外的危险。在一个相互依赖的世界上，我们将不会为了保持更多的经济独立而关上大门，不顾外面的一切。”为了给他的新自由经济改革以理论支持，萨利纳斯提出了“新民族主义”和“社会自由主义”的理论。这些理论认为，当今的世界形势已发生了巨大的变化，“今天的民族主义已很难用过去的字眼来解释”，必须实现“民族主义的现代化”，从过去的旧民族主义过渡到“新民族主义”。“新民族主义”的最主要原则就是适应经济全球化趋势和对外开放的需要，放弃一贯的反帝、反霸和反美的口号，在国际关系中要避免对抗，摒弃墨西哥历来所坚持的反对霸权主义的政策，提倡通过对话来“捍卫主权与民族国家”，认为“在当今单极形势下，对抗对本国主权来说是无谓的冒险”[2]。萨利纳斯因而实施了名为“社会自由主义”、实为新自由主义为指导原则的经济政策，墨西哥退出了由发展中国家组成的77国集团而加入了发达国家的经济合作与发展组织[3]。
萨利纳斯推行新自由主义经济的核心政策之一就是加入NAFTA。1990年，美国和墨西哥就签署自由贸易协定达成了共识，此后，加拿大也加入谈判。1991年2月5日，美、加、墨3国总统同时宣布，3国政府代表从同年6月起就一项三边自由贸易协定正式开始谈判。经过14个月的谈判，1992年8月12日，美国、加拿大和墨西哥3国签署了NAFTA。1993年8月，3国还就环保、劳动就业等问题达成协定，作为NAFTA的补充。1994年1月1日NAFTA生效，NAFTA正式诞生。NAFTA的总目标是经过10—15年的努力，到2008年在成员国间取消各种关税和非关税壁垒，实行零关税，实现商品和生产要素的完全自由流动，并具体规定了逐步消除关税和投资限制等的步骤和时间表。
NAFTA涉及3个国家，其中美国和加拿大是西方发达国家，墨西哥属第三世界国家。当初，NAFTA的建立被认为是一项大胆的举措，旨在以此证明自由贸易具有巨大的力量，能把一个发展中国家变成一个现代经济体。如果说有什么东西是全球化的试金石，那么当属NAFTA。从长远看，NAFTA把3个天然的贸易伙伴联系在了一起，美国提供资金、市场、管理和技术，加拿大有自然资源，墨西哥则有充裕的劳动力和正在扩大的市场。而对墨西哥而言，与美国和加拿大加强经济合作是其经济改革的延续。自20世纪80年代债务危机爆发后，墨西哥就开始进行一系列的经济改革，推动贸易自由化，以此促进其商品出口。墨西哥加入NAFTA的预期好处主要有四个：（1）促进经济增长；（2）吸引外资；（3）提供更多的就业机会；（4）吸收先进技术和管理经验。因此，墨西哥希望通过参与区域自由贸易推动其经济改革和市场开放，使经济更为现代化，提高国际地位和经济实力。
二、NAFTA对墨西哥经济的积极影响
10年来，无论是学术界还是政界，对墨西哥加入NAFTA的看法不一。一种观点认为是利大于弊，应持肯定态度。另一种观点则认为是弊大于利，应持否定态度。有的学者指出：“要衡量贸易扩张和深化在多大程度上是受优惠贸易协议的影响，其难处在于把外部因素和NAFTA本身区分开。过去10年促进贸易增长的外部因素包括：美国强有力的经济增长，墨西哥坚定的开放政策，1994年比索贬值和经济衰退，等等。不可否认，贸易增长是外部因素和内部因素共同作用的结果。不过NAFTA便利的贸易和投资措施，尤其为稳定区域自由贸易和推动墨西哥的改革开放起到了实质性的作用。而这种效应是难以用经济指标衡量的。”[4]
墨西哥总统福克斯在接受《商业周刊》的采访时说：“NAFTA为我们的经济发展提供了强大的推动力”，目前墨西哥的经济总量（GDP）为5940亿美元，已从12年前世界排名的第15位跃居第9位，居拉美第一位。他自豪地指出：“10年以前，巴西的经济总量超过墨西哥50％。现在情况相反，我们是世界上第7个出口大国。这个地位是通过自由贸易协议取得的。”[5]因此，NAFTA增强了墨西哥的经济实力，具体表现如下。
1.刺激了经济的增长。1995年金融危机之后，墨西哥经济增长率一直高于整个拉美地区。据统计，1994—2002年，墨西哥的GDP年均增长率为2.9％；1996—2002年，GDP的年均增长率为4％，其中2000年的增长率高达6.9％。2001年以后，受美国经济衰退的影响，墨西哥的经济增长下降，2001年GDP降至0.3％，2002年为0.9％，2003年为1.3％[6]。1994—2002年，阿根廷、巴西和智利3国的GDP年均增长率分别为0.1％、2.7％和4.7％。1996—2002年上述3国的GDP年均增长率为－0.3％、2.0％和3.7％。在上述4个拉美国家中，墨西哥的年均经济增长率是最高的，这显然与NAFTA有着密切的关系。
2.降低了通货膨胀率。1995年墨西哥通货膨胀率最高时达到52％，到2002年降至4.4％，2003年降至4％，是34年来的最低水平。
3.促进了对外贸易的增长。NAFTA生效10年来，区域内贸易额由1993年的3060亿美元增至2002年的6210亿美元[7]。其中，墨西哥对美国的出口额由1994年的510.6亿美元增至2002年的1430亿美元，增长了近2倍；墨西哥对加拿大的出口也有较大增长。墨西哥与NAFTA伙伴国的贸易额占GDP的比重由1993年的25％升至2000年的51％。尽管20世纪90年代后半期墨西哥对美国的贸易依赖确实有所加重，但随着墨西哥政府施行贸易多元化战略，90年代末以后扭转了这种局面。有资料显示，1994年以来，美国在墨西哥进出口中的比重并没有发生变化，对美国的出口额占墨西哥出口总额的80％，从美国的进口额占其进口总额的70％。与其他拉美国家相比，1994—2002年墨西哥的出口增长率为12.9％，阿根廷为8.3％，巴西为6.3％，智利为7.9％；同期，墨西哥的进口增长率为11.6％，阿根廷为－1.3％，巴西为6.5％，智利为8.0％[8]。
受NAFTA的影响，墨西哥在拉美4国经济中的开放度也是最高的。截止2002年，墨西哥进出口占GDP的比重达61.0％，而阿根廷为24.9％，巴西为21.7％，智利为59.8％[9]。
4.吸收大量外资。加入NAFTA以后，墨西哥从两方面吸引外资：各行各业的资金都可以自由进出；解除贸易壁垒。其结果是，美国在墨西哥增加了长期投资。1994年以来，墨西哥共得到1240亿美元的外国投资。年均吸纳120亿美元的国外直接投资（FDI），这比墨西哥在1984—1994年所获得的外资高出4倍以上。
与此同时，美墨相互直接投资增长迅速。1994—2002年，美国在墨西哥的FDI从161亿美元增至581亿美元，增长了259％。墨西哥在美国的FDI从23亿美元增至79亿美元，增长了244％。
1990—2001年，墨西哥占美国对外投资总额中的比重从2.2％上升到2.9％，占加拿大对外投资总额的比重从0.2％增长到1％；美国在墨西哥引进的FDI总额中的比重从62.9％上升到65％；加拿大所占的比重从1％左右增长到3.3％。
此外，NAFTA对墨西哥度过1994—1995年金融危机起了重要作用。1994年墨西哥遭受金融危机时，克林顿政府立即进行干预，动用外汇稳定基金，向墨西哥提供了200亿美元的贷款，IMF等国际金融机构也向墨西哥提供了紧急贷款。近500亿美元的国际援助对墨西哥摆脱危机起了关键性的作用。在美国的帮助下，墨西哥只用7个月的时间就稳定了金融形势，并重返资本市场。诺贝尔经济学奖得主斯蒂格里茨教授认为，墨西哥能从1994年12月的金融危机中很快复苏，主要得益于在NAFTA的推动下与美国进行的贸易，而不是华尔街的金融家们的经济援助。NAFTA让墨西哥增强了抵御风险的能力。
世界银行特别指出，如果没有NAFTA，墨西哥的出口会比现在少25％，FDI会少40％，墨西哥的人均年收入将从2002年的5920美元降到5624美元。
三、NAFTA对墨西哥经济的消极影响
NAFTA对墨西哥经济的推动作用毋庸置疑，但同时也带来了不容忽视的负面影响。
首先，墨西哥农业受到相当大的冲击。墨西哥众议院发表的研究报告指出，在加入NAFTA后农牧业遭受了沉重打击，而且随着2003年多数农产品关税的解除，这一状况进一步恶化。报告说，自1994年以来，墨西哥农牧业在GDP占的比重已由6.34％降至5.5％。具有竞争优势的蔬菜和水果的出口量仅增长了8％。与此同时，美国对墨西哥新鲜水果的出口增加了2倍以上，棉籽的出口增加了1.6倍，大米的出口增加了65％，高粱的出口增加了56％。美国卡内基国际和平基金会公布的报告指出，享受高额补贴的美国农产品如潮水般涌入墨西哥，并在过去10年中导致墨西哥130万农民破产。
另外，1994—2000年墨西哥引进的FDI中仅有0.3％的资金进入了农业生产领域，大多数FDI投在了附加值高的农产品上。墨西哥国立自治大学的一项研究表明，自NAFTA生效至今，墨西哥农作物种植面积缩减了400万公顷，同期农业提供的就业机会减少了10％，而且这一状况正在随着农产品关税进一步降低而恶化。
其次，墨西哥民族工业受到冲击。自1994年以来，在美国和加拿大企业的强有力竞争下，墨西哥大量企业陷入困境，特别是占墨西哥工业90％的小企业，根本无法抵挡美国的现代化大企业的竞争，纷纷倒闭。据墨西哥全国小企业联合会估计，1994—1995年，墨西哥至少有7500家小企业倒闭。
最后，墨西哥较低的环境保护标准使大量外资工厂涌入，对生态环境造成破坏。美国塔夫茨大学的一项研究显示，墨西哥制造业产生的空气污染比NAFTA签署前增加了2倍。NAFTA生效后的最初4年，10多家美资林木产品公司在墨西哥设厂，而且地点多集中在南部珍贵的未开发森林区，对墨西哥森林资源产生了严重威胁。1990—1999年，墨西哥森林覆盖率从30％下降到28％，二氧化碳人均排放量从3.7吨增加到3.9吨[10]。有的学者统计，环境状况下降带来的成本约占GDP的10％。NAFTA开创了在自由贸易框架内开展环境合作的先例，建立了环境合作的主导机构，允许成员国制定本国的环境标准，并构建了一套争端解决机制，处理贸易和环境纠纷。加入NAFTA之后，墨西哥政府并没有按照原来的承诺提供足够的环保基建投资，环保方面的支出下降了45％，另外，对其颁布的环保方面的法律监管也不得力。
四、要客观地评价NAFTA的影响
福克斯总统认为：“NAFTA给了我们工作，也给了我们知识、经验和技术。”但实际上，在墨西哥加入NAFTA所预期的另外两个目标上，即提供更多的就业机会、吸收先进技术和管理经验，NAFTA所起的作用十分有限，或者说是没有起作用。
一是NAFTA在扩大就业方面基本上没有发挥作用，只是导致了就业在部门间的转移。10年间，NAFTA为墨西哥北部出口加工区创造了75万个就业机会，工人增加了2倍多。但生产主要仍集中在墨美边境城市。世界银行负责拉美和加勒比地区事务的副行长费拉蒂说，NAFTA对墨西哥北部地区来说是个福音，使该地区的制造业蓬勃发展，而对墨西哥其他地区几乎没什么影响。
墨西哥贫困率没有下降。在过去10年里，尽管墨西哥的年均经济增长率达到4％，但贫困率却没有下降，贫困人口仍占全国总人口的1/4。在墨西哥，10％最富有的人口占有42％的国民收入，而40％最贫困的人口却只能得到11％的份额。基尼系数从1984年的0.425增加到2000年的0.481。人们过去一直期望，NAFTA能缩小美国与墨西哥之间的收入差距，但事实是，这一差距在过去的10年里却扩大了10.6％，墨西哥的实际工资年均下降了0.2％，结果导致移民压力巨大。
二是在技术创新和技术进步方面，墨西哥依旧没有取得进步。世界银行的报告指出：“在技术创新和技术进步方面，墨西哥不仅落后于NAFTA的贸易伙伴，而且还落后于与墨西哥有相同经济特征的国家。”墨西哥在研发方面的投资水平落后于韩国，甚至落后于中国和印度。此外，墨西哥出口加工业原材料国产化比重始终没有提高，跨国企业所需的原材料98％依赖进口。墨西哥政府在技术转移上未对跨国公司提出更多的要求，使多数达成的技术转让项目只是生产商放弃多年的淘汰技术，这在一定程度上降低了NAFTA对墨西哥经济的正面效应。
事实上，虽然NAFTA提高了墨西哥给美国制造企业提供低成本配件的能力，但它不能使墨西哥成为一个独立的生产型经济体。墨西哥经济依然存在两个方面的问题。其一，外贸部门和国内经济发展的相关性不高，对内和对外经济的割裂很明显。墨西哥对美国50％的出口产品是由客户工业生产的，而客户工业几乎没有内销。其二，经济增长依赖制造业，尤其是汽车、电器产品和服装加工。加入NAFTA以后，墨西哥希望改变国内制造业的局面，实现出口升级，但这一情况不但没有改善，而且还越来越糟。目前，越来越多的美国投资者正在将目光转向投资环境更好的中国、印度等亚洲国家。中国已于2002年超过墨西哥，成为对美国的第二大出口国，仅次于加拿大。
面对来自中国和其他进口商的竞争，墨西哥表现出了自己的担忧。NAFTA谈判的墨西哥首席谈判代表普切说：“我们处在一个分水岭上。要么采取举措，成为真正的北美国家；要么落后于人，成为中美洲的一个大国。……NAFTA对墨西哥起到了积极的作用，但它们可以做得更好。”费兰蒂说：“自由贸易当然带来了新的机会，但这为正在与美国进行自由贸易谈判的国家所带来的启示是，没有有效的政策和制度改革的自由贸易是不完整的。”
可以说，NAFTA对墨西哥的影响是全方位的，既有经济方面的，也有社会方面的，同时还有政治和外交方面的影响。就经济影响而言，NAFTA给墨西哥的经济发展注入了新的活力。但墨西哥人对NAFTA的评价却越来越低。1993年11月的民意调查显示，68％的墨西哥人认为NAFTA将使墨西哥经济获益。但2003年10月的一次调查显示，只有45％的墨西哥人认为NAFTA给墨西哥经济带来了好处。
为什么如此多的墨西哥人对NAFTA感到不满呢？原因之一是，NAFTA的发起人和支持者夸大了NAFTA给墨西哥经济带来的积极影响，认为它是包治百病的灵丹妙药，具有近乎神奇的作用。事实上，自由贸易协议不是发展政策的替代品，而是更广泛发展框架中的一个独立要素。因此，有的学者认为，NAFTA只是一项外交政策的胜利[11]。
墨西哥政府虽然承认NAFTA出现了一些问题，但仍从战略上肯定NAFTA的积极作用。墨西哥对外关系委员会主席安德烈斯·罗森塔尔说：“如果没有NAFTA，我们的情况会更糟。”如果说NAFTA让人失望了，在很大程度上是因为墨西哥政府没有很好地利用协定带来的良机。美国参与NAFTA谈判的首席谈判代表卡拉·希尔斯说：“贸易不会教育人们，也不会提供医疗服务”，“贸易不能直接为民众提供教育，也不能直接为他们提供免疫或医疗保健服务。贸易所能做到的就是创造财富，让政府对财富进行分配，用来做必要的事情。”如果政府不对新的财富进行恰当分配，自由贸易的好处很快就会失去。这就是墨西哥所面临的困境。
10年来，NAFTA极大地促进了墨西哥的对外贸易、外国投资和经济发展，但同时也带来了一些不容忽视的不利影响。自由贸易是一把双刃剑，如何充分地利用NAFTA带来的好处，如何将NAFTA带来的积极影响最大化，仍是墨西哥面临的一个重要课题。世界银行的报告指出：“这次对NAFTA评估的一个重要结论就是，要赶上北美的经济，自由贸易协议不是一个充分条件”，“墨西哥仍然存在抑制其赶上北美邻国的能力的重要缺口。”墨西哥需要在财政、能源、教育及反腐等方面做出更多的改革。这对提议中的美洲自由贸易区以及准备与美国签署双边贸易协定的其他国家都有重要的意义。
【注释】
[1]〔美〕塞缪尔·亨廷顿著，周琪等译：《文明的冲突与世界秩序的重建》，新华出版社1998年，第160页。
[2]见萨利纳斯1991年11月1日国情咨文，转引自曾昭耀主编：《现代化战略选择与国际关系》，社会科学文献出版社2000年，第107页。
[3]同上。
[4]张静春：《北美自由贸易区的发展与前景》，http://www.cass.cn/meiguosuo/show/show_project_ls.asp?id=640。
[5]http://www.people.com.cn/GB/guoji/1029/2655883.html.
[6]Country Profile 2004，Mexico，The Economist Intelligence Unit，2004，p.54.
[7]http://news.Stock888.net/031228/101，1278，3965，00.html.
[8]M.Ayhan Kose，Guy M.Meredith，Christopher M.Towe，How Has NAFTA Affected the Mexican Economy？Review and Evidence，IMF Working Paper，April 2004，p.31.
[9]http://www.americaspolicy.Org/articles//2003/0311-7-myths.html.
[10]Daniel T.Griswold，NAFTA at 10：An Economic and Foreign Policy Success.
[11]http://www.freetrade.org/pubs/FTBs/FTB-001.html.
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