西方发达国家行政机构设置及分类

三、西方发达国家行政机构设置

西方各发达国家均属市场经济国家，尽管其共同点都是建立起具有竞争性的市场体系，保证各种商品和生产要素的自由流动，由市场对资源配置起基础作用，但各国依据本国政治、经济、社会、历史和文化等因素来确定其市场经济模式，从而形成自由主义市场经济、政府导向型市场经济和社会市场经济等多种模式。与此相对应，西方各国政府的行政职能和机构设置就不能不带有自身的特点和规律。

在西方资产阶级建国之初，政府的职能比较简单，其任务主要是消极地保护个人财产，维持社会秩序，保卫国家免受侵略。这种有限的职能反映在机构设置方面，主要是建立履行政治和军事职能的机构。例如英国最初只设外交部、联邦关系部、内政部、海军部、陆军部、财政部等。美国联邦政府刚成立时，仅设国务院、财政部、陆军部等部门。

随着资本主义社会经济的发展，特别是资本主义从自由竞争过渡到垄断阶段，政府开始更多地干预经济事务，在政府中设置了经济管理机构。同时，随着资本主义社会的发展致使社会关系日益复杂化，带来了一系列的社会问题，矛盾冲突成为一种普遍的社会现象。于是，解决社会问题，缓和社会矛盾便被纳入到西方政府的职能范围中来，并因此设置了相应机构。例如英国不仅健全了履行政治职能的部门机构，又陆续设置了运输部、工业部、能源部、农业渔业食品部、贸易部等经济管理机构和教育部、科学部、卫生部、社会保险部、住房和地方政府部、就业部等。这一过程说明，社会的发展促成了政府行政职能的多元化，并进而推动了政府行政机构体系的完善。

就西方国家政府的机构设置来看，可以分为以下三类:

1.中央政府各部

部是中央政府行使某一方面职能的行政机构。西方各国政府一般都设部，各国部的数量不同，但基本上在十几个到三十几个之间。英国政府设有内政部，财政部，国防部，运输部，司法部，卫生部，苏格兰事务部，威尔士事务部，北爱尔兰事务部，外交和联邦事务部，就业及退休保障部，环境、食品和农村事务部，国际发展部，儿童、家庭和学校部，商业、企业和规划改革部，创新、大学和技能部，社区及本地行政部，文化传媒及体育部。美国政府部级机构设有国务院、农业部、商务部、国防部、教育部、能源部、卫生和公共服务部、住房与城市发展部、司法部、劳工部、内政部、财政部、运输部、退伍军人事务部和国土安全部。日本政府设有内阁府、总务省、文部科学省、厚生劳动省、财务省、环境省、法务省、外务省、经济产业省、农林水产省、国土交通省。法国平均每届政府有二十多个部，现设的部主要有司法部，生态、能源可持续发展和海洋部，健康与体育部，劳动、社会关系、家庭、团结与城市部，移民、融合、民族认同与发展团结部，教育部，经济、工业和就业部，国防部，内政、海外与地方事务部，外交与欧洲事务部，食品、农业与渔业部，农村与区域规划部，文化与通讯部，高等教育与研究部，预算、账务、公务员与国家改革部等。

以上各国的这些部根据职能不同可分为政治统治、经济管理、社会文化管理等几大类型，各部部长(行政长官)一般由政府首脑任命，并对其负责。

2.政府首脑办事机构

各国情况有所不同。美国有总统办事机构，主要有总统办公室、行政管理和预算局、国家安全委员会、政策发展办公室、中央情报局等。法国设总统府和总理府。总统府为总统的办事机构，是政治决策的中心，负责指导和监督政府活动。总统府设总统府办公厅、总秘书处、总统私人秘书处和总统私人军事参谋部。总理府下设总理府办公厅和总秘书处。日本总理府内设总理本府机构、委员会和厅。

3.政府首脑直属机构

日本内阁主要直属机构有内阁官房、内阁法制局、国防会议、人事院等。英国有常设委员会和临时委员会，分别解决经常性事务和某些特殊问题。常设委员会有:防务和海外政策委员会、经济战略委员会、内政和社会事务委员会、立法委员会。常设委员会下设分支委员会。美国情况比较复杂，其行政体系中的“独立行政机构”有三类，即部内的独立机构、隶属于总统的独立机构和独立的控制委员会。⁽⁴⁾第一类机构存在于部内，但法律给予其很大的独立权力，在一定范围内可以单独地决定政策。第二类机构相对于部完全独立，它们的负责人由总统任命和免职。法律设置这类机构可以避免受部组织的传统习惯的束缚，或者由于它们的活动具有跨部的性质。第三类机构对部和对总统都具有独立性。它们制定的规章条例涉及国民经济的各个方面，具有行政和半立法、半司法职能。以上机构的共同特点是:①它们具有决定权力；②它们能够制定标准或指导路线，对受控制的对象给予利益或科加制裁；③它们活动的对象主要是国内的企业；④它们的负责人由总统任命；⑤它们活动的程序通常受联邦行政程序法的支配。⁽⁵⁾

一般说来，西方国家行政机构的设置具有以下特点:第一，机构相对精干。在市场经济比较发达的西方国家，中央政府各部数量要比实行计划经济的社会主义国家少得多。而且经过二战后以精简机构、裁并部门为基本内容的行政改革，西方国家的行政机构更为精干。西方国家政府的各部虽然数量较少，但职能复杂，业务范围广泛。它们常常是把相近领域内的事务统统划归一个部来管理。例如英国通过行政改革，将住宅、地方自治部，公共设施建设部和运输部合并为环境部；通商委员会、技术部和动力部合并为通商企业部；保健部和保障部合并为社会保健保障部。再如日本政府的通商产业省相当于中国12个经济管理部；其厚生省相当于中国的卫生部、民政部、计划生育委员会、医药管理局4个部委或直属局；其大藏省履行的职能相当于中国的财政部、审计署、海关总署及中国人民银行的部分职能；其文部省相当于中国的文化部、教委、广播电视部、体委、宗教事务局；其运输省相当于中国的铁道部、交通部、民航局、旅游局、气象局等。⁽⁶⁾这种综合性的大部制的设置，不是因为社会事务的简单，而恰恰是由于社会事务的复杂。正因为复杂，所以才将相关事务集中在一个部门管理，以利于相关政策的协调统一，从而防止相互推诿或产生矛盾，提高行政效率。在强调综合、统一、协调的前提下，各部及部内各部门分工明确，各司其责。机构上下级之间、部门与部门之间不可越权越级行政，从而保证了各部门行政活动的相对独立性。

第二，加强综合协调机构。由于西方国家扩大了对社会及经济事务的干预，使政府机构不断增加。为解决政府各部门和地方政府在其所代表的局部利益方面的矛盾和冲突，西方国家加强了综合协调职能，并随之加强了综合协调机构，如美国的总统府及所属的办事机构等。

第三，咨询机构发达。当今社会事务复杂，各种信息丰富多样，使得行政首脑和各级部门首长不能全面掌握各种与行政管理有关的情报资料。同时，又由于行政首长在认知能力方面的非完善性以及时间、精力等方面的限制，使咨询机构的设置和发达成为一种必然。与自然经济和计划经济体制下的行政机构组织体系相比，西方发达国家的咨询机构的确十分发达。各国政府首脑的直属机构和办事机构中多数具有咨询性，或者至少发挥着咨询的功能。美国的国家安全委员会、政策发展办公室、中央情报局，日本各部、厅及部分地方政府设置的审议会等均为此类机构。这些咨询机构有的是政府组织，有的是民间组织，一般由知名专家、学者、有声望的社会人士和重要官员组成。它们接受政府的咨询委托，为行政领导兼听各方意见，专门为政府出谋划策，尽可能使政府减少决策的失误和执行的偏差。

第四，机构设置的法制化。依法设置行政机构，是西方各国的一个通用做法。在设置行政机构时，通常要审定职能范围、职权限度、编制、人员配置、职务分配、资金预算等项内容，并依照有关程序法，严格按审定程序办事。例如尽管美国宪法对于联邦行政机构的设置及其权限未作任何规定，但是政府为了适应美国社会、政治和经济的实际需要而设置联邦行政机构，必须通过法律。法律对每个部的目的和职责都作出规定。日本则制定《内阁法》、《国家行政组织法》、《地方自治法》以及各省厅《设置法》等一系列组织法规，明确规定日本行政机构的组织设置、职责权限和活动准则。这些行政组织法规使日本行政机构的建立和发展有了可靠的法律根据。

西方发达国家行政机构设置具有一定的共同性，这显示出现代社会对政府行政职能及其机构设置的一般性要求。近代社会生产力和科学技术的迅速发展，结束了漫长的农业社会和自给自足的自然经济，以工业化和市场经济为标志的现代社会成为人类历史发展的新阶段。工业化和市场经济使得社会成员之间的联系极其紧密和复杂，整个社会系统也空前地复杂。行政系统面对社会环境的巨大变化必然要不断调整以达到与外在环境的平衡。这种调整在机构设置方面的表现为，随着社会环境对行政系统功能需要的不断增加，经常要增设、调整行政机构，以满足社会对政府的管理和服务的需求。因此，伴随现代社会的发展，行政机构必然呈现出不断扩充和日益复杂的趋势。与传统社会主要从政治统治和权力分配的目的来设置行政机构不同，现代西方各国在机构设置时不仅考虑到政治性要求而安排机构设置，也考虑到社会经济发展来设置机构。此外，还考虑到政府的社会服务功能来设置机构，通过这些机构为社会提供广泛的服务。

当然，现代西方政府职能的多样化，机构设置的复杂化，必须同社会的发展相适应。与政府权力和职能在某些领域扩大相伴随的，是它们在部分社会领域的退出或消减。政府已经没有必要也不可能管理社会生活的各个方面。工业化的迅速发展使企业不再需要政府在微观领域过多的干预，市场经济造就的市民社会证明政府已没有必要对社会予以全方位的控制。否则，政府机构设置就无法适应现代社会的特点而出现恶性膨胀的现象。在这方面，传统社会主义国家为我们提供了现成的经验教训，西方发达国家则为我们提供了可以借鉴的成功范例。