西方发达国家的理论与实践

公共部门绩效评价发轫于西方。对绩效评估的概念界定，西方学界有以下几个视角。一是绩效评估的内容。经济合作与发展组织（OECD）认为，绩效评估是对投入、产出和成效的评价。英国国家审计署认为，绩效评价是对公共部门经济、效率、效果（“3E”）的评价。此外，政府的回应性、公平性、服务质量、公共责任、公众满意度等，也被视为绩效评估的重要内容。二是绩效评估的理念方法。詹姆斯·威尔逊认为，政府绩效评价是这样一种制度设计：在该制度框架下，以取得的结果而不是以投入要素作为判断政府的标准。三是绩效评价的过程。彼得·罗西认为，绩效评估是搜集、报告和解释绩效指标的过程。马克·霍哲认为，绩效评价是一个测量政府绩效的程序、系统或过程。四是将绩效评价内容与过程相结合。欧盟研发的通用评估框架（CAF）模型，由绩效内容和绩效测量两部分组成。其中，绩效内容包含绩效、顾客、雇员和社会效果四个要素；绩效测量则通过领导力、人力资源管理、政策和战略、合作伙伴和资源管理，以及变革管理等过程来实现^[2]。上述研究视角各有千秋、相互补充。质而言之，所谓公共部门绩效评估，就是运用科学的方法、标准和程序，对公共部门的业绩、作为及其影响作尽可能准确的评价，以提供组织绩效的信息、诊断组织存在的问题，从而推动公共部门工作效率和服务质量的提升。

作为一种具体的公共管理工具，绩效评估在西方发达国家已经沿用数十年。总体上看，经历了“效率（1900—1940）、预算（1940—1970）、管理（1970—1980）、民营化（1980—1992）、政府再造（1992—）”的发展历程。^[3]伍德罗·威尔逊在开辟这个研究领域时就曾指出，行政学的目标和任务之一，就是“要弄清政府怎样才能够以尽可能高的效率和尽可能少的金钱或人力上的消耗来完成其职能”。20世纪70年代末，以英美为代表的西方国家新公共管理运动，本质上是一场在绩效评估理论指导下的行政改革运动。

英国政府绩效评估可分两个阶段：一是效率优位阶段。1979年，撒切尔保守党政府上台后，立即启动大刀阔斧的改革，相继推出“雷纳评审”、部长管理信息系统、“财政管理动议”等改革举措。其中，“雷纳评审”是以雷纳勋爵为牵头人的评审小组，由高级公务员、资深学者和顾问公司参加，对政府日常工作把脉问诊，寻找导致效率不佳的因素，以降低运营成本、提升政府效率。二是质量优位阶段。1988年开始，撒切尔夫人及其继任者梅杰，连续推出“下一步行动方案”、“公民宪章”运动、“竞争求质量”运动等，开创了质量和顾客满意的新方向。“下一步行动方案”提出，在部门内部设立执行机构；给予执行机构更大灵活性、自主性；各部门大臣与执行机构签订绩效合同，使其对服务结果负责。1997年，布莱尔工党政府上台，推出了“合作政府”新模式。在政策制定方面，强调结果导向和公众参与；在公共服务输出方面，把绩效评估作为监控质量的主要途径；在公务员制度改革方面，完善结果导向的个人绩效评估体系。

美国是世界上最早开展政府绩效审计的国家。20世纪60年代之后，从国防部的“规划—计划—预算制”，到尼克松的“目标管理系统”，到卡特的“零基预算系统”，再到里根、老布什的“全面质量管理”，几乎每届政府都出台了相应的绩效改革措施。但总体上看，进展不大，成效不佳。直到20世纪90年代，美国公共部门绩效评估才取得根本性突破。1993年年初，克林顿总统成立了由副总统戈尔主持的“国家绩效评审委员会”。该委员会很快提交了第一份报告《从繁文缛节到以结果为本——创造一个工作更好并且花费更少的政府》。这份“戈尔报告”提出了384项改革建议、1250个具体步骤，成为克林顿政府改革的行动指南。同年7月，克林顿政府推出政府改革的纲领性文件《政府绩效与结果法案》，首次以立法形式将公共部门绩效评估制度固定下来，标志着公共部门绩效评估法治化的开端。此后，所有的联邦政府部门都制定了绩效目标并评估其实现绩效目标的结果，制定了长期战略规划、年度绩效计划和年度绩效报告。在州政府层面，绩效评估也获得了巨大成功。

由此不难看出，西方国家公共部门绩效评估，蕴含着结果为本、顾客至上、解制分权、崇尚创新、鼓励参与等价值理念，与新公共管理的内涵不谋而合，契合了公共行政的发展趋势。从具体特征看，一是定量化。主要体现在它所使用的指标体系和方法技术上，这就倒逼政府以更加清晰、直观的绩效语言，向公众展示机构运作和项目实施情况。二是法治化。每一次绩效评估的发起都“于法有据”，往往伴有制度化的立法或行政命令支持，严格地规定绩效评估的目标、措施和责任。三是专业化。表现在两方面：设置专门的绩效评估机构，确保改革举措落地生根；运用大量的信息技术，确保绩效信息的精准度。四是持续渐进。很多国家都推动了多次绩效评价实践，呈现出明显的波浪式前进趋势。这些经验对我国新一轮改革，无疑具有较强的借鉴意义。