行政机构设置的依据和原则分析

二、行政机构设置的依据和原则

行政机构设置的依据十分复杂，既涉及政治体制和政治制度、经济所有制形式和经济体制、文化传统和民族风俗等行政系统的外部因素，也涉及政府职能、管理方式、行政理念等行政系统的内部因素。其中行政机构设置最直接、最主要的依据是政府的行政职能。任何组织均应有职能，行政机构作为组织的一种，与行政职能具有天然的联系。行政职能只有凭借行政机构才能得以履行，而行政机构则是出于履行某种职能需要而被设立的。因此，行政机构是行政职能赖以实行的载体，而行政职能既是行政机构得以产生的原因，又是行政机构运作所要实现的目标。

行政职能的确定，在一定意义上说，一方面取决于社会环境的需要，另一方面取决于政府自身利益的需要。从社会发展的历史来看，传统社会中政府职能基本上是依据其自身的利益需要来确定的。政府运作的目的，主要是维持统治者的政治统治和社会秩序，社会的进步、经济的繁荣则居于次要的位置。因此，就决定了传统社会政府的行政职能体系中各项职能的主次地位较为明显，行政机构的设置与现代社会相比有着较大的差别。在现代西方社会，资产阶级政府为了维持其政府统治，不得不在加强政治统治职能的同时，加强其社会管理与服务职能，在机构设置的种类与数量方面，比起传统社会有了较大的发展。在社会主义社会中，执政党与政府不应有自身特殊的利益，它们本身谋求的应当是社会上广大人民群众的利益，为社会提供管理和服务，是社会主义国家政府应有的职能。因此，在社会主义社会，主要是依据社会环境中管理与服务的需要来确定职能，并进而依据这些职能来设置机构。尽管以往我国在诸如政府的职责范围和作用层次的确定方面有过失误，管了许多不该管、管不好、管不了的事情，并由此导致了政府机构臃肿、部门林立，但这并不是由于政权性质所必然带来的问题。它可以通过适应社会发展的需要来重新界定政府的行政职能，从而达到行政机构精简、统一和效能的目的。

总之，行政机构应当随行政职能的产生而建立，随行政职能的调整而变动。不过，行政机构的产生和变动并不必然随行政职能的产生和调整而同步进行，它有自己特有的发展过程。如何随行政职能的发展而调整行政机构体系，使之符合变化了的行政职能的需要，是政府所要完成的一项重要使命。

组织原则是行政机构在设置或建设过程中所应当遵循的基本准则。组织原则在行政学发展的早期受到有关学者的重视，他们依据自己的研究，提出许多著名的原则。例如，穆尼和雷利提出的协调原则、阶梯原则、机能原则、参谋原则；法约尔提出的决定企业健全和良好的工作秩序的十四点原则等。这些原则尽管在后来受到一些学者的批评，但是，要使组织结构合理，运转灵活高效，不能不遵循一些原则。对于这些原则，学者们进行了繁简不同的表述，主要有:精简效能原则、完整统一原则、管理经济原则、控制幅度原则、指挥灵活原则、依法设置原则、适应环境原则、便于决策原则、顾及平衡原则、符合人性原则、权责相称原则、分权管理原则、职责权一致原则、民主参与管理原则等。

以上原则，反映着专家学者对机构组织建设的共性和规律性的认识，它们对于建设组织精干、结构合理、运转协调、灵活高效的行政机构组织体系无疑具有重要的指导作用。