政府机构的设置

三、政府机构的设置

政府机构又叫行政组织，一个国家的政府机构如何设置，包括机构的数量与层次，不仅取决于该国政府担负的职能多少及客观实际的需要，而且还要根据实际的变化而变化。由于社会的飞速发展，政府的职能呈现出不断扩大的趋势，需要政府行政管理的社会事务更是呈现剧烈增长之势。政府职能的扩大，必然导致政府机构和人员的增加，行政组织的类型也趋向多样化。从多数国家的情况看，政府机构可分为下列几大类：

1.领导机关

即最高领导和统辖全局的决策核心，也是政府机构中最高层次的行政组织。美国、英国、法国、德国、加拿大、日本等国将政府的领导机关称之为内阁，原来的苏联称之为部长会议。我国则叫国务会议，在总理领导下，由副总理、国务委员、秘书长及有关部长参加而构成。政府机构的领导机关，在行政组织系统中起中枢的统率作用，对政府职权范围内的一切行政管理活动进行管辖和指挥。

各国政府领导机关内部的结构存在较大差别。在美国，总统拥有很大权力，内阁实际是总统的咨询机构，因而其内部结构比较简单。除内阁会议外，没有其他的组织存在。即便是里根在其第一任总统任期内，将内阁成员划分为6个组，即国家安全会议、经济会议、商业贸易会议、自然资源与环境会议、人力资源会议、粮食与农业会议，每种会议由有关部长和白宫办公厅主任及总统首席顾问参加，分别举行会议，但也只是加强总统对内阁控制的一种措施，并不具有内阁结构构成要素乃至内阁组织分子的性质。除美国之外，像英、法、德、日、加拿大等国的内阁不仅设有专门的办公厅，还设有防务和海外政策委员会、经济战略委员会、内政和社会事务委员会、立法委员会等常设或临时性的委员会。德国内阁下设的直属委员会多达10个，加拿大内阁下设的委员会有12个。

2.职能机构

职能机构是指在政府领导机关的直接领导下，分管某一方面行政管理事务的专业性执行机关，根据行政管理的需要，依法定程序来设置，是领导机关的职能部门，代表领导机关或按领导机关的要求负责对某一方面的行政事务进行管理。

各国政府的职能部门又可划分为两部分：部或委员会，是各国政府中最广泛也是担任大量具体行政管理任务的职能机构，构成政府机构的主体，政府领导机关的成员除行政首脑外基本上都从它们之中产生。一些主要国家政府职能机构中部或委员会的设置情况如下：

美国的部主要有：国务院、财政部、国防部、内务部、司法部、农业部、商务部、劳工部、卫生和公众服务部、住房和城市发展部、运输部、能源部、教育部。这些部雇佣的文职人员占联邦行政部门文职人员总数的61.7%，达174万人。部门机构设置分为部、司局和处(科)三个层次。

英国政府所设的部由于成立的时间不同，其名称也不同，有的叫Ministry，有的叫Office，有的叫Department。总体上说，英国的部主要包括财政部、环境事务部、教育和科学部、贸易和工业部、就业部、卫生和社会保险部、国防部、内政部、外交和联邦事务部、苏格兰事务部、威尔士事务部，总编制40多万人。^[11]部下设司(局处)和科。各部设主管大臣1人，国务大臣1～2人，政务次长1至数人。各部大臣、国务大臣、政务次长由首相提名，英王任命。

日本政府的部被称为省，主要有：通商产业省、交通省、建设省、自治省、运输省、厚生省、法务省、外务省、大藏省、农林水产省、邮政省、劳动省。多数的省下设局(厅)，局(厅)下设课。各省设大臣1人，政务议长1人，事务次长1人。其中事务次长以下的工作人员均按《国家公务员法》择优任用。

各国政府的独立机构性质上也属政府的职能部门，但地位要低于部或委员会，管辖的事务也比部或委员会具体，专业性或专门化程度更强。从数量上看，有些国家政府中的独立机构大大地超过部或委员会的数量，如美国联邦政府设立的部仅十多个，但独立机构多达60多个，比较著名的有：州际商业委员会、联邦储备委员会、联邦贸易委员会、证券交易委员会、环境保护署、核管制委员会、邮政管理部局、国家航空和宇宙航行局等。它们虽为行政组织，但却有半立法、半司法的职能，可以制定、发布、解释、修改、废除有关行政法规，受理裁决一般行政纠纷；领导体制实行委员会负责制。另外，日本总理府下设的宫内厅、行政管理厅、北海道开发厅、防卫厅、经济企划厅、科学技术厅、环境厅、冲绳开发厅、国土厅等，实际也是独立机构的性质。

3.辅助机构

辅助机构是政府领导机关和职能机关实现行政目标服务的行政组织，按照所从事工作的内容及性质，政府中的辅助机构又可分为以下四类：

综合性的辅助机构。基本任务是辅助行政首长进行决策，处理专门事项，沟通协调各方面的关系，并管理行政机关内部的日常事务。综合性的辅助机构在各国政府中普遍的表现形式是政府或行政首脑的办公厅(室)，如美国的总统办公室，日本和德国的总理府，加拿大的总理办公室以及我国的国务院办公厅等。

专业性的辅助机构。是指行政机构内部的人事、财务等部门，它不直接参与行政管理活动，从事的工作具有很强的专业性。

事务性辅助机构。指政府内不直接从事行政管理活动，但为行政管理活动创造、提供种种条件与前提的非政务管理机关，如机关事务管理局(处)或机关行政管理局(处)等。

咨询性机构。西方国家中，政府设置咨询机构出现于19世纪中期，进入20世纪，有了飞速发展。设立咨询机构，是为适应政府行政管理日趋复杂化、专业化和高难度化的需要，为政府实现科学化的行政管理出谋献策，提供各种建议方案，或设计最优化的管理措施。各国设置的咨询机构，有的叫顾问委员会，有的叫研究所、学会等。据不完全统计，美国在20世纪70年代初有政府咨询机构一万七千多个，进入80年代后，平均每年递增一百多个。法国自第五共和国成立以来，政府的咨询机构总数也已达四千五百多个。政府的咨询机构有些纯粹是官方的，如依据《法兰西第五共和国宪法》设立的“经济与社会委员会”，依据美国1972年《联邦顾问委员会法》设立的联邦顾问委员会，依据日本《国家行政组织法》设立的“审议会”等。有些咨询机构是半官方的，像日本的“综合研究开发机构”、德国的“基尔世界经济研究所”、美国的“兰德公司”、“斯坦福国际咨询研究所”等。它们或直接由政府资助，或与政府有合同关系，或与政府部门对口挂钩。无论其性质如何，它们除了发挥研究的作用外，还担负着决策、协调、宣传专业知识和培训、储备及提供人才的职能。