教育政策管理机构设置的基本原则

一、教育政策管理机构设置的基本原则

为了较为合理的处理好教育政策管理机构的设置问题，使教育政策管理机构在运行过程中更为高效，结合国家管理体制改革的需要和在教育政策管理过程中的历史经验，我们提出如下几个基本原则。

（一）合法性原则

所谓合法性原则就是指教育政策管理机构的设置必须依据相关法律来设置，使得该机构的设置具有法律依据。例如，在我国的《宪法》中就对全国人民代表大会、中华人民共和国主席、国务院、中央军事委员会、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府、民族自治地方的自治机关、人民法院和人民检察院的设置作了非常明确的规定，这就使得这些机构的组织和相关人员在行使相关职权时有了宪法依据。

教育政策管理机构是一个需要行使一定职责的实体机构，需要有一定的权力。为了使其权力能够正常、有序地发挥，必须有相关的法律依据。然而，在大多数情况下，我们的不少管理机构在设置上往往体现出来的是少数人的意志，机构的设置不乏随意性，有时还会因人设置机构，教育管理部门在很多时候也或多或少地存在这些现象。正是在机构设置上存在着这些长官意志和随意性，使得不少机构的设置师出无名、职能不清、权限不明，客观上造成了职能重叠、机构臃肿、人浮于事等不良状况。

我们在实施依法治国的基本国策过程中，必须制止这种现象的继续发生。就教育政策管理机构的设置看，必须在“以法治教”的思想指导下，建立和完善相关的教育法律和法规。例如，在高等学校如果要设立高校内部的政策管理机构，首先必须依法制定高校内部的章程（这在《中国人民共和国高等教育法》中已经有了明确要求），在高校的章程中，明确校内自校长到职员、自教师到学生以及各职能部门和学术机构各自的权力和义务，规定各种权力行使范围和程序，等等。那么政策管理机构的设置就会具有了合法性，其权力也就得到了法律的保障。国家的各级教育政策管理机构的设置也是同样的道理。

（二）权威性原则

所谓权威性原则就是指教育政策管理机构设置以后要赋予其相应的权力并保证其权力能够得到正确发挥，树立该机构威信。这个原则与上述的合法性原则是紧密相关、一脉相承的，并且也是相互促进的。没有了合法性，该机构也就失去了权威性，同样，没有了权威性，其机构存在的合法意义也就受到质疑。如果希望该机构能够发挥权威性作用，那么首先其存在必须是合法的；如果其本身是合法的，那么必然具有权威性。

以上所说都是权威性与合法性的应然关系，但在我国的实际情况往往不一定就是这样的关系，教育政策管理机构的设置就往往如此。其原因在上文已经分析。如何避免这种非常现象，无非要从两个方面去努力：一方面，要制定和完善相关的法律、法规，使各项工作都能在法制的轨道上运行；另一方面，作为教育政策的管理部门首先必须要自律、自检，做到严格履行自己的职能，树立依法管理的形象，做到言出必行、令行禁止。只有这样，才能赢得相关部门和人们的信任，其权威性就会逐步地建立起来。否则，教育政策管理机构的设置就失去了存在的基础，也不能发挥其对教育政策管理的职能。

（三）高效性原则

所谓高效性原则包括两方面的含义：一是指教育政策管理机构设置的数量应当尽可能地少，在基层和上级部门之间设置时以更高一级设置为主，同级部门之间在功能上避免重复设置。二是指机构内部的人员和内设部门也应当以少不宜多，职能上能够合并应以合并为主，人员要精干，不宜过多，避免人浮于事。提倡高效性原则的目的就在于通过减少内外部机构和人员的数量，降低教育政策管理的成本，最大限度地发挥机构和人员的潜能，提高教育政策管理的效率。

为了实现这个原则，教育政策管理机构设置时一定要明确其职责和功能，只有职责清楚，功能也就明确了，机构建成以后才不会出现功能重叠、琐事缠身、互相推诿等不良现象。但是，遗憾的是我国的教育政策管理机构并不健全，很多高层教育主管部门内部还没有一个明确的、独立的教育政策管理机构，往往由其他多个相关机构从不同方面代行其职能，教育政策管理的职责和功能难以完成，难免会出现教育政策的不完善，甚至冲突等情况。所以，从教育政策管理的自身要求来看，设置一个独立的管理机构是十分必要的和迫切的。

（四）开放性原则

所谓开放性原则就是指教育政策管理部门在设置时应当树立信息透明、资源共享的指导思想，允许相关人员和机构使用基本数据，同时还应广泛吸收广大人民群众的合理建议和要求，及时公布相关信息。此外，也要加强与国际组织和其他国家的合作与交流，及时获取其他国家在教育政策的制定和管理中的成功经验，适时将我们的经验介绍到世界其他国家和组织，以便为世界教育的发展和进步做出我们的贡献。所以，教育机构设置的开放性主要表现为信息的透明性、公民的参与性和合作的国际性。

我国教育政策在管理过程中在开放性方面一直做得不够，这主要表现为以下三个方面。

首先，信息的透明度不够。很多数据和信息不能及时公布，有些公布出来的数据一方面不够准确，另一方面在处理类型及分类标准上与世界大多数国家的不尽一致，这不仅不利于政策的决策部门在决策时对数据的充分使用，同时也为广大教育政策研究者带来很多不便。可想而知，依据这样不够透明和准确的数据所得出的研究结果的可信度肯定会受到影响，这也会反过来导致教育政策的决策部门对教育政策研究者所提出的结论的信任。如此往复，必然会导致教育政策管理的恶性循环。

其次，我国教育政策管理的公民参与性也非常不够。我国各级教育政策管理部门习惯于认为，教育政策的管理是国家机关的事情，广大人民群众只要服从和执行就可以了，没有必要参与到政策的制订和管理过程中来。在这种思想的长期指导下，公民被排除在教育政策管理的范围之外，根本没有机会参与教育政策的管理。而实际上，教育是全民的公共事业（我们经常可以看到这样的口号或标语，叫做“人民教育人民办”），每一个具有公民能力的公民都有权参加教育政策的管理。公民参与教育政策的管理对于教育政策的管理和制定是一件有益的事情，因为广大公民与教育事业密切相关，对各级各类教育有切身的感受和要求，所以他们的建议和意见理应受到重视并应予以采纳，这对于完善我国的教育政策是非常有帮助的。例如我国实行的九年义务教育问题和高校收费的问题，这些都直接关系到每个公民切身的教育利益，他们有权参与这些政策的制订和管理。作为教育政策的管理部门，听听广大公民们的意见和呼声难道不应该吗?吸收他们的意见只会对教育政策的执行产生积极的作用而不会产生消极影响。但实际上，我们基本上没有做到这一点，也许根本就没有考虑到这一点。这也说明我们在教育政策管理机构的设置方面存在的问题。

最后，我国教育政策管理机构的开放性也还有较大的差距。我们经常把教育政策管理看成是一件需要保密性的工作。毋庸讳言，有些教育政策是涉及国家安全或利益的，不便公开，特别是不便向其他国家展示。但是，大多数教育政策是可以进行交流的，例如关于我国义务教育和我国学校教育制度这类政策，并没有涉及机密问题，类似的教育政策就可以开展交流。如果我们经常性地就有关教育政策的管理进行合作与交流，也许可以提高我们的教育政策管理水平，促进教育事业的发展。

（五）独立性原则

所谓独立性原则就是指教育政策管理机构在开展工作时要有一定的独立性，减少其他因素对教育政策管理的干扰。当然，我们强调其独立性并非要求教育政策管理机构不接受上级部门或相关领导部门的领导，而是要求这些领导部门不要过多干预教育政策管理机构的日常工作，使其能够依章办事，独立开展工作。因此，独立性是相对的，但不能因为承认其相对独立性而过多干预。

在我国，已有的教育政策管理机构本身属于教育管理部门的一个内设机构，所以，在日常工作中，不接受更高层次的管理是不可能的。但是，教育政策的管理本身具有很强的内在逻辑性，教育政策从预测到实施是一个具有内在变化规律的过程，需要专门机构独立完成。如果不保持其独立性而任其发展，必然会出现随意性，教育政策就会朝令夕改，政策执行部门就无法贯彻和落实。20世纪五六十年代，我国就曾出现过教育政策变动十分频繁的情况，结果国家的教育事业受到巨大损失。所以，保持教育政策管理机构的相对独立性，政策的稳定性和衔接性就有了保障，我国的教育事业就能够实现可持续发展。

（六）研究性原则

所谓研究性原则就是指教育政策管理机构能够经常性地组织和开展教育政策管理的研究活动，保证教育政策管理和政策运行的科学性。上文已经指出，教育政策本身的运行有其内在的逻辑性和规律性，教育政策的良好运行需要开展国际合作与交流，也需要广大公民的积极参与。所有这些要求说明，对于教育政策的管理已经不是一般的日常行政管理，这些日常行政管理只要按部就班就能解决问题。而教育政策的管理面对的是千变万化的社会环境和政策的不断调整和适应，需要大量的创新性工作，搬用简单的行政管理手段往往难以奏效。相反，对教育政策的管理需要进行系统理论研究和实际研究。在这种情况下，作为教育政策的管理机构就需要开展大量的调研和理论分析工作，其机构的设置中强调研究性也就不足为奇了。

我国的高层次教育政策管理机构已经具有了这样的能力，而且近年来也在越来越多地开展对政策管理的研究，这说明我国教育政策的科学化进程已经取得了积极的成就。但是，我们也应当看到，在大多数中层机构和基层机构目前还不具备这样的能力，主要原因并不是他们不能开展对教育政策管理的研究，而是他们大多数并没有意识到教育政策管理需要进行研究，这是非常危险的。所以，国家教育政策管理的高层机构还要经常性地督促中层机构和基层机构，转变他们的思想观念，积极开展教育政策管理的研究工作。