苏联东欧社会主义国家行政机构设置

二、苏联东欧社会主义国家行政机构设置

（一）苏联行政机构设置

以苏联为代表的传统社会主义国家在建立初期，曾对社会经济的发展产生过巨大的促进作用。但是由于这些国家均实行高度集权的计划经济体制，随着社会经济的不断发展，庞大的行政机构日益成为社会发展的严重障碍。尽管苏东社会主义国家解体的原因是复杂的，但计划经济体制下臃肿低效的行政机构设置是其解体的一个重要原因。因此，对苏东社会主义国家的行政机构设置作一重点研究，对于我国行政机构设置及改革具有重要的借鉴意义。

苏联实行总统制之前，苏联部长会议即苏联政府，它是苏联国家权力的最高执行和发布命令的机关。苏联部长会议对苏联最高苏维埃负责并报告工作，在苏联最高苏维埃闭会期间对苏联最高苏维埃主席团负责并报告工作。从权限的范围和性质来看，苏联部长会议是全国性的管理机关，它有权决定属于苏维埃社会主义共和国联盟管辖范围的一切国家行政问题。

苏联部长会议各部即政府各部，分为全联盟部和联盟—共和国部。前者在苏联全境直接地或通过其设立的机关管理其所属部门；后者是通过加盟共和国同名称的部实行管理，并且直接领导属于它管理的企业和公司。苏联的国家委员会是全苏中央职能管理机关，分为全联盟国家委员会和联盟—共和国国家委员会。这类委员会属于综合性机构，它的活动往往涉及许多部门，有时涉及一切部门的国家行政事务(如国家计划委员会)。所以，国家委员会在各自管理的范围内实行跨部门的领导和管理。

根据苏联1985年《年鉴》所列苏联各部委的名单，苏联共设有63个部，其中全联盟部有33个，联盟—共和国部有30个；设国家委员会25个，其中全联盟国家委员会7个，联盟—共和国国家委员会16个。1989年6月27日，最高苏维埃主席戈尔巴乔夫签署颁布了部分修改《苏联部长会议法》的法律。经过修改，苏联政府由37个部、19个国家委员会和其他主管机构组成。在部类设置中，苏联全联盟部25个:航空工业部、汽车和农业机器制造部、原子能和原子工业部、对外经济联络部、水利建设部、地质部、民航部、医药工业部、冶金部、海运部、石油和天然气工业部、国防工业部、通用机器制造部、交通部、无线电工业部、渔业部、车床制造和工具工业部、石油和天然气工业企业建设部、造船工业部、运输建筑部、重型机器制造部、煤炭工业部、化学和石油加工工业部、电子工业部、电机工业和仪表制造部。苏联联盟—共和国部11个:内务部、卫生部、外交部、文化部、木材工业部、安装和专业建筑部、邮电部、商业部、财政部、动力电气化部、政法部。

在国家委员会类机构设置中，苏联全联盟国家委员会4个:苏联国家科学和技术委员会、苏联国家产品质量管理和标准委员会、苏联国家计算技术和信息委员会、苏联国家水文气象委员会。苏联联盟—共和国国家委员会15个:苏联国家计划委员会、苏联国家物资技术供应委员会、苏联国家建筑委员会、苏联国家劳动和社会问题委员会、苏联国家价格委员会、苏联国家统计委员会、苏联国家国民教育委员会、苏联国家电视和无线电广播委员会、苏联国家电影委员会、苏联国家出版委员会、苏联国家森林委员会、苏联国家环境保护委员会、苏联国家体育运动委员会、苏联国家工业和原子能安全操作监督委员会、苏联国家安全委员会。

其他主管机构还有苏联国家银行(其领导人按规定的程序参加苏联政府)。依据苏联政府法规定，苏联部长会议还可管辖由它建立的经济、社会文化和国防建设的各委员会、总管理局和其他主管部门，还可按苏联法律建立和管辖另外的机构。

加盟共和国部长会议即加盟共和国政府，它是加盟共和国国家权力的最高执行和发布命令的机关。加盟共和国部长会议对加盟共和国最高苏维埃负责并报告工作，在最高苏维埃闭会期间，对加盟共和国最高苏维埃主席团负责并报告工作。其职权是在共和国的范围内领导经济和社会文化建设以及其他建设。

自治共和国国家管理机关的设置与加盟共和国相似，但行政上隶属于苏联和加盟共和国部长会议。加盟共和国部长会议有权停止自治共和国部长会议的决议和命令。此外，自治共和国和加盟共和国不同，它没有联盟—共和国部和国家委员会，只设共和国部和国家委员会。

苏联加盟共和国部和国家委员会分为加盟共和国联盟—共和国部和国家委员会，共和国部和国家委员会两种。加盟共和国联盟—共和国各部和国家委员会领导委托给它们管理的部门，或实行跨部门的管理。各部和国家委员会既受加盟共和国部长会议管辖，又受苏联相应的联盟—共和国各部和苏联国家委员会管辖。共和国各部和国家委员会领导委托给它们管理的部门，或实行跨部门的管理。各部和国家委员会受加盟共和国部长会议管辖。

苏联的地方管理机关是边疆区、州、自治州、自治专区、区、市、市辖区、镇、村的人民代表苏维埃执行委员会，它是地方各级人民代表苏维埃的执行和发布命令的机关。地方各级人民代表苏维埃执行委员会直接对选举它的苏维埃及上级执行和发布命令的机关报告工作，领导本地区的国家建设、经济建设和社会文化建设。

苏联传统政府体制形成于1917年十月革命之后。这种体制以采取部门管理为主的高度中央集权为其特点。苏联的政府体制经历了一个产生和发展的过程。十月革命胜利后，苏联建立了临时工农政府，即人民委员会，下设13个部级机构。1918年通过的苏俄宪法确立了苏联政府体制，规定由人民委员会全面管理国家事务。人民委员会下设17个人民委员部和1个最高国民经济委员会。在地方按照行政区划，建立了州、省、县、乡各级执行委员会，地方政府的业务由执行委员会的处具体管理。

1922年，随着苏联社会主义共和国联盟的成立，形成了联邦制的国家行政体制。1924年的苏联宪法规定，苏联人民委员会是中央执行委员会的执行机关，由委员会主席、副主席、各人民委员和最高国民经济委员会主席组成。人民委员会下设两类人民委员部，即全联盟人民委员部和联合人民委员部。在各加盟共和国也相应地设置了共和国人民委员会，它是共和国中央执行委员会的执行机关。人民委员会下设联合人民委员部和其他各人民委员部，管理有关行政事宜。

1936年，根据当时国内社会和经济形势的变化，苏联通过了另一部宪法。宪法明确了苏联中央政府的地位、机构设置、体制和职能等。根据这一宪法，苏联人民委员部体制为全联盟部和联盟—共和国部两种。中央政府全联盟部有8个，联盟—共和国部有10个，其他机关有5个。至此，苏联的政府体制基本定型。

1936年以后，随着苏联国民经济的发展，经济管理部门急剧增加，并在1941—1945年的卫国战争时期，为了适应战争的需要，设置了一些军事和国防工业管理机构。1946年3月，经苏联最高苏维埃批准，将苏联人民委员会改为苏联部长会议，并于同年设立苏联部长会议执行局，1949年改为部长会议主席团。人民委员部改为相应的部，加盟和自治共和国也作出了相应的改变。1948年，苏联为了协调各部的活动，开始设置与部平等的国家委员会。1952年，苏联共设51个部和5个国家委员会。由此可见，在高度集中的政府体制下，苏联政府机构日益庞大。斯大林去世之后，苏联曾就中央政府机构进行大幅度精简。1953年上半年，中央各部精简近半。1954—1955年，苏联各部和主管部门撤销近一半处、司、局级机构，精简了近几十万名行政人员，但是1956年，政府机构再度膨胀。

赫鲁晓夫执政时期，实行非集中化的经济体制改革，把以部门为主的管理体制改为以地区为主的管理体制。其具体做法是:首先，下放管理权限，除国防工业和某些关键性重工业部门继续由中央控制外，所有其他工业部门，全部取消中央部委的直接领导，而由地方管理。与此相适应，苏联撤销了25个联盟部和113个加盟共和国部，把管理经济的大部分权力移交给新成立的105个国民经济委员会，实行国民经济委员会体制。其次，改组中央经济计划管理机构，撤销国家经济委员会，建立国家计划委员会，进一步改善计划工作，减少国家计划指标。但是20世纪60年代以后，苏联又加强了中央集权措施，恢复并增设了中央的部委机构。特别是勃列日涅夫执政以后，重新恢复了以部门管理为主的管理体制，致使中央政府机构不断膨胀。1978年，苏联中央政府全联盟部达32个，联盟—共和国部30个，全联盟国家委员会6个，联盟—共和国国家委员会12个，其他机关27个，共107个。总之，长期以来，尽管苏联传统的政府体制在机构的设置方面时增时减，但是就其政府体制的性质而言，并没有发生根本性的变化。

如前所述，苏联政府体制的主要特点是实行以部门管理为主的高度中央集权，具体来说体现为以下四个方面:

第一，以部门管理为主、部门管理和地区管理相结合。苏联在20世纪30年代初，随着经济的发展和许多技术部门的形成，逐渐过渡到部门管理体制。以后虽然在赫鲁晓夫执政时期对这一体制进行过改革，但是从整体来看，部门管理体制一直是苏联政府管理的主导趋势。以部门管理为主、部门管理和地区管理相结合的体制表现为处理中央和地方关系时实行双重从属制，即一方面地方国家行政管理机关从属于上级国家行政管理机关，从而保证管理同类部门的各级机关的活动的统一性；另一方面地方国家行政管理机关从属于本地区的国家权力机关和行政领导机关，以使地方国家行政管理机关的活动有可能适应地方的条件和特点。

第二，管理职能广泛，经济管理职能占有很大比重，在管理方法上以行政手段为主。苏联政府管理职能较为广泛，涉及国民经济、社会文化和政治行政等各方面的管理。然而组织和领导经济建设始终是苏联政府的重要职能。这是因为苏联以往实行全民所有制，要由国家对经济生活进行集中统一管理，所以，必然要求采取行政式的管理方法和以指令性计划为特征的国民经济发展计划。与此相适应，苏联政府机构中主管经济的部门占有很大的比重。虽然在20世纪70年代曾改变工业管理的多级制，撤销部的总管理局，实行以联合公司为基础的二级和三级管理体制，在某种程度上减少了管理环节，精简了机构，提高了工作效率，但是，政府主要采用行政手段主管经济的状况没有得到根本改变，主管经济的政府部门仍然占有较大比重。据统计，1981年苏联政府机构中，主管经济的部门约占87%。

第三，由于政府的重要职能在于主管经济，而且又实行以部门管理为主的原则，因此，致使苏联政府分工过细、机构繁多、部门林立，形成规模庞大的行政系统。以1980年为例，在勃列日涅夫去世前夕，苏联中央部委增至84个，其他机关26个，共110个，创苏联政府机构设置数量的最高水平。因此，苏联长期以来只看到社会分工、部门分工越来越细的趋势，而忽视了从整体上综合平衡和协调的必要性，本来应该统一完整的国民经济被众多的部和主管部门所分割，从而导致部门壁垒的弊病，加重了行使综合性职能部门的负担。

第四，在中央和地方的事权划分上，权力过分集中于中央。苏联虽然实行联邦制，但是，实际上中央集权的程度很高，各加盟共和国不能独立自主地行使国家权力。在苏联，重要的管理职能都高度集中于中央，由中央统一领导国家建设、经济建设和社会文化建设。重要的国民经济部门、社会文化部门和政治行政部门都由中央设置的部委实行集中统一的领导和管理。与苏联中央政府的权限十分广泛相适应，中央政府管理机关的数量大大多于各加盟共和国管理机关的数量。各加盟共和国和地方行政机关不具有重要的、实质性的权力，只负责轻工业、加工工业和地方性工业以及社会服务设施的领导和管理。

苏联长期以来形成的政府体制既有其长处，又有很大的弊端。这种体制可以通过强有力的组织工作和宏观的国民经济计划，集中全国有限的人力、物力、财力，保证国民经济的重点建设项目以及文化、教育和科技事业的发展。而且，苏联实行的双重从属制为加强中央的集中统一领导和使地方行政活动适应地方的情况和特点提供了条件，如果运用得当，可以发挥中央和地方的积极性。此外，按照国民经济不同部门设置管理机构，有利于部门的专业化发展；在中央设置行使综合性职能的部门，可以保证统一经济政策，解决由于部门化带来的部与部之间的矛盾，协调各部的关系。但是，苏联的政府体制又有严重的弊病。由于实行高度的中央集权，不利于发挥地方和企业的能动作用。由于实行以部门管理为主的原则，并且分工过细，随着国民经济新兴部门的不断涌现，势必要增加管理机构的数量，导致机构臃肿、部门林立、编制庞大。再加上部门之间存在着多余的中间环节，任务和职权的界限不清，由此导致相互扯皮、争功诿过、壁垒森严、各自为政的现象出现。因此，使得解决部委之间矛盾的负担越来越大，而且也越来越困难。

正是由于苏联的政府体制存在严重的弊病，戈尔巴乔夫执政后即着手进行政府体制的改革。为了打破部门壁垒，克服各自为政，加强各部门的专业发展和密切合作，改组中央经济机关，建立跨部门的国民经济综合管理机关。1985年11月，苏联最高苏维埃决定将苏联农业部、果品蔬菜部、农村建设部、肉品和奶品工业部、食品工业部和国家农业生产技术保障委员会合并为苏联农工委员会。以后又陆续成立了机器制造业管理局、燃料动力综合局、社会发展局和对外经济委员会，这些新成立的机构分别就若干同类或相互联系的部门实行跨部门的综合管理。在协调中央行政管理机关相互关系，提高集中管理经济效率的同时，简政放权，扩大企业的经营管理的自主权。改组后的中央经济管理机关不再干预企业的具体经营管理活动，而是集中于处理和决定整个国民经济发展的战略、质量、速度、比例及其平衡等主要问题。1987年6月，苏联最高苏维埃通过了《国营企业(联合公司)法》，以立法的形式保障企业成为相对独立的生产经营者，实行完全经济核算和自筹资金制，从而扩大了企业的自主权，并增强了企业的压力和动力。

如果说，采取以上措施是为了调整政府与企业的关系，解决经济管理中的行政命令方法所产生的问题，以便发挥市场机制作用的话，苏联最高苏维埃于1990年3月通过的《苏联所有制法》则试图通过变革所有制关系，使经济机制发生根本的变化。长期以来，苏联传统的观点认为社会进步将使所有制结构和形式向简单化、单一化方向发展，公有化程度是所有制成熟程度和优越性的标准。在对所有制形式片面地求公求纯的情况下，全民所有制本身变成了高度集中的所有制，并同行政体制融为一体，对所有的国家财产严格按部门管理，势必导致行政命令的官僚主义方法的盛行。因此，一方面造成行政机构庞大臃肿；另一方面将劳动者拒斥于生产管理之外，不能成为生产的主人。《苏联所有制法》突破了传统的观点，明确了苏联社会主义所有制包括公民所有制、集体所有制、国家所有制和混合所有制多种形式。从当时情况来看，在苏联大力发展多种所有制形式的同时，预计国家所有制的垄断和统治地位将会消失，它在全国的比重将由85%下降到30%。而且苏联不仅从横向上划分所有制形式，还从纵向上划分国家所有制的结构，这会大大加强加盟共和国和地方在国家所有制中的比重，从而扩大加盟共和国和地方的管理权限。因此，苏联中央政府对经济管理的范围将大大缩小，政府机构也将趋于精干。1991年4月，苏联最高苏维埃通过一项法律，决定大幅度裁减和改组联盟部委级机构。苏联部长会议原有70个部委级机构，根据这项法律，联盟部委级机构为51个，其中15个准备在1991年至1992年改组为国家公司、康采恩、股份联合企业等机构。

（二）东欧社会主义国家行政机构设置

南斯拉夫的政府机构分为联邦、共和国和自治省、区三级，它们是各级议会的执行机关。联邦执行委员会是联邦议会的执行机关，行使联邦政府的职能。联邦执委会主席由联邦议会根据联邦主席团的建议选举产生，委员则根据执委会主席候选人的建议，依照联邦议会选举和任命委员会的意见选举产生。在每届联邦议会组成时，都要选举联邦执行委员会。执委会委员的产生，由于考虑到民族成分，宪法规定每个共和国都要有同等名额，自治省也拥有相应的名额。联邦执委会和委员任期四年，在任职期间向联邦议会报告工作。联邦执行委员会的职责是:在联邦的权利和义务范围内，就社会生活各个领域内的状况向联邦议会负责，贯彻执行政策、联邦法律和联邦议会的其他条例以及一般文件，指导和协调联邦管理机关的工作。

联邦执委会下设部委和其他管理机构，它们是联邦管理机关，主要行使行政管理职能，有的也负责管理一定专业和其他事务。联邦管理机关共有8个部，即外交部、国防部、内务部、财政部、外贸部、市场和一般经济事务部、司法和联邦管理机关部、新闻部；6个委员会，即联邦动力工业委员会，农业委员会，交通联络委员会，劳动、卫生和社会保护委员会，老战士和残废军人委员会，立法委员会；3个联邦管理局:关税局、无线电联络局和飞行控制局；3个联邦监督署:市场监督署、航空监督署、外汇监督署。

根据联邦法律规定，在那些主要是直接执行或保障执行联邦法律和法令的部门，通过建立联邦部来行使其管理职能。在那些需要同有关的联邦、共和国和自治省的管理机关以及其他组织和共同体进行合作、协商和协调工作的部门，则建立联邦委员会来行使其管理和专业职能。联邦管理机关的局署根据其业务是否与部委相关联，从而既可作为独立的机构来建立，也可作为联邦部委的组成部分而建立。

联邦执委会下设联邦组织，主要行使专业管理职能，同时也负责一定的经济事务和其他事务。联邦组织包括14个专业管理局和一个档案馆。14个专业管理局中除了卫生保健局外，都是运用经济手段管理经济的组织。这些专业组织大体分为三类:一是不附属于部委的独立的专业组织；二是附属于部的专业经济组织或专业公司；三是附属于劳动、卫生和社会保护委员会的就业局，仅负责本国公民到国外做工及回国的有关事务。

为了加强联邦政府的工作，联邦执委会还设有若干工作机构、办事机构和咨询机构。工作机构有18个专门委员会和4个共和国间委员会，分别由执委会主席、副主席和委员兼任主席。专门委员会分别主管一个方面的问题，从不同方面指导和协调联邦有关部委和局署的工作。共和国间委员会由联邦执委会同共和国和自治省协商建立，其目的是为了保证各地参与制定法律和条令，各地可委派均等代表参加。委员会不设专门的办事机构，也无下属单位，日常工作由联邦执委会主席、副主席的各办公室及有关部委负责。

联邦执委会的办事机构有秘书总局和总理办公室。秘书总局下设一些专业机构和事务机构。联邦执委会的咨询机构包括2个专业会议和7个专业咨询会议。前者的任务是应联邦执委会及下属机关和组织的要求，讲解有关的法律、经济和其他问题，并提出自己的见解；后者的主要任务是根据国际条约所承担的义务，研究国际组织作用的各种问题，并提出自己的意见，为有关决策提供依据。

南斯拉夫各共和国和自治省政府机构的设置不由联邦政府决定，而是按照自己的工作需要由各自的宪法和法律规定。各共和国和自治省的执行委员会除设主席外，还设2至5名副主席，18到27名委员，设1至2个相当于部一级的专业机构，负责立法和其他工作，同时设立若干管理机关。各共和国和自治省管理机关中的部委和局署及管理组织的设置情况，有的与联邦一致，有的则不完全与联邦相对应。各共和国和自治省之间，政府机构设置的情况也有较大的差别。

在南斯拉夫，联邦、共和国和自治省管理机关之间不是上下级的命令—服从关系，而是合作和协商的关系。它们分别有各自的职责。联邦政府负责制定南斯拉夫的内外政策，拟制联邦法律和法令的草案，提交联邦议会通过后加以执行，并且主管国防、内务、外交、货币等全国性的工作。各共和国、自治省主要管理经济、文教、科学、卫生和旅游等工作以及执行联邦政府交办的各种工作。南斯拉夫的这种做法既有长处，又有弊端。由于联邦政府的权力，特别是经济管理权力大部分下放到共和国、自治省和企业，联邦政府只能按照照顾地方利益，“协商一致”的原则决策，从而失去了宏观经济调控的能力。为了解决这一问题，南斯拉夫联邦议会于1988年11月颁布了39项宪法修正案，共修改宪法条款135条，其中的有关条款对南斯拉夫当时的社会经济关系、政治体制和联邦内部关系作了若干调整。但是，这次改宪在根本改革20世纪70年代模式，特别是在调整联邦和地方关系方面，没有取得突破性进展。

应当指出，苏联是第一个建立起社会主义政府体制的国家。苏联的政府体制为其他社会主义国家提供了经验。第二次世界大战后，东欧出现的社会主义国家几乎都沿袭了苏联的模式，建立起苏联式的高度集权式的政府体制。由于这种体制弊端重重，遇到了一系列错综复杂的矛盾和问题，因此，从20世纪50年代初开始，前东欧社会主义国家开始尝试变革传统的政府体制。在这一改革潮流中，南斯拉夫改革的地位十分重要。因为南斯拉夫最早走上改革之路，第一个冲破苏联模式，率先建立起具有自己特色的政府体制。

1945年南斯拉夫解放后，成立了南斯拉夫联邦人民共和国，组成了以铁托为首的新政府。由于缺乏社会主义建设的实践经验，为了在短期内医治战争的创伤，迅速恢复国民经济，南斯拉夫也同东欧其他国家一样，仿照苏联建立起国家中央集权主义体制。这一体制的特点是，社会管理的大权集中在联邦手中，由10人组成的南共中央政治局作为最高的领导者和决策者，掌管着整个国家政权和经济管理大权，从而形成了党领导下的行政管理经济的体制，即联邦、共和国和地方三级管理。为了适应这种三级管理的需要，国家把企业分为联邦、共和国和地方三种类型，重要企业由中央直接管理。南斯拉夫形成了中央集权的国家计划工作制度，通过国家行政来管理经济。国家占有基本的生产资料，支配整个国民经济，掌握和分配资金，直接向企业下达种种生产指标。因此，尽管南斯拉夫在革命胜利前后主张要按联邦制原则建立新南斯拉夫，但是实际上却具有了十分明显的中央集权化倾向。

应当说，这种体制对于巩固革命成果，迅速恢复国民经济曾起到了积极的作用。但是，高度集权的体制使国家机关和管理部门融合在一起，致使行政机构日益膨胀，官僚主义现象滋生蔓延；党政不分，党的领导机关包办一切，成为经济建设和社会生活的直接领导者和具体的发号施令者，使政府机关处于被动受命的地位；劳动者的自主权利受到限制，其积极性和创造性难以发挥。因此，1950年6月，南斯拉夫由政府通过了《关于劳动集体管理国家经济企业和高级经济组织的基本法令》，宣布实行体制改革。从此，南斯拉夫放弃了中央集权制的自上而下的指挥命令制度，开始了“非中央集权化”的时期。

南斯拉夫的改革是从经济领域开始的，其主要措施是将生产资料国家所有制变为社会所有制，以便使劳动者和生产资料直接结合，并确立了以工人自治为特点的管理形式，即在工厂企业中成立工人委员会，把工厂交给工人管理。经济体制的变化势必要求政府管理体制进行相应的调整。针对权力高度集中的弊病，南斯拉夫采取了精简机构、下放权力的方针。1950年上半年，把联邦政府主管经济的8个部撤销，将管理经济的大部分权限下放到共和国、自治省和地方。1951年4月，又撤销了一批管理局和联邦委员会，将联邦直属的108个企业全部下放到地方管理。经过这两次改组，联邦政府机构减少了40%至60%，改组后的联邦政府只设6个部和8个会议。1953年，南斯拉夫联邦议会颁布了第二部宪法，确认了“工人自治”原则，并对国家体制和政治制度作了一些新的规定。就政府体制来说，该宪法将联邦部长会议改名为联邦执行委员会，它是人民议会的最高权力执行机关。联邦执行委员会主席由联邦共和国总统担任，行使国家元首职能。各部改名为国务秘书处，部长改为国务秘书，国务秘书处是属于联邦执行委员会的主持日常行政工作的机构。1953年的宪法还取消了行政管理中的“双重负责制”。根据这一规定，各级政府之间不再是上下级的隶属关系，而是分别对同级议会负责，它们有各自的职权范围。总之，20世纪50年代的改革削弱了联邦政府的管理职能，精简了机构和行政人员，扩大了地方和企业的自主权。

1963年4月，南斯拉夫联邦议会通过了第三部宪法。根据这部宪法，自治制度超出了工人自治的范围而发展为社会自治。与此相适应，联邦政府的管理权限进一步受到限制，加强了共和国、自治省和区以及自治机构的权限。联邦执行委员会只设外交和国防两个国务秘书处，另设11个属于联邦政府工作性机构的联邦秘书处以及若干委员会和局处。此外，实行领导干部轮换制，限制领导人兼职，总统不再兼任联邦执行委员会主席。20世纪70年代初，南斯拉夫的经济部门在工人自治的基础上按“联合劳动”原则进行改组，进一步下放科学、教育、文化、卫生等社会事业的管理权。经过多次改革，南斯拉夫的政府体制不断发展，最终形成了一套与自治制度相适应，以分散管理为特征的国家行政管理体制。这一体制通过1974年的新宪法得以巩固。

总的来说，南斯拉夫的政府体制具有以下特点:第一，党政分离。不仅在任职方面禁止一人身兼党政两个职务，而且党政职能也有明确的划分。行政机关履行日常行政职能，其任何决定不必向党组织请示。党不具体领导和处理行政事务，而是通过自己的纲领和政策，通过自己的倡导和实际行动发挥社会引导作用。第二，实行集体领导制。1971年的宪法修正案规定了国家机关实行集体领导，1974年宪法正式肯定了这一原则。铁托也在1978年11月明确提出“集体工作、集体决策、集体负责”的原则，以加强集体领导。在党政领导机关的体制上也作了相应的规定。第三，国家经济职能社会化。随着生产资料社会所有制的确立和自治联合劳动的发展，南斯拉夫的国家经济职能经历了一个社会化的过程。在这一过程中，联邦的经济管理逐步下放到社会自治利益共同体和生产单位，联邦政府不再管理企业，其任务主要是通过经济政策、调节制度和经济法令在宏观方面进行必要的控制和协调。第四，行政管理机关精干。在1989年马尔科内奇组成新政府之前，主要机关仅有8个联邦部、6个联邦委员会和3个联邦管理局，联邦政府机关的全部工作人员只有1.5万人。

应当指出，南斯拉夫在突破苏联模式，建立有自己特色的政府管理体制方面取得了较大的成就，但是在缩小联邦国家权力，实行分散管理的过程中，曾遇到地方主义和民族主义的干扰。各共和国和自治省为了局部利益闭关自守、相互分割，形成了多中心的地方国家集权主义，使联邦分权和地方集权两种现象并存。由于联邦政府拥有的权力有限，计划、投资、分配等大权已从联邦下放到各共和国与自治省，凡涉及物质利益的重大决定均需各共和国与自治省协商一致才能作出。所以联邦政府不得不花费大量时间和力量向各共和国和自治省协商，为了取得协商一致又不得不进行一定的妥协。而且即使达成了协议也不一定能贯彻落实。因此，1989年1月，南斯拉夫总理米库利奇政府因无法克服工作中巨大的困难和阻力，集体提出辞职，这在南斯拉夫解放后的历史中尚属首次。

东欧的其他社会主义国家在政府机构的设置方面有其一致性，即大都在中央设部长会议，作为各国最高权力的执行机关，对全国的行政活动实行总的领导。各国部长会议均由立法机关产生，并对其负责和报告工作。在中央政府的组成上，各国的情况不尽相同。罗马尼亚政府设32个部委，部委内设职能司、局，下设处或科；在地方，县、市、乡实行人民委员会制，人民委员会的执行委员会是地方行政机关，负责本地区的行政事务。匈牙利部长会议下设13个部，7个委员会，11个局；地方各级议会的常设机构为执行委员会，代表地方政府，执行本级议会和上级国家行政机关的决议和命令。在波兰，根据1987年的经济改革实施纲要规定，中央政府设部委18个，在地方实行省、乡两级制，省乡政府分别管理各行政区内的有关事务。

捷克斯洛伐克实行总统制，由联邦议会选举捷克斯洛伐克社会主义共和国总统，总统行使国家元首职能。捷克政府是捷联邦国家权力的最高执行机关，由总理、副总理和部长若干人员组成，统一领导全国的各级行政机关和全国的经济生活。作为捷克斯洛伐克社会主义共和国组成单位的捷克和斯洛伐克两个共和国拥有自己的立法机关和政府。共和国政府是共和国国家权力的最高执行机关，由总理、副总理和各部部长组成。捷克斯洛伐克的地方国家权力机关是人民委员会，它除了履行国家政权机构的职能之外，又是人民自治的重要形式。人民委员会被规定为国家政权和国家管理机构，这是地方代表机关把国家政权机构和人民自治机构的特点结合在一起的结果。

由于苏联政府体制的机构设置模式有自身的缺陷，所以，自从南斯拉夫开始突破苏联模式之后，东欧其他国家随之也对各自的政府体制进行了改革。例如，波兰在20世纪50年代至70年代初针对权力高度集中、政府机构臃肿庞大、官僚主义严重等弊病，实行部分分权，把原属中央的部分权力下放到省、市和企业，撤销介于中央和企业之间的中央管理局，代之以“联合公司”，精简了行政机构。在20世纪70年代初至80年代初，进一步削减中央计划中的指令性指标，用经济手段领导经济，扩大企业自主权。在80年代的改革中继续扩大企业自主权和加强职工自治，下放权力，精简政府机构。1987年，波兰政府机构经过精简之后，副总理由原来的5人减少到3人，政府26个部委中有16个部委合并成8个部，减裁局级以上干部达4000人之多。

民主德国自建国初至20世纪60年代初实行高度集权的管理体制；20世纪60至70年代初，采取以扩大企业经营管理权和经济刺激为主的新管理体制，20世纪70年代中期以来，改变粗放式经营，实行以联合企业为中心的管理体制，走国民经济全面集约化的道路。之后又发展联合企业，在中央计划领导下把科研、生产、销售整个再生产过程结合在一起。因此，既可避免统得过死的弊病，又可避免过于分散、各自为政的现象。

20世纪60年代以来，匈牙利在政治体制改革过程中，对政府体制也进行了改革。20世纪60年代末至70年代初，将以往由中央直接控制的一部分权力下放给企业，扩大企业自主权，减少国家对企业下达指令性计划的权限；同时精简中央领导机构，减少管理层次，撤销中央专业部和企业之间的管理局这一中间管理机构。从20世纪70年代初至80年代初，调整中央的管理机构的职能，削弱专业部的作用，扩大政府直接管理机构的职权范围。20世纪80年代以来，进一步调整、精简组织机构，并进一步改变国家管理机构的职能，政府不再对企业的经营活动过多和具体地干预，而主要履行制定统一政策，制定经济发展的长期规划的职能。

东欧的社会主义国家在长达几十年的历史时期为建立适合本国特点的政府管理体制进行了长期的和积极的探索，并取得了程度不同的成就。然而，1989年下半年，波兰、匈牙利、民主德国、捷克、保加利亚和罗马尼亚东欧六国的政治局势发生了剧变，原来的执政党或是已经解体，失去了执政党的地位；或是发生了性质的变化，结束了一党执政，实行多党制，成立联合政府。在政治体制方面，变人民代表大会制为议会制、总统制、自由选举制等，实行西方的政治体制模式。在经济体制上，变计划经济为市场经济，发展私有制。因此，社会主义的国体和政体都发生了变化。

但是，尽管如此，探求苏东社会主义国家的政府体制和机构设置模式方面的经验教训，对于我们现今的行政改革来说，仍具有重要的启迪作用。