天台县社会养老服务体系建设研究报告

建设社会养老服务体系是积极应对人口老龄化的重大战略措施之一。党的十七届五中全会强调要“优先发展社会养老服务，培育壮大老龄服务事业和产业”。国家民政部自2000年前后提出推进社会福利社会化，建设养老服务体系后，根据中央的要求，在认真总结十多年来工作经验基础上，对体系进行了新的阐述，即“以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为支撑，资金保障与服务保障相匹配，基本服务与选择性服务相结合，政府主导、社会参与、全民关怀的社会养老服务体系”[1]。这项制度是我国适应人口老龄化发展趋势，根据经济社会发展需要而建立的社会保障制度之一；是政府继城乡最低生活保障制度、城镇基本养老保险、基本医疗制度保险，新型农村合作医疗保险制度、新型农村养老保险制度等基本生活保障之后，实施的服务保障，既体现对老人基本服务需求的满足，同时旨在提高老人的生活质量和生命质量；对推动服务型政府的建设，养老服务事业和产业的发展，具有重要的意义。作为浙江省欠发达县市，天台县在人口老龄化、高龄化发展迅猛的背景下，探索符合自身社会经济发展水平，彰显地方优势和特色的社会养老服务体系，既是对中央和浙江省委、省政府重大决策部署的落实，又促进当地社会发展和社会主义和谐社会建设。

一、人口发展趋势及养老服务需求分析

老年人口规模不断扩大，老龄化不可逆转。天台县自20世纪90年代步入老龄社会，2004年，县域总人口为55．7万，60岁及以上老年人口为66545人，占总人口的11．95%；截至2010年末，全县人口总数为58．16万，其中60岁及以上老年人口为82704人，占总人口的14．22%。

表1－1　2000—2010年天台县域变动老龄化发展表

来自天台县老龄办数据。

根据《天台县域城镇体系规划》（2006－2020）的人口发展规模规划（见图1－1），天台县域2015年人口规模为66．5万人，2020年县域人口规模达到70万人；其中，60岁及以上人口将达到10．61万、13．02万，占总人口分别为15．96%、18．63%（见表1－2）。因此，在现有条件下，和全国、全省态势一样，人口老龄化趋势不可逆转。

图1－1　天台县2009—2020年户籍人口预测表

表1－2　2009——2020年老龄人口预测表

注：根据天台县公安局所提供人口数据进行预测

高龄化发展趋势迅猛，失能半失能老人不断增加。2010年末，全县80岁及以上老年人口为10874人，占老年总人口的13．15%。老龄化、高龄化发展趋势明显。高龄必然带来老年人生理机能的进一步衰退，带病期延长，造成失能、半失能比例不断增加。据课题组对全县八分之一约1万余老人的调研，城乡失能老人占老年人口比例为1．55%、2．16%；失能和半失能老人相加分别高达7．16%和11．12%（见表1－3）。这一比例和浙江省老龄委员会公布的2010年失能老人占3．48%、半失能占6．53%的数据相比，要高不少；但接近于国家老龄委公布的《全国城乡失能老年人状况研究》数据，2010年末全国城乡部分失能和完全失能老年人约3300万，占总体老年人口的19．0%，其中完全失能老年人1080万，占总体老年人口6．23%。最值得关注的是失能老人中痴呆症老人患病比例城乡总计达到了7．61%（见表1－4）。

表1－3　天台县失能老年人比例

来自课题组调研数据。[2]

表1－4　天台县老年痴呆占失能老人比例

注：这里的失能包括全失能和半失能。

家庭结构小型化，老人空巢率持续上升。据天台县第六次全国人口普查资料，全县常住人口中，平均每个家庭户的人口为2．54人，比2000年第五次全国人口普查的2．81人减少0．27人；相比全国的3．01和浙江省的2．62，分别低了16%和3%。

家庭平均规模缩小，有计划生育政策的原因，也有劳动力外出和转移等原因。从天台县来看，劳动力外出是主要的。由于市场经济取向的改革较早，人们市场意识浓厚，外出经商普遍。2000年，第五次全国人口普查时，天台县全县户籍人口55．2万人，常住人口为40．7万人；全县外出人口达15．2万人，而流入的外来人口仅7145人，净流出人口占户籍人口数四分之一强。到“六普”统计，全县户籍人口总数为58．16万，而常住人口仅为38．28万，一增一减，说明外出人口数量继续增加，数量庞大。课题组抽样调查也表明了这一点，全县城乡外出打工的分别占总人口的43．79%和15．58%；外出经商的分别为7．33% 和7．06%。农村劳动力转移更为突出，占总人口的51．12%（见图1－2）。由此导致了老年空巢家庭的增加，尤其是农村地区，老年夫妻独居和单身独居比高达48．38%，高于城区7个多百分点（见图1－3）。因此，对农村养老服务更要应引起充分重视。

图1－2　城乡外出打工（经商）人数及占总人口比例

图1－3　60岁以上老年人居住状况

分析上述情况，有以下结论：

第一，老龄化趋势不可逆转，养老服务需要引起高度重视。由于社会生活水平及医疗保健水平的不断提高，人口预期寿命不断提高；人口计划生育政策的持续影响，人口出生率持续下降，我国妇女总和生育率为1．8，已低于2．1国际标准。老龄化和少子化同存，老龄化趋势不可改变，建设社会养老服务体系要有长远规划，才能从容应对。对于天台县来说，这一任务更为迫切、更为繁重。除了上述因素外，尽管按户籍人口计，老龄化程度低于全省，但已高于全国的平均水平（13．26%）1个百分点。更为重要的是，天台县外出人口较多，致使实际老年人口比例大幅提高。以常住人口计算，天台县的老龄化程度大大高于全国、全省。从“六普”看，天台县常住人口为38．28万人，60岁及以上人口为7．26万人，占18．95%，其中65岁及以上人口为4．97万人，占12．99%，高于浙江省及全国的平均水平，尤其是60岁及以上人口比例，高出全国和浙江省多达5个百分点（见表1－5）。这是一个不能忽视的比例。家庭规模持续缩小，空巢家庭、纯老户增加，家庭提供养老服务的资源和能力弱化，迫切需要天台县各级党委、政府高度重视，切实采取措施，加强社会养老服务体系。

表1－5　“六普”老龄化数据比较

第二，高龄化发展趋势迅猛，专业化照护服务需求凸显。据预测，我国80岁及以上高龄老人比例与数量以大约等于65岁及以上老年人口总体增长速度的2倍超高速增长[3]。此外，到2040－2050年，20世纪50、60年代生育高峰时期出生的人口都将进入高龄阶段，届时高龄老人将快速增加。天台县和全国、全省一样，高龄人口持续增加。预测到2020年，高龄人口将达到2．5万人左右。高龄人口的不断增长，一方面使得需要照料的失能、痴呆症老年人口数量增多，另一方面又导致老年人需要照料的时间延长。这就要求，在提高照护服务质量的同时，需不断提升照护的专业化程度。

第三，家庭照护功能不断弱化，迫切要求社会介入养老服务。家庭结构小型化，单个子女照护负担增加；社会竞争的压力，致使很多子女欲孝而不能。外出经商等外出人口数量增加，时间延长等特征明显，必然导致老年空巢家庭、纯老户增多。社会养老服务亟须快速发展。外出经商、打工人员中农村占多数，加强农村养老服务设施建设，发展农村养老服务事业尤为重要和迫切。

第四，社会经济发展及观念改变，养老服务方式趋于多元化。伴随着经济社会的发展，城乡居民对改善生活水平的诉求愈发强烈，新的老年服务需求将不断涌现。随着人们生活水平的不断提高，花钱买服务、请人代为照顾的观念将日益深入人心；享受型、休闲型、个性化的养老服务需求也将在一部分高收入老人及子女条件较好的老人中存在。在这种情况下，推动社会养老服务体系建设必须进行多方面考虑，发展不同类型、不同层次的养老服务，提供多种多样的养老服务方式。既要大力加强养老机构建设，在抓好公办养老机构的同时，引导社会力量建设护理型、助养型、居养型等养老机构，又要重视居家养老服务发展，建设各类居家养老服务照料中心、老年食堂、老年活动设施等。既要为老年人提供必需的各类基本服务，又要给他们提供多种可选择的特色服务。

二、发展基础及背景

（一）社会养老服务体系建设发展基础

天台县是全省25个欠发达县市之一。近年来，面对人口老龄化发展的严峻形势，天台县委、县政府高度重视，以科学发展观为指导，将养老服务体系建设摆上重要议事日程，纳入当地国民经济和社会发展总体规划，列入基本公共服务均等化行动计划，作为加快推进以改善民生为重点的社会建设重要内容来抓，作为为民办实事的“民生工程”来抓，在政府财力相对有限的情况下，加大工作力度，扎实推进社会养老服务体系建设。

1．建立制度框架，强化规划意识

2010年，根据省政府和台州市的要求，县政府制发了《关于加快构建养老服务体系的实施意见》，明确了全县今后一个阶段社会养老服务体系建设的目标、任务和政策措施。依托天台县社会福利中心，搭建养老服务平台，建立社会养老服务指导中心，强化对养老服务机构和居家养老服务的行业管理和指导。养老服务事业事关经济社会发展全局，需要从战略视角，进行系统、长远的规划和布局。从2009年开始，县民政局委托专业机构开展了《天台县养老机构布点专项规划（2010—2020年）》编制，把养老服务设施建设纳入城乡总体规划，为养老服务资源的通盘安排、整合利用创造条件；同时，通过规划力图解决养老服务事业发展中土地等要素制约。目前规划文本已基本完成。

2．两翼齐头并进，强化设施建设

养老机构是养老服务体系的骨干和支撑，对整个养老服务业的发展具有示范引导、辐射等作用。天台县以农村五保和城镇“三无”对象集中供养工作为契机，切实加强乡镇敬老院建设。自2004年起，县财政投入200多万元，对全县15个乡镇及街道办敬老院进行改造提升，配置专（兼）职院长，在过道、卫生间等处统一安置扶手。目前，全县各乡镇（街道）敬老院共有床位782张，收养330人，农村五保对象集中供养率达到97．3%。县原有福利院，床位数60张，寄养各类人员40人，城镇“三无”对象集中供养率达到99%。为进一步提升社会供（寄）养能力，提升全县社会福利设施层次，做好示范作用，已批准立项异地新建县福利院，预计有590个床位。同时，充分利用天台民间资金丰盈的特点，鼓励引导社会力量大力发展民办养老机构。据统计，社会投资养老机构总额已达2136万元，已建机构28家，建筑面积19432．7平方米，床位数1178张，入住老人790人。到2010年末，全县有各类养老机构44家（筹建3所），总床位数达到1730张。其中，社会投资养老机构28家，床位数1178张，机构和床位分别占养老机构和床位总数的64%、68%，超过浙江省民办养老服务机构和床位的37%、41%。可以说，民办养老服务机构占据了大半个江山。这是天台县社会养老服务体系建设的一大特点。

3．夯实社区基础，强化服务网络

着眼居家养老服务的基础性地位，天台县十分重视社区建设，加强社区服务，重点完善三级居家养老服务网络，建立健全管理服务平台。除县成立养老服务指导中心外，到2010年底，街道（乡镇）养老服务中心全部完成挂牌工作，并已建成城市社区居家养老服务站5个，农村社区“星光老年之家”146个，开展了老年人入户服务、紧急援助、日间照料、保健康复、文体娱乐等服务，提升了社区养老服务能力。同时，针对不同对象、不同类别的老人，实行有偿、无偿、低偿服务，城市社区共有3304老人不同程度受益。

4．突出护理功能，强化专业服务

与有些地方养老服务重生活照料、文化娱乐，养老机构缺乏差异定位，专业的照料护理薄弱不同，天台县比较重视护理床位建设。一是民办养老机构主动接收失能老人。各民办养老院急民所急、解民所忧，接收各类失能、半失能老人及老年痴呆症患者。二是积极支持筹建护理型养老服务机构。早在“十一五”期间，通过组织调研，及时协调沟通，天台县就把老年康复中心建设纳入县重点工程建设中，以应对老龄化、高龄化进程中的护理需求。目前，已批复建设天台福溪中老年康复疗养中心，规划床位数200张。三是组织人员参加业务培训。2010—2011年，两次组织各养老院院长、护理员参加省护理员培训，切实加强规范管理，提升专业能力，提高服务质量。

5．体制机制灵活，强化服务效能

作为欠发达县市，天台县社会福利事业财政投入有限，福利基础设施薄弱；但浓郁的市场意识，使得其能够通过体制机制创新，来提高社会效率和管理效率。一是体制创新，实行公办民营。政府制定政策创设宏观环境，提供资金支持，具体服务由各类社会组织提供，是社会养老服务体系建设方向。在2004年，天台县民政局与当地村合作，将白衣山敬老院交由热心养老服务事业的社会人士经管，并实现开门办院，接纳各类社会人员寄养。期间，经过3次改扩建，目前白衣山敬老院建成为拥有床位数40张，除本地五保老人外，向社会老人开放；并和当地卫生所合作，在院内设有医疗门诊。同时，利用傍依风景秀丽的白衣山公园热闹人气旺的优势，在院内设置了居家养老服务站，提升敬老院的综合服务能力，扩大服务人群和范围。二是机制灵活，独资股份合作，形式多样。兴办养老院尽管投资不大，但房子租赁，设施改造、添置等还是需要相当的启动资金。天台县各民办养老院充分体现了其市场机制灵活的特点，除独资经营外，还有各类合资、合作经营方式。尤其是始丰街道汇众养老院，不仅由多年公司合作伙伴共同投资办院，实行股份制；还通过聘请职业院长进行管理，依托已有公司的专业会计，账目清楚，计算到分，实行公司化运作，大大提高了管理规范化程度，并提升了效率。

6．重在守望相助，强化志愿精神

以始丰街道落雁社区为试点，建立阳光社工服务站，开展“时间银行”储蓄服务，营造“无私奉献、互惠互助、邻里真情”的良好社区氛围，解决高龄空巢老人的服务需求。一是成立阳光服务社，建立需求信息库。为规范管理、强化操作，社区专门成立了阳光社工服务社，吸纳有一技之长的社区居民为服务会员。同时，通过“一巷一幢一走访一座谈，一户一问卷”等形式，开展摸底调查，了解社区居民对社区工作的意向和需求状况，并将调查结果汇总分类，建立居民需求信息库。社区根据每位会员能提供的服务内容、服务时段和擅长的技能等有关信息，分类组建服务队伍，提供服务。目前，落雁社区已经招募社工人员249人，组建了13支服务队，提供家电维修、家庭安全防范、帮困助贫、文化教育、健康保健、心理咨询等30多个项目的服务；设立24小时热线电话，由社工轮流值班，为社区居民提供服务。针对高龄、空巢老人等特殊群体，社区一方面动员共建单位花钱为这类人群购买服务时间，使他们也能得到服务；另一方面动员社区居民通过募捐的形式，转移自己的时间为他们提供无偿帮助。为激励更多的人加入“助人互助”的志愿活动中来，社区每到年底，依据社工服务时间、服务态度、服务质量及服务对象的反馈等情况，对社工予以星级评定，对其中累计服务时间达30小时的即可晋升一级；并对不同星级的社工，授予星级会员荣誉称号和星级徽章，给予不同等次的实物奖励。

7．民风质朴淳厚，强化文化敬老

天台县加强敬老爱老文化宣传教育，着力营造文化养老氛围。每年重阳节、中秋节、春节等传统节日，县委、县政府领导，以及有关部门和乡镇党政领导都要看望慰问老人，为他们组织各种文化娱乐活动。相比其他行业，养老服务业具有投资少、经营稳定等优势；但养老服务业又是一个微利、费心累人，没有私人生活，并带有一定风险的行业。没有爱心、耐心、吃苦耐劳及奉献精神，是做不好也做不长的。在天台县各民办养老院中，办院的一家人和老人同住通吃，是普遍的；最早一个起最迟一个睡，是正常的；参与老人日常卫生清理，甚至是大小便卫生，是分内的；时不时受老人挑剔，无故埋怨状告，是常有的。白鹤镇老来福托老院、康乐托老所院长，为防痴呆症老人走失和陪同暂时独居不习惯的老人，院长自己几个月、一年长期陪睡。更有被山西当地人称为“轮胎大王”的三合镇联合村奚极圣老人，为做好村里的养老服务事业，放弃蒸蒸日上的轮胎事业，领着医科大学毕业的儿子、媳妇回家办养老院。期间，为节流开支，其50岁学种农田，最多时一年租田种粮20余亩，年养猪20几头；养老院老人们日常吃的粮食、蔬菜等都是自己种植。就是有这样一群热心的周边老人、勤勉辛勤劳作的质朴的人，年老体弱、子女外出经商打工的独居老人，才能安度晚年；他们以身作则诠释着传统的敬老爱老美德，分担着政府的职责。

应该说，天台县社会养老服务体系基本框架建立，社会养老服务特色和优势明显。养老服务设施和各项服务从无到有、从点到面，形成了一定规模；养老服务指导中心、养老服务中心和居家养老服务站三级管理机制得以建立；农村五保和城镇“三无”对象，以及部分子女不在身边的失能、高龄等为重点的老人得到照顾。但与人口老龄化、高龄化迅猛发展相比，尤其是子女外出经商或打工独居的老人照料需求而言，与同类兄弟县市相比较，与国家关于优先发展养老服务事业的战略要求相对应，整个养老服务体系建设还存在较大差距。

1．体系框架基本确立，但总体情况仍弱

截至2011年上半年，天台县的百位老人床位数为2．25%，低于全省的2．59%；城市居家养老服务站建设达42%，尽管高于全省30%的覆盖率，但服务层次低，内容比较单薄，只提供家政清洁、文化娱乐等活动，尚未提供餐饮、日托及紧急呼救等居家高龄、独居老人亟须的服务。高龄、失能老人购买力不足，是导致居家养老服务有效需求不足的重要原因，实施养老服务补贴是确保低保对象等特殊老人获得基本服务的制度保障，天台县在这方面尚未实质性启动。（具体内容详见表1－6、表1－7）

表1－6　与省内相关县市养老机构建设比较

续表

注：数字来自中华人民共和国民政部《中国民政统计年鉴2011》，以及浙江省民政厅截至2011上半年底的统计数据。另，全国的护理床位数，也包括部分残疾人；各县市登记不全。

表1－7　与兄弟县市居家养老服务设施建设情况比较[4]

数字来自浙江省民政厅截止2011上半年底的统计数据；
乡镇街道数来源：浙江省民政厅编《浙江建置区划沿革》，浙江大学出版社2009年4月。

2．民办机构比例较高，但服务层次较低

民办机构和床位虽然占有三分之二，但问题不少。一是中小规模占主体。进入养老服务业的大多数创办者为谋基本生计型的，没有良好的经济实力，往往利用自家空余房屋或租赁废弃的厂房、学校，小规模投资经营。致使民办养老机构普遍存在规模小，层次低，基础设施差，以及不合法经营多等状况。在已营业的21家中，床位数200张及以上的只有1家，100—199张的有3家，50—99张的10家，50张以下的有7家（见图1－4）。二是护理条件差。没有一家配置专门的医疗卫生室，护理配置比低，最低为21∶1，最高为9．3∶1，基本配备比在10—15∶1之间（见图1－5）。三是不合法经营多。除2家为新建，3家正在筹备外，其余均为民房、厂房、校舍改建，致使基本设施情况较差。到目前为止，只有3家获得审批，另有4家已登记，但因消防、土地证等问题未获审批；3家已批复在建中，其他的均为非法经营。非法经营不仅带来了政府监管的尴尬，安全隐患增加；同时，入住老年人的基本权益也很难保障。（与兄弟县市的比较见表1－8）

图1－4　民办养老机构床位规模和入住人数

3．比较重视远景规划，但财政投入不足

天台县养老服务机构建设和养老服务业发展规划基本形成，但政府投入还显不足，一定程度上影响了社会养老服务需求的有效满足，制约了社会养老服务体系的提升发展。由于投入经费少，现有敬老院、福利院平均规模小，15家敬老院平均每家只有22张床位，县级的社会福利院只有60张床位。因其设施简陋，入住的基本以当地城镇“三无”和农村五保对象为主。由于缺乏相应的护理人员，有的敬老院当其入住老人失能或残疾需要他人护理时，只能把他们寄养到民办养老机构。归结起来，投入不足造成的差距主要表现在以下方面：一是全县还没有一所具有一定规模、档次，具备规范管理的示范性养老服务机构。二是对民办养老服务机构的补助和优惠政策力度还不够大。不仅大大低于发达县市，也低于一部分欠发达县市。更主要的是，因手续不齐全，符合规定的少，实际享受补贴支持的只有4家民办机构。这是造成了民办养老机构基础设施差、收费低廉、服务及管理低水平运作状态的原因之一。三是特殊人员的居家养老服务补贴尚未试行，居家养老服务站除基本建设资金补助外，没有给予必要运行经费保障，空巢、独居、高龄、失能老人亟须的餐饮、应急、护理等服务无法开展。浙江省及部分县市养老服务体系建设政策制度，以及各县市民办养老机构成为补贴标准，见表1－9、表1－10。

图1－5　民办养老机构护理比

表1－8　与省内相关县市民办养老机构发展情况比较

数字来自浙江省民政厅截至2011上半年底的统计数据
注：因未登记的民办养老机构及床位数统计不全，所以不做比较。这里的民办养老机构及床位数，包括了未登记审批的。

表1－9　养老服务体系的规范性政策比较

表1－10　各市县（市、区）民办养老机构床位补贴标准

续表

4．管理制度初步建立，但监管力度不够

养老服务作为新兴行业，总体上养老机构的建设标准、服务规范、行业自律和市场监管等还存在不少空白地带，一些亟须服务的高龄、空巢、失能的低收入老人未能得到及时、有效的服务，基本养老服务所具有的福利性未能得到充分体现和落实。尤其是那些未经登记的非营利性养老机构，游离于监管之外，基本设施简陋、服务内容简单、日常管理混乱，入住的老年人止于养活的境地；由于土地审批的政策瓶颈，民办养老服务机构多为旧房改造及房屋租赁，消防及卫生未能达标，又缺乏改善的资金，滋生较多安全隐患，老年人的合法权益难以得到维护。

（二）经济社会发展基础

1．经济持续快速增长，实力不断增强

“十一五”以来，天台县经济社会实现科学发展。2010年，全县实现生产总值118．62亿元，5年来年均增长11．3%；人均生产总值20512元，突破3000美元大关；财政总收入为14．01亿元，其中地方收入为7．81亿元，“十一五”时期年均分别增长12．7%和15．8%；城镇居民人均可支配收入为22066元，农民人均纯收入到8683元，“十一五”期间分别增长11．2%和12．2%。2010年，城镇集体及以上单位在岗职工平均工资40028元／年。良好的经济基础和发展趋势，既对老年人生活质量提出了更高要求，也为养老服务事业的发展提供物质基础。从社会层面来说，不断增强的经济实力，使得政府有能力推进养老服务保障，不断扩大服务对象，提高服务水平；从群众层面看，收入的不断提高，使他们有能力购买得起养老服务产品，改善生活品质。

2．基础薄弱总量偏小，属欠发达县市

天台县经济总量与发达地区比，仍有不小差距，特别是人均GDP仅为全省平均水平（44335元）的四成，2008年天台县人均GDP在全省各市县中排在第51位，仅为最高的绍兴县的20．2%，仍然属于全省25个欠发达县市之一。2009年天台县人口占全省的1．1%，而地区GDP、第一产业、第二产业、第三产业、地方财政收入仅分别占全省0．45%、0．66%、0．39%、0．49%和0．31%，各指标均低于人口占全省的比重。

2009年，天台县GDP为101．76亿元，同比增长速度为8．3%，比浙江省、台州市增长速度分别低0．5和0．2个百分点。台州全市人均生产总值为35148元，比上年增长7．6%，按年平均汇率折算已达5145美元；而天台县人均生产总值仅为17827元，比上年增长7．3%，增速比台州市低0．3个百分点。从图表上看，天台县人均GDP只到全省平均水平的40%；除比仙居略好外，经济发展各项指标均低于嵊州市、奉化市、永嘉县、德清县和嘉善县。（具体数据比较详见图1－6、图1－7、图1－8，及表1－11）

图1－6　与其他县市人均GDP、工业生产总值比较

注：数字来自浙江省2010统计年鉴

图1－7　与其他县市财政收入比较

注：数字来自浙江省2010统计年鉴

图1－8　城市居民可支配收入、农村人均纯收入比较

注：数字来自浙江省2010统计年鉴

表1－11　与其他县市经济发展水平比较

续表

数字来自浙江省2010统计年鉴

3．市场机制较为完善，民营经济发达

温台地区是“温台模式”发祥地，是我国家庭企业、股份合作制企业、私营企业首创地和我国金融改革的试点区，民营经济活力充沛，机制灵活，市场体系较为健全，市场化进程及行业协会等中介组织建设领先全国，经济体制充满活力。业已形成的具有特色的区域块状经济以非公有制经济为主体。天台人民素有吃苦耐劳、敢想敢干、敢冒风险的创业精神，具有较强的市场观念和商业意识。改革开放以来，天台民营经济异军突起，涌现了一大批富有创新精神，具有战略眼光、熟悉现代企业管理的企业家和经商能人，他们在创办企业，实现个人价值、创造社会财富的同时，也形成了宝贵的创业精神和创业文化。

图1－9　天台县各所有制单位职工人数

4．基本生活得到保障，服务成为重点

“十一五”以来，天台县覆盖城乡不同阶层、不同收入水平的社会保障体系初步建立并逐渐完善。建立健全了包括城乡居民最低生活保障、失土农民基本生活保障、新型农村合作医疗和城乡医疗补助、困难家庭学生助学和城镇“三无”对象集中供养等在内的新型社会救助制度。到2010年末，全县基本养老保险在职职工参保64925人，离退休人员参保8390人，参加工伤保险82162人，参加失业保险职工34070人，参加医疗保险51170人。全县社会保障覆盖率52．9%，新型农村合作医疗参保率高达99．4%。最低生活保障制度稳步推进，2010年末，全县最低生活保障对象6770人，其中城镇居民与农村居民最低生活保障已保人数分别为392人、6378人；全年投入保障资金873万元。从现代社会保障、社会福利制度的发展规律看，是一个从收入保障、医疗保障到服务保障的逐步发展过程。随着基本养老、医疗保险制度的逐步建立和完善，养老服务保障制度必将成为下一阶段社会福利制度的重点，政府推进社会发展的重点。

三、突出优先发展战略，健全完善社会养老服务体系

党的十七届五中全会通过的《国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》强调，要“积极应对人口老龄化，注重发挥家庭和社区功能，优先发展社会养老服务，培育壮大老龄服务事业和产业。”这是党中央审时度势，从我国国情出发，应对人口老龄化趋势作出的战略决策。2010年11月，民政部李立国部长在无锡召开的全国社会养老服务体系建设推进会上，再一次强调“积极贯彻优先发展方针，加快构建适应老龄化的社会养老服务体系”的重要意义。对此，社会各方要有充分的思想认识，在组织、资金、社会氛围等各方面加大力度，进一步建立完善党委、政府主导，部门协调，社会广泛参与的社会养老服务体系。

（一）总体思路和基本要求

总体思路。推进天台县社会养老服务体系建设，以天台县社会经济发展水平为基础，以“六普”中反映的天台县人口发展特点为背景，进一步明确政府在公共养老服务及困难群体基本养老服务中的主体地位、财政支持职责，通过调动社会各方力量，共同满足多元化的养老服务需求。“十二五”时期及今后一个较长阶段，天台县发展社会养老服务事业的主要思路是，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照省“创业富民、创新强省”总战略，实现“创新创业、转型转轨、民生民享”的发展要求，创新体制机制和发展模式，积极构建与人口老龄化进程相适应、与经济社会发展水平相协调，以居家为基础，社区为依托，机构为支撑，资金保障与服务保障相匹配，基本服务与选择性服务相结合，政府主导、社会参与、全民关怀，惠及城乡老年群体的社会养老服务体系。

在推进时，需要把握以下基本要求：

财政投入补助机制是保障。养老服务是带有福利性质的社会公共事业，政府扶持政策是调动社会力量参与养老服务事业、推进社会福利社会化进程最为关键的因素，而政策扶持的核心是与资金相关的政策。要坚持以公共财政为导向，建立健全社会养老服务体系财政补助机制。

需求调查服务评估是基础。满足老年人的养老服务需求是社会养老服务体系建设的核心。社会养老服务体系建设规划，要建立在人口老龄化发展趋势分析及服务需求的调查基础之上；服务的供给要基于对老年服务对象需求的评估之上；养老服务制度的设计及财政补助要建立在老年人经济和身体状况分析基础上的应对和预算；社会服务福利的导向也要基于对老年人需求及服务的评估。老年人需求调查和服务评估是社会养老服务体系建设的基础工程。

管理与服务分离是原则。社会养老服务事业需要全社会的参与，要明确政府和社会组织各自职责，形成有效合作机制。现代政府是公共服务型政府，也是有限政府。政府在社会养老服务体系建设中的职责是主导社会氛围、编制科学规划，提供服务资金、提供示范服务、制定服务标准、监督服务质量、保障基本人群等。要通过有效的机制体制，积极引导企业、社会团体、民办非企业单位等各类社会组织参与养老服务的提供和具体业务管理，整合全社会的人力、物力、财力等资源，以满足老年人的服务需求。实行政府管理和企业服务相分离，是社会养老服务深化改革的方向。

低保失能老人是重点。社会养老服务是具有公益、福利性质的社会事业，应充分体现对老年人基本服务的保障和对弱势群体的政策倾斜和优先。同时，积极回应社会经济生活的发展变化，顺应人民对美好生活的新期待，为家庭提供其亟须的支持和替代性的专业化护理和长期照护，这也正是社会和政府职责之所在。政府的政策导向要重点体现在护理院、社区日间照料中心的建设，以及养老服务服务补贴制度的建立上。

在推进时，需要正确处理以下几个关系：

城镇和农村。相对于农村，天台县城镇社会养老服务有了较好的基础。今后的着力点应该放在补缺、提升，以及带动和促进农村社会养老服务发挥示范和引领作用等方面。要查一查，看一看，还有哪些薄弱环节，需要着力，需要加强。农村养老服务是整个社会养老服务体系的薄弱环节，特别是农村居家养老服务是弱中之弱。天台县农村外出青壮年人口多，居家老人尤其需要服务，要把工作重点转向农村，资金、资源、信息要向农村倾斜，向贫困老年人群倾斜。因此，发展养老服务城乡要统筹，重点在农村。

居家和机构。居家养老服务是基础，机构养老服务是支撑。从理论上看，对居家养老服务应该给予足够的重视，在人力、财力和物力等各方面予以支持。但从实践看，各方都把养老机构作为重点抓。这是需要纠正的。社会养老服务体系由国家、社会和家庭三个主体构成，或者说基于家庭、社区和养老机构三大平台来建设；是根据老年人及其家人多元化、变化性需求而设计、设置的，其宗旨是为老年人提供有效的服务，保障他们的生活质量和生命质量。作为一个体系，其各要素之间既有功能分工，更有相互的补充和衔接，这是体系整体功能有效发挥的重要前提。在实际工作时，居家养老和机构养老服务存在相互隔绝情况。这种隔绝状况，一是表现为各自服务对象、层次定位不清。二是政策的各自为政、自成系统，不能相互通融。在不少地方，居家服务和机构服务分属两个主管职能部门，基于区域自身利益的考虑，两者政策力度各不相同，资金和服务在机构和居家之间难以实现自由转移。制度的隔绝，也带来了老年人在居家和机构之间服务选择的障碍。事实上，老人居住在家庭，接受各方服务，无论从老年人居住习惯，还是老年人心理状态，都更倾向于接受居家养老服务。但仍有一部分老年人，特别是失能老人、患痴呆症老人，家庭成员没有能力给予照料服务，必须入住养老机构，为此需要发展养老机构。更重要的是，居家老人分散在各方，没有机构支撑，很难提高服务质量，从这一意义上讲，机构的范围和功能都将发生变化，不仅有住养和照护服务并存的养老服务机构，也有专门提供专业化照护的养老服务机构。也正是这一意义，机构是提高养老服务组织化程度的重要支持。因此，发展养老服务、居家、机构要并重，重点在再造机构职能。

普遍和特色。养老服务是人口老龄化的产物，是世界各国在人口老龄化进程中普遍采取的措施，它的内涵和外延、服务内容和方式、政策措施和手段，都是一定的，具有内在的规律性，需要遵循。但并不意味着各地都要照搬照抄，都要一样化。作为浙江省的欠发达县市，天台具有自己的特色，特别是民间资本比较雄厚，民营经济活跃；放到全国这一平台上比，天台的经济社会发展又是比较好的，人均GDP超过了3000美元，推进社会养老服务体系具有较好的基础。因此，发展养老服务普遍和特色要认清，重点是立足普遍、强化特色。

服务和资金。养老服务是社会服务的重要组成部分，属服务业范畴。作为一种特质性产品，服务需要队伍来提供，也需要设施来支持，更需要资金作保障。没有一支高素质的服务队伍，养老服务不可能有好的质量，老人也不会满意，老有所养的目的就达不到。当然队伍有多种，有管理队伍、护理队伍、专职队伍，也有兼职队伍、志愿服务队伍。这些队伍要培训，要提高业务水平。设施是服务的重要组成部分。总的来看，不依靠设施的服务是比较少的。机构是设施，技术也是设施，如呼叫器、一键通等。要为老人提供更多的设施和现代技术，以提高他们的生活质量。另一方面，服务资金很重要。过去，我们加强机构和居家养老服务设施建设，这是必要的。但从需方来看，有一部分老人如低保家庭，因经济收入低，难以获得服务，政府应建立养老服务补贴制度，给予必要的资金支持。从天台县来看，如果把这部分对象先放在低保家庭中的失能老人，所花资金不多，但社会效果很好，解决了养老服务中的底线公平问题。因此，发展养老服务服务和资金都重要，重点是要建立服务补贴制度。

事业和产业。公益性是养老服务的首位属性。做好养老服务，必须把以人为本、满足老年人多样化的需求贯穿于工作全过程。首先要满足老人基本的养老服务需要，这一基本是指人类的基本生活。老人由于身体机能衰退，原先自己能完成的吃、穿、行等基本生活需要依靠他人完成。帮助他们完成这一基本生活的过程就是基本服务。但养老服务又属于产业，可以通过产业的思路来发展和推进。这里面，养老机构建设、居家养老服务设施建设、社会组织的介入，由这些带动的投资和就业岗位，就构成了一个完整的产业链。作为一个新兴的服务业，它在调整经济结构、转变发展方式中作用很大，有的地方把它视为一个新的经济增长点，是有一定道理的。政府要通过政策引导，引进社会资本参与运作。因此，发展养老服务事业和产业要并举，重点是完善基本服务。

政府和社会。在推进社会养老服务体系建设中，政府起主导作用，这是各方普遍认同的。从服务的角度讲，政府应该提供基本服务，即对经济条件属于低保、低收入且身体状况属于失能的老人给予补贴。老人愿意到机构养老的，直接补贴给机构；愿意居家养老的，补贴给提供居家养老的各类单位。同时，加强对这些机构的质量监督管理。社会参与养老服务，范围很广，包括提供设施、资金和技术，在服务上，应该是选择性服务。经济条件好的老人，需要更高档次服务的，需要更多服务的，可以自费到民办机构进行养老，也可以在居家养老服务机构中选择更多的服务种类。政府要给予引导，让老人得到更好的服务。因此，发展养老服务政府和社会要互动，重点是形成引导机制。

（二）发展目标和工作重点

根据《浙江省社会养老服务体系建设“十二五”规划》和《天台县国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》，天台县社会养老服务体系发展目标为：到“十二五”末，每百名老人拥有养老服务床位数达到3张，其中用于失能、失智老人照护所需的护理型床位占比不低于40%；民办机构床位数占总床位数比重保持在60%，重点通过公建民营、设施补贴购买服务、税费优惠等扶持政策，规范提升民办养老机构的发展，创新民办养老机构发展模式。实现全县城乡社区居家养老服务全覆盖，基本实现城乡社区20分钟左右养老服务设施布局；通过试点示范、典型带动等方式，加强社区养老服务照料中心建设，以已有街道敬老院、养老院等机构专业资源为依托和辐射，强化照料中心的托养和照料功能。培育1－2家有专业资质、上规模的社会养老服务企业，并加强品牌建设，实现连锁经营，提高经济效益，实现可持续发展。建立县级独立的社会养老服务指导中心，负责指导社会养老服务体系建设的总体工作；建立城乡社区养老服务协调员和社区养老服务社工岗位工作制度。新建一个社区服务信息化平台，连接企业、个体工商户、志愿者与养老服务需求，形成完备的养老服务信息化网络，实现信息化与养老服务的结合。（详见第一节文后附录1）

1．加强养老服务设施建设

加快公办养老机构建设。要针对现有公办养老机构规模小、设施简陋、服务粗放等实际情况，切实加强公办机构建设管理（见表1－12、图1－10）。一是新建一所以养老服务为主的综合性、设施齐全、功能完备、服务规范的社会福利机构。重点收养城镇“三无”、低收入和失能老年人。二是按老年人口分布情况，合理规划乡镇（街道）养老机构建设。农村五保对象较少的乡镇（街道），可以采取几个乡镇（街道）联合的方式建设区域性的敬老院，起到规模效应，实现资源的有效整合，提升设施建设水平。在此基础上，放手发展为社会老人提供服务的乡镇（街道）养老服务机构。三是在乡镇农村区域，依托县及中心镇养老服务机构专业服务队伍，探索建立连锁化的农村小型养老院，为广大农村老人提供就近便利的养老服务。

表1－12　社会福利院床位规模比较

图1－10　乡镇老年福利机构比较

推进民办养老机构的提升发展。一是“关”“整”“扶”并行。对民办养老机构发展现状，既要讲数量，更要质量；既要保护、引导民间资本的积极性，更要确保老年人的人身安全和合法权益；既要规范，又要有重点地培育和提升，促良性发展。对那些严重不符合老年福利机构建制规范的机构，应责令其关闭或移址；对基本设施条件尚可，管理存在问题的，应督促其整改。通过审批、管理规范、经营有特色以及社会声誉良好的养老服务机构，总结经验，做榜样示范。二是加大财政资金支持力度。养老服务是社会公益事业，基础设施投入大，利润低，政府通过设施补贴、租金补贴、运行经费补贴、服务人头补贴以及购买服务等扶持政策，鼓励扶持社会力量兴办民办养老服务机构。三是研究分类支持政策。以公建民营、民办公助为主要形式，对不同性质的服务机构采取分类支持政策，培育多种服务方式和不同收费水平的养老服务供给主体，满足不同层次、不同类型的养老服务需求。

表1－13　民办养老机构发展情况比较

数字来自浙江省民政厅截至2011上半年底的统计数据
注：因未登记的民办养老机构及床位数统计不全，所以不作比较。这里的民办养老机构及床位数，只要是指登记、审批的。

重点加强护理型养老机构建设。根据高龄化发展趋势的不断加剧，必须建立完善专业化长期照护体系。一是政府加大资金投入，重点建设一批以收养失能、痴呆、重度残疾等老人为主的公益性老年护理机构。二是鼓励养老机构将现有床位升级改造为护理型床位，鼓励医疗机构增加具有照护服务功能的护理型床位。三是区分护理型床位和一般床位的补贴标准，支持各类养老服务机构开展社会化老年医疗卫生服务和老年病护理服务，符合条件的纳入基本医疗保险保障范围。

推进居家服务网点设施建设。在社会养老服务体系建设过程中，存在居家养老服务和机构服务隔离、对立，以及两种畸轻畸重发展现象；同时，实际工作部门及学界对居家养老服务的理解存在狭隘化的倾向，以及居家养老服务产业化发展不足等问题，严重影响了居家养老服务的快速及深化发展，已成为制约社会养老服务体系健康发展的瓶颈问题。在社会养老服务体系中，居家养老服务是重点。要深化认识，强化措施，把居家养老服务设施作为社会养老服务体系建设的重点。一是加快城市和农村社区居家服务网点覆盖。到2015年，基本实现居家服务站网点全覆盖，同时城乡社区养老服务设施、“星光老年之家”、老年活动中心等资源实现有效整合，城乡社区20分钟养老服务设施服务圈基本实现。二是重视社区居家养老服务照料中心建设，提升居家养老服务质量。在城乡社区建设与改造一批既有住养功能，又有日间照料和居家养老服务功能的社区日间照料中心，为居家老年人提供生活照料、家政服务、康复护理、医疗保健等服务，为家庭从事照护成员提供喘息服务。三是注重社会服务的导入，提升服务效率和质量。积极支持社会力量多形式、对渠道兴办各种为老服务实体，开展社区居家养老服务。重点培育1－2家有专业资质、上规模的居家养老服务企业，同时加强品牌建设，倡导连锁经营。

2．创新养老服务体制机制

深化公办养老机构改革。探索实施公办养老机构现代管理方式，积极推进法人治理、经营者聘任、员工聘用、服务功能承包或公建民营等，培育发展专业化的养老服务经营管理机构，增强公办养老机构自身发展的生机和活力。按照国家推进事业单位改革的总体指导思想，深化改革，理顺公办养老机构管理体制和运行机制，建立责任制和绩效评价制度，提高公办机构服务质量和效率。

充分运用市场化机制。当前的社区为老服务把养老服务的供给主体过多地限定在社区的地域内，居家养老服务变成了社区养老服务，由社区居委会或社区居家养老服务站来提供，较大程度上排除了市场化机制。在现代化社会，市场化不足，意味着资源不能得到有效整合，质量难以提高，效率难以体现。以现有社区的人力和服务能力，确实不可能提供高质量的服务产品。居家养老服务要突破社区资源、政府包揽过多的局限。只有充分利用社会资源才能极大扩充服务质量，提升专业化程度并提高经济效率。

要立足天台县市场机制灵活、民营经济发达的优势，探索市场机制导入养老服务事业的模式。筛选一批品牌好、专业化、规模化经营的居家养老服务企业和民办非企业单位，承担养老服务中心的经营管理，或通过政府购买的形式提供服务，整合其原有资源，降低运行成本，提升服务品质。支持有条件、有实力的养老服务企业（机构）通过连锁经营、品牌加盟等方式走集团化、规模化、专业化发展道路，创建养老服务优质品牌。

实施“家院互融”机制。体系是由若干要素以一定结构形式联结构成的具有某种功能的有机整体；体系内部的各要素必须分工定位，同时又能互相支持和呼应，以共同实现目标。居家养老和机构养老，重在于养老居住空间的区分，并不存在服务内容的绝对对立和隔阂。养老服务机构应充分发挥其所具有的专业化、综合化服务优势，实现向社区服务的输送，既实现自己经济效益的扩充，也体现其对居家养老服务的辐射和支持。在市场经济条件下，服务是一种产品，也是一种商品。养老服务虽有其特质性，但同样具有服务的共同特性，即为老年人提供有效的服务，目的是保障他们的生活质量和生命质量。供需双方的有效对接离不开市场机制。在原有体系设计中，尽管也强调市场化，但由于把居家和机构看作相互分隔的两个部分，实际上相当于用行政手段进行指令性配置，无形中切断了市场对资源配置的机制。通过市场机制，推行养老服务机构的开放型办院，实行“家院互融”。

探索养老服务补贴和高龄津贴制度。为困难老人提供基本服务保障是政府的基本职责；通过为困难老人提供服务补贴，提高有效服务需求，推动养老服务产业的发展。同时，实行养老服务补贴，通过补机构转为补需方，赋予服务主体——老人以选择自主权，既在居家和机构之间就形成了一条贯通机制，也在公办机构和各民营机构之间形成竞争机制，推动养老服务业良性健康发展。在评估服务需求的基础上，明确凡老年人经济状况为低保或低收入，身体为介助、介护的，政府给予养老服务补贴，由养老机构或社区提供养老服务。认真落实省政府部署，在基础养老金的基础上，对于80岁以上老年人，给予高龄津贴，并建立动态机制，逐步提高标准。

组建养老服务行业协会。通过组建养老服务行业协会，构筑起政府与民办养老机构之间的沟通桥梁，便于及时了解其基本信息与日常经营情况；搭建民办养老机构之间良性互动的交流、学习平台；通过协会对民办养老机构进行日常监管、业务培训和评优创先等。

3．全面落实各项优惠扶持政策

要认真落实国家、省政府提出的有关支持养老服务事业的各项优惠扶持政策；落实好县政府已经出台的有关政策措施。

财政支持方面，省政府确定的政策要用好用足。2011年底，省政府出台新的文件，对民办非营利性养老机构财政扶持政策作了调整，提高了补贴标准。对用房自建、床位数达到20张以上的非营利性民办养老服务机构，省财政给予每个床位6000元补助，对租房且租期3年以上、床位数达到20张以上的非营利性民办养老服务机构，省财政给予每个床位每年1000元补助，连续补助3年。属于护理型养老服务机构，其护理老人入住率达到60%及以上，按核定床位每张增加2000元的补助，租赁房屋的床位每张增加1000元补助。对此，县政府和有关部门要积极帮助民办机构达到规定的标准。对达不到床位要求的，又有扩大意愿的，要积极协调，帮助他们扩建；也可以通过连锁、合作的方式，引导几个机构自愿重组，形成规模。

土地服务用房保障方面，省政府及民政、国土、住房建设等有关部门2012年专门作了明确的政策规定，要求按照到2015年养老床位占老年人口总数5%以上的目标，预留养老服务机构用地。规定对福利性和非营利性养老服务机构项目建设用地，采用政府划拨方式供地；对营利性养老服务机构项目建设用地，可根据土地用途，依据养老服务机构具体类型，参照成本逼近法或收益还原法等方法进行地价评估后，采取招拍挂出让方式供地。土地价格按护理型、助养型、居养型三类机构分类评估确定。对居家养老服务用房，按每百户15－20平方米建筑面积落实，有条件的地方可适当提高配建标准。新建住宅规划区要将居家养老服务用房与小区建设同步规划、同步设计、同步检查验收、同步投入使用。大型住宅开发项目的养老服务用房宜适当分散布局，小型住宅开发项目可在相邻附近适当集中配置。老小区要通过资源整合、购买、租赁、腾退、置换等办法，予以配置相应面积并符合建设使用标准的居家养老服务配套用房。要根据上述要求，预留土地指标，按照养老服务机构的性质，分类保障土地供给，确保机构落地。对于居家养老服务用房，要在住宅开发项目规划之初就要考虑，列入其中。特别是在农村，要认真调研，积极争取，把布局调整后的学校、办公服务设施等公共资源作为养老服务设施，改造或新建居家养老服务用房。

税费优惠方面，认真落实国家对福利性、非营利性老年服务机构的税费扶持政策。对非营利性养老机构的收入免征企业所得税；社会力量投资兴办的福利性、非营利性的养老机构自用房产、土地，暂免征收房产税、城镇土地使用税。

营利性民办养老服务机构要照章纳税，如在确保为老年人服务的前提下，纳税有困难的，按照税法管理权限，报经税务部门批准，可给予减免。减免民办养老服务机构行政事业性收费（国家法律、法规另有规定的除外）；民办养老服务机构缴纳水利建设专项资金确有困难的，报经税务部门批准，可予以减免照顾。政府主办和特许经营的供水、供电、供气、通信、有线（数字）电视等经营单位，应为民办养老服务机构提供优质服务和优惠收费。其中用水、用电、用气（燃料）等与居民用户实行同价，并免收相应的配套费；免收民办养老服务机构电话、有线（数字）电视、宽带互联网一次性接入费，并减半收取通信费、听视费。

对企事业单位、社会团体以及个人等社会力量，通过经批准成立的非营利性公益性社会团体、基金会或政府部门向福利性、非营利性老年服务机构的捐赠，准予在缴纳企业所得税和个人所得税前全额扣除。

4．着力提升养老服务能力

推行服务标准化建设。这是社会养老服务体系建设的核心内容，也是服务性工作的基本要求。在社会养老服务体系建设中，标准问题的重要性表现在两个方面：一方面是服务必须有标准，有标准的服务才能衡量、检查和监督；另一方面是社会化必须有标准，由社会力量承担养老服务，其遵循的原则就是标准。建立、健全养老服务相关法规和准入、退出机制，制定养老服务相关服务标准、设施标准和管理规范，以规范养老服务市场。在贯彻实施民政部颁布和参与颁布的《老年人社会福利机构基本规范》、《老年人建筑设计规范》、《养老护理院建设标准》、《社区日间照料中心建设标准》，以及浙江省民政厅提出并归口的《浙江省居家养老服务与管理规范》等标准基础上，积极研究和制定《居家养老服务机构标准》、《养老机构等级划分与评定》以及《失能老年人等级划分》等标准，推动养老服务事业规范发展。

加强养老服务信息化建设。信息化是现代化的标志，也是提高服务效率的有效手段。一是要建立养老服务对象需求评估和信息管理制度。这是建立社会养老服务体系的一项基础性工作。只有确切掌握老年人的服务需求，才能使体系运行具有针对性，使养老服务评估有科学依据；实现老年人的需求信息与养老服务机构（企业）、公益助老组织等的服务供给信息的对接与互动，不断提高养老服务工作的效率与水平。信息系统要覆盖所有老年人，乡镇政府、村（社区）要有专人负责录入，随时进行动态调整，以便及时为老年人提供所需的相应服务。二是搭建养老服务信息平台。运用现代技术手段，通过便民信息网、热线电话、爱心门铃、社区呼叫中心、健康档案、服务手册、有线电视网络等形式，加强养老服务信息平台建设，构建起了没有围墙的养老院，为老年人提供方便快捷的服务。

重视专业化队伍建设。专业队伍是社会养老服务体系的主要支撑，养老服务需要专业队伍，包括专业管理人员、医护人员、社会工作者、心理咨询师、护理人员等。一是要高度重视养老服务队伍建设，积极推行职业资格和技术等级管理制度。二是加强养老护理员的专业教育、在职教育和岗位技能培训，使养老服务队伍的整体素质、职业道德和业务水平不断提高。三是加强助老服务义工队伍建设。创新助老服务义工队伍的管理、培训制度，构建社区志愿服务“爱心银行”、“服务储蓄”等机制，为支援服务提供社会认可，激励更多的爱心人士加入志愿为老服务队伍。四是积极培育互助组织。在社区、服务机构里积极组建“银龄互助活动”，引导老年之间的互帮互助。探索组建具有类似病种、精神生活特征的老年人或其家庭的互助组织，搭建相互间信息交流和互助的平台。

（三）政策建议

发展养老服务事业，是服务型政府的重要职责，也是当前转变社会经济方式的重要契机。优先发展社会养老服务，不是一句政治口号，需要进行全面、认真的落实。要抓住当前的有利时机，积极履行政府职责，搭好平台，做好服务。根据天台县社会养老服务体系建设的实际情况，提出以下建议：

1．制定颁布天台县社会养老服务体系建设规划

老龄化是不可抑制的发展趋势，尤其是本世纪30、40年代，我国将进入高龄化迅猛发展时期，届时20世纪50、60年代生育高峰期出生的庞大人群在2030—2040年前后陆续进入高龄段。少子化和工业化、城市化的人口流动、工作压力将进一步增加家庭对社会养老服务的需求。养老服务涉及千家万户，涉及社会的方方面面。政府的责任在于着眼体系建设，集中资源，做好规划布局。要根据国家国民经济和社会发展第十二个五年规划做出的战略部署，浙江省社会养老服务体系建设规划目标，在深入调查研究的基础上，以满足区域内全体老年人的养老服务需求为目标，科学编制区域社会养老服务体系建设规划，明确目标、任务、措施和布局，并把其纳入当地经济社会发展、城乡建设和土地利用总体规划。尤其是要注意做好和其他规划的衔接，特别是养老机构建设、居家养老服务设施建设、社区日间照料中心要和城镇总体规划、土地利用规划相衔接，做到合理布局，在空间上落地。《天台县养老机构布点专项规划（2010—2020）》编制工作已基本完成，要抓紧颁发实施。

2．建立完善四项养老服务基本制度

一是完善政府供养制度。全面贯彻国务院《农村五保供养条例》和浙江省政府的实施办法，对于城镇“三无”、农村五保老人，采取集中供养为主的供养方式，按照不低于当地上年度农民人均纯收入60%的标准落实供养资金，保障其基本生活不低于当地居民平均生活水平。敬老院的管理水平要提高，特别是对失能老人，要有相应的服务措施。同时，要管好用好资金，确保城镇“三无”、农村五保老人的服务需求。

二是完善养老服务设施补助制度。落实好《关于加快构建养老服务体系的实施意见》（天政发〔2010〕46）中有关民办养老服务机构的补助政策，根据天台县社会经济发展水平，逐步提高补贴标准。同时，制定分类分层补助政策，重点引导发展护理院、养护院发展，可在普通床位补贴的基础上，增加50%补助。探索营利性养老服务机构补助办法，可按有关非营利性养老服务机构补助标准的50%—60%进行补助。同时，在争取省级对民办养老服务机构资金支持的基础上，建议县政府降低民办补助的床位门槛，缩短租赁机构补助的时间，如把20张降到15张，补助时间放在3年。其好处是，可以为小型民办养老服务机构提供一些启动资金，使他们有能力改造基本设施。同时，这也符合养老服务属地化原则，使老人能在比较小的养老机构中获得精细化、人性化的服务。加强居家养老服务设施建设。在浙江省民政厅居家养老服务站（星光老年之家）一次性补助基础上，设立配套补助资金；重点支持老年食堂（助餐点）和社区日间照料中心的建设，并提供运行和设施补助。

三是建立养老服务补贴制度。建立失能老人照护等级量化评估机制，经过身体状况和经济状况评估后，对他们发放补贴，由老人自己选择养老服务方式，确保低收入、低保家庭失能老人享受政府购买的服务，为他们入住养老机构或者接受居家养老服务，提供支持。

四是建立完善高龄津贴制度。逐步将本地区80周岁以上老年人纳入高龄补贴保障范围，提高发放的层级，按月向符合条件的老年人计发高龄补贴。

3．强化规划布点创新土地保障政策

养老服务设施一定得落地，土地问题就成了发展的主要瓶颈。旧房改造的，往往很难符合国家关于老年福利机构基本规范以及老年人建筑设计规范要求，这是目前民办养老服务机构无法获得审批的主要原因。租用房子的，承办者缺乏安全感和稳定性。尤其在目前我国房屋租赁市场还不规范的情况下，房主乱涨价、随意毁约等现象时有发生，由此导致要么经营成本上升；要么另迁他处，造成了原先改造、装修等前期投入的浪费及入住老人的流失。与此相对的，违规用地的情况很多，一是以兴建养老服务机构取得用地，移作他用；二是擅自违规在宅基地上建养老机构。为此，要积极创新土地保障政策，强化监管，规范土地使用，推动社会养老服务事业的快速发展。

重视规划布点，预留土地指标。编制养老机构布点规划，按照到2015年、2020年养老床位占老年人口总数分别为5%、8%以上的要求，预留养老服务机构用地。设置硬性指标，确保逐年落实。县政府要设定硬性指标，在年度新增建设用地计划中，规定一定比例用于养老福利机构建设。要严格按国家有关规定报批，并优先安排用于符合规划的非营利性养老福利机构建设用地。分类配比，保障土地供应。养老机构按护理型、助养型和居养型类别，以5∶3∶2的比例分别配置土地指标。区别对待，分类实施。明确对国办福利性养老机构、民办非营利性的养老机构实行行政划拨的方式供地。对营利性的养老机构按成本逼近法或收益还原法原则上实行协议出让的方式优惠供地（采用招拍挂出让或租赁方式供地，按工业项目用地前期报批的相关程序操作）。对老人公寓（老人社区）可参照经济适用房的形式供地。农村社区（村居）兴办面向本辖区老人的养老福利机构建设用地，优先列入农村公益用地计划。强化监管，严禁他用。要建立严格的管理制度，加强养老机构建设用地的监管，严禁以办养老服务机构为名搞房地产开发，严禁养老服务机构改变养老服务性质或服务用途。对养老服务机构未按有关规定编制设计方案的，规划、建设部门不得核发用地规划许可证、工程规划许可证和施工许可证；违规建设的，依法严肃查处。养老服务机构因注销登记、终止、迁移等原因停止使用土地，或因债务纠纷处置养老服务机构土地资产的，如土地通过行政划拨取得的，由政府收回土地使用权，按土地取得成本予以补偿；收回土地应优先用于养老服务事业发展；如土地通过招拍挂了出让取得，按照招拍挂文件或出让合同规定处理。

4．加强养老服务管理组织和队伍建设

在管理队伍方面，养老服务的相关事务在民政组织结构中还没有捏成拳头，分别隶属于老龄办、福利处（科）、低保处（科）等，部门分割不利于社会养老服务体系建设工作的整体协调发展。建议县民政局要加强力量整合，配备相关专职工作人员。具体来说，一是建立事业单位性质的县养老服务指导中心，按照省政府的要求，做到机构、编制、人员、场地、职责、经费“六到位”，承担全县养老服务组织协调、指导及服务培训；负责组织开展养老服务需求评估、评估结果使用、审批养老服务补贴、管理养老服务需求系统等工作。二是每个镇（街道）配备一名专职养老服务专职干部，负责汇总本区域养老服务信息、养老服务需求评估协调、养老服务补贴审核、指导养老机构管理、协调和指导村（社区）开展工作。三是每个村（社区）配备一名公益性岗位助老专管员，开设服务窗口，负责村（社区）养老服务综合协调、信息登记、需求受理、评估评审、服务资金发放、服务质量监管等。

表1－14　民政行政机关人员配置情况比较　单位：人

注：数字来源于《2010浙江民政统计资料汇编》

在护理队伍方面，一是组织培训，持证上岗。养老服务指导中心负责组织工作，委托专业培训机构进行集中培训，有关部门要鼓励和支持有条件的养老服务机构开展此类职业技能培训业务。初级资格证书的相关培训，应予以全额补贴，培训经费从县职业技能培训费中列支，由人力社保部门颁发职业资格证书，逐步实现养老服务工作人员持证上岗制度。建议在2年内完成对所有在岗护理员的培训工作。二是确保待遇，稳定队伍。要制定养老服务人才薪酬指导政策和奖励政策，改善养老服务工作人员工资收入和福利待遇。专业从事养老服务的医生、护士的待遇应参照医疗机构同级别医生、护理。建立健全养老护理技术人员职称评聘体系。三是上门辅导，拓展队伍。探索通过政府购买服务的形式，依托各类养老服务机构、医疗卫生服务机构和组织，对有失能、失智老人的家庭，安排具有较高养老护理技能的专业人员采取多种形式提供规定时间的养老护理知识和技能辅导，让负责照顾的老人亲属、保姆或钟点工等掌握最基本的护理技能。四是引入人才，提高素质。要积极引入各大专院校和中职学校养老服务与管理专业毕业的学生，充实到养老机构和居家养老服务组织，提高整个护理队伍的素质。五是创新机制，培育义工。《浙江省老龄事业发展“十二五”规划》中明确，建立“时间银行”制度，进行志愿服务储蓄，促进助老志愿服务持续健康发展。可以空巢老人、失能老人为重点服务对象，完善并推广“时间银行”等志愿服务机制；同时，积极搭建志愿者、公益组织、企业和社会四个平台，促进相互联结，公益组织为志愿者提供精神支持，企业为志愿者提供物质支持，以保证志愿者服务的可持续。

5．不断推进养老服务行业监管

我国的养老服务工作脱胎于原有社会福利机构、农村敬老院。当前，无论是养老服务供给主体，还是养老服务对象都发生了非常大的变化，尤其是社会力量在养老服务行业大量进入，原有的管理规范已很难适应形势发展的要求。一是要建立民办养老服务机构的准入退出机制。要抓紧研究制定养老服务的地方法规、规章和规范性文件，建立公开、平等规范的准入、监管、退出机制，配套完善相关制度措施，将各类养老机构纳入监管范围，为养老服务事业发展提供制度保证。二是建立养老服务标准化体系。制定和完善养老服务质量、服务资质、服务设施、服务安全卫生等标准，尤其是要加快出台失能老人评估标准；建立健全养老服务行业长效监督、评估、考核管理制度，提高服务质量与水平。三是加强安全管理。民政部门是养老服务的行业主管，要协同公安消防、卫生和工商部门，依法对养老服务机构开展安全教育和检查。四是发挥行业协会监管作用。目前社会养老服务机构存在部门分割、地域分割和不同所有制机构之间的分割状态。即不同主办者下属的机构缺乏联系，属于不同区、不同街道的机构之间缺乏必要的联系，民办养老服务机构与公办养老服务机构有着不同的管理渠道。建立行业协会就是要打破这种分割，建立机构之间的横向联系；同时，开展行业自律、行业管理、行业交流和行业培训等。

（四）近一阶段民政部门工作重点建议

课题组建议，民政部门近一阶段应重点做好以下工作：

一是积极向县政府建议出台《天台县社会养老服务体系建设“十二五”规划》和《天台县养老机构布点专项规划（2010—2020）》；建议县政府出台进一步加快发展社会养老服务体系的政策意见。

二是建议县政府尽快建立养老服务补贴制度。先从低保失能老人做起，具备条件后，按照分层分类补贴的原则，扩大补助范围，提高补贴标准。

三是建议县政府在民政部门建立独立的养老服务指导中心，有编制3—5人，组织指导全县养老服务工作。参照嘉善县、嵊州市、桐庐县、西湖区等地的做法，为全额事业单位。

四是确定明年养老服务设施建设重点。尽快启动建设天台县社会福利中心建设项目；在充分征求乡镇（街道）意见基础上，建设好平桥镇等2—3个乡镇养老服务中心；在条件较好的村（社区）建设2个左右功能完善的社区养老服务照料中心。

五是实施提升管护队伍素质工程。举办2—3期养老院长、护理人员培训班。积极参加上级有关部门组织的培训。养老院长全部参加一次培训；争取全县护理从业人员有1／3以上参加培训。

六是培植1—2家从事居家养老服务的社会组织。出台社会服务企业优惠鼓励政策，引导社会力量进入养老服务领域。主要从目前从事家政服务的公司中选择，提出资质要求，给予相应政策支持。也可以在养老机构中选择，让他们组建服务队伍，从事居家养老服务。

七是着手开发养老服务信息管理系统。掌握老年人服务信息需求、评估情况、服务质量、补贴资金发放等情况，实行信息资源的统一管理。

八是抓紧成立养老服务行业协会。赋予其职责，使之成为政府管理养老服务事业的重要组织。

附录1　天台县社会养老服务体系“十二五”规划指标体系

附录2　养老床位建设和补贴资金测算　单位：张

续　表

注：按到2015年，天台县老年人口预测10．61万，床位数按老年人口数的3%比例计，则到2015年床位总数为3183张；其中浙江省民政厅“十二五”指标护理床位需达到40%，天台县就为1273张；民办床位保持60%，需新增969张。
注：按省护理床位补贴标准计，普通床位补贴是3000元／张，护理床位8000元／张，护理床位补贴是普通床位补贴标准的2．7倍。
注：公办床位建设标准，全省平均7万／张；民办床位建设标准，全省平均15万／张。

附录3　居家养老服务设施建设经费

注：1．按省社会养老服务建设“十二五”规划标准，30%城乡社区建立养老服务照料中心。
2．参照省内相关县市建设补贴标准，城乡居家养老服务站一次性建设补助6万，社区照料中心一次性建设补助10万。
3．国家商务部推广宁波81890信息系统建设标准，200万／个。

附录4　天台县养老服务补贴方案表

注：天台县2011年地方财政收入为14．01亿元，若按五年计算，占财政收入比将更少。

[1]民政部“困难群众生活救助和养老服务体系建设”记者会2011．3．8（http://www.china.com.cn）

[2]文中未特别注明的数据和图表均来自课题组调研。

[3]曾毅：《中国人口老龄化的“二高三大”特征及对策探讨》，载于《人口与经济》2001年第5期。

[4]城乡居家养老服务设施的数字，据浙江省民政厅有关处室的报表。