天台县养老服务机构布点规划前期研究

一、规划总则

（一）规划依据

1．《中华人民共和国城乡规划法》

2．《城镇老年人设施规划规范》（GB 50437－2007）

3．《城市居住区规划设计规范》（GB 50180）

4．《老年人居住建筑设计标准》（GB／T 50340）

5．《社会养老服务体系建设规划（2011－2015年）》

6．《关于开展区域社会福利机构设置规划工作的指导意见》（民政部民办函［2000］54号）

7．《老年人社会福利机构基本规范》MZ008－2001

8．《老年养护院建设标准》建标〔2010〕194号

9．《社区老年人日间照料中心建设标准》建标〔2010〕193号

10．《关于加快推进养老服务体系建设的意见》浙政发〔2008〕72号

11．《关于深化完善社会养老服务体系建设的意见》浙政〔2011〕101号

12．《浙江省社会养老服务体系建设“十二五”规划》浙发改规划〔2011〕1668号

13．《浙江省社会福利事业发展“十二五”规划》浙发改规划，〔2011〕1666号

14．《台州市民政事业发展第十二个五年规划》

15．《天台县国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》

16．《天台县城镇体系规划》（2006—2020）

（二）规划原则

1．着眼长远，统筹规划

综合考虑本地区经济社会发展水平、人口和实际需求、社会福利事业长远发展需要等因素，布局要合理，空间要预留。处理好规划的前瞻性与可操作性、当前与长远、局部与整体的关系。

2．老人为本，明确定位

老年人设施设置必须体现老年人的特点，围绕老年人的生理、心理需求，与社区医疗卫生、文化体育等其他资源有机结合，满足老年人多样化服务需求，力求为老年人提供安全、方便、舒适、优美的生活环境。

3．因地制宜、实事求是。

从实际出发，因地制宜，对现有乡镇敬老院等的养老资源进行挖潜、整合，对各镇（街道）新建、扩建和改建敬老院的工作进行统筹规划。

4．分类指导，突出重点。

从完善城市公共设施出发，分类规划县、镇、社区的养老服务机构，合理布置各类老年人设施的数量和规模。重点是人口密集的城镇社区。

（三）规划目标

总目标

完善养老机构和老年人服务设施，为老年人提供安全、方便、舒适、优美的生活环境，实现“老有所养、老有所医、老有所教、老有所学、老有所为、老有所乐”。

完善老年医疗保障体系，健全社区（农村）卫生服务体系；

加快社会养老服务体系建设步伐；

进一步完善老年教育网络，健全老龄宣传网络；

完善老年体育工作网络，进一步健全活动设施；

全面实行农村计划生育家庭养老扶助奖励政策；

健全老年人法律保障网络。

实施目标

对为老服务设施的数量、规模、布局进行统筹规划、合理配置，构建、完善全县养老服务设施网络。各镇敬老院提升、改造为养老服务中心，全面提高养老机构设施水平；通过实施居家养老服务照料中心（站）建设、构建社区服务网络等，进一步完善社区社会福利服务设施布点，为居家养老服务打下坚实基础。

到2020年形成“以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为支撑、各类养老服务机构协调发展，多种养老方式相互补充”的养老服务体系，满足全县城乡老年人的福利服务需求。

（四）规划范围

本规划范围为天台县行政管辖的区域范围。

二、术语

1．老年人

《中国人民共和国老年人权益保障法》将60周岁以上的公民称为老年人。本规划中老年人是指60周岁及以上的人口。

2．老年人设施

专为老年人提供生活起居、文化娱乐、医疗保健等服务的居住建筑和公共建筑。

3．人口老龄化

60周岁以上人口所占比例达到或超过总人口数的10%，或者65周岁以上人口达到或超过总人口数的7%时，其人口即称为“老年型”人口，这样的社会即称之为“老龄社会”。

4．老龄化程度

老龄化程度又称老年人口比重。是指老年人口占总人口的百分比，计算公式是：老龄化程度＝（60周岁以上人口数÷总人口数）×100%

5．人口红利期

在人口发展变动过程中，形成人口年龄分布“中间大，两头小”的结构。少儿抚养比与老年抚养比在一个时期内都比较低，呈现社会总抚养成本较低。劳动力供给充足，社会负担相对较轻的局面，从而对社会经济发展有利。这段时期称为“人口红利期”。

6．异地养老

“异地养老”是指老年人在居住地以外的养老机构，有选择地休养一段时间（如住一两个月或三五个月），再换到另一地方或回到原住地的一种养老方式。

7．自理老人

生活行为完全自理，不依赖他人帮助的老年人。

8．介助老人

生活行为依赖扶手、拐杖、轮椅和升降设施等帮助的老年人。

9．介护老人

生活行为依赖他人护理的老年人。

10．城镇“三无”老人

无劳动能力、无生活来源又无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的非农户口老年居民。

11．农村五保老人

无劳动能力、无生活来源又无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的，在吃、穿、住、医、葬方面给予生活照顾和物质帮助的农村户口居民。

12．养老服务设施

专为老年人提供生活起居、文化娱乐、医疗保健等服务的专门机构和设施。一般包括居住区老年公共服务设施（包括老年活动室、托老所和康复室等）和养老设施（包括敬老院、福利院，养老院、老年公寓，老年护理院等）两部分。

13．敬老院

以接待农村五保老人入住为主，同时为社会老年人提供托养服务的机构。

14．福利院（福利中心）

由国家出资举办、管理的综合接待城镇“三无”老人和社会自理老人、介助老人、介护老人安度晚年而设置的社会养老服务机构。

15．养老院

专为接待老年人安度晚年而设置的社会养老服务机构，设有起居生活、文化娱乐、医疗保健等多项服务设施。养老院包括社会福利院、老年公寓内的托老部、护老院、护养院。

16．老人护理院

以接待介护老人为主的、具有医疗、保健、康复和护理等相配套的养老设施。

17．临终关怀医院

拥有一套有组织的医疗保健服务项目，对临终病人及其家属提供全面照护的专门机构。

18．老年公寓

专为老年人集中养老提供独立或半独立家居形式的居住建筑。一般以栋为单位，具有相对完整的配套服务设施

19．托老所（日托所）

为老年人提供日间照料的机构。

20．老年学校（大学）

为老年人提供继续学习和交流的专门机构和场所。

21．老年活动中心（室）

为老年人提供综合性文化娱乐活动的专门机构和场所。

22．社区老年服务站

为老年人提供各种综合性服务的社区服务专门机构和场所。

三、分级规划与内容

（一）老龄人口预测

1．县域户籍人口预测

根据《天台县域城镇体系规划》（2006－2020）的人口发展规模规划，天台县域2010年人口规模为58．16万人，2020年县域人口规模达到70万人，根据县域人口演变趋势，至2020年县域总人口为70万人。

表2－9　2010－2020年户籍人口预测表

2．老龄人口预测

老龄人口总数的预测，需综合考虑各年龄段分布和死亡人数等情况。根据县公安局户籍人口资料，近12年内的12个年龄段共约有10．11万人可能步入老龄阶段，平均每年达8425人。

2000年至2008年9年间总死亡人口约31781人，平均每年约为3531人左右，死亡人口占总人口的0．6%左右。死亡人口中老年人约占90%。

表2－10　2010－2020年老龄人口预测表

注：根据公安局所提供人口数据进行预测

表2－11　人口空间分布预测

续表

（二）养老床位预测

结合考虑天台县近期所面临的老龄化速度、社会化养老服务水平等因素，作出如下安排：

2020年机构床位需求总量为4床／百位老人左右。

按4床／百位老人计算，床位数为5208张，比现状增加约4030张。考虑规划应有的弹性，取值范围为3．8－4．3床／百位老人。

上限4．3床／百位老人，则床位数为5599张。比现状增加4421张左右。

下限3．8床／百位老人，则床位数为4948张，比现状增加3770张左右。

天台县共有机构养老床位1178张，要达到5208张水平，年均增长率在28．51%左右。

表2－12　各类养老机构床位规划表

（三）分级配建指标与内容

老年人设施作为城市公共设施的一类，应当按照城市公共设施的分级序列相应地分级配置。本规划范围为全县的城镇和农村社区，根据城乡统筹的要求，按照服务范围和所在地区性质分为三级：县级、居住区（镇）级、小区（社区）级。

根据以上原则分级，形成的老年人设施网络能够基本覆盖城镇、农村社区，满足老年人使用的需求。其分级的方式能够与现行的《城市居住区规划设计规范》（GB 50180）和《村镇建设标准》（GB 50188－93）取得良好的衔接，利于不同层次的设施配套。在实际运作中可以和现有的老年保障网络相融合。

老年人设施规模内容应与分级标准相协调，依据老年人的需求程度、使用频率、设施的服务内容、服务半径以及经济因素综合确定。如养老院，提供长期综合性的社会养老服务，要求设施齐全，服务半径大，因而设于县级、居住区（镇）级。而社区居家养老服务站（照料中心）为居家养老的老人提供日常服务，使用频率高，设施相对简单，因而需就近在居住区、社区内设置。

配建规模、数量必须根据其具体的人口规模、人口老龄化程度等因素确定。此外，老年人设施目前多属公益设施，在城市新区建设中应当以相关规范为依据与其他设施同步规划，同步建设。

表2－13　老年人设施分级配建表

续表

注：1．▲为应配建；△为宜配建。
2．老年人设施配建项目可根据城镇社会发展进行适当调整。
3．各级老年人设施配建数量、服务半径应根据各镇的具体情况确定。
4．居住区（镇）级以下的老年活动中心（室）和老年服务站，可合并设置。

（四）建筑面积

1．养老院、护理院

关于养老院的单床建筑面积，现行国家标准《城市居住区规划设计规范》（GB 50180）规定养老院单床建筑面积应大于40平方米。现行国家标准《老年人居住建筑设计标准》（GB／T 50340）规定养老院人均建筑面积25平方米。现行国家标准《老年养护院建设标准》（建标〔2010〕194号）规定单床建筑面积为42．5－50．0平方米。综合以上规定，本规划明确了相应的指标。根据天台县现有老年人设施的配套标准与用地条件，对县级养老院的面积，按不小于35平方米／床的标准进行配置；居住区（镇级）养老院的面积，按不小于30平方米／床的标准进行配置；小区（社区）级养老院的面积，按不小于20平方米／床的标准进行配置，服务性设施建筑面积应占20%以上。

2．老年活动中心（室）

根据浙江省老龄委办公室《关于开展老年活动中心（室）星级评比活动的通知》（浙老工委办〔2004〕61号）文件的精神，为加强老年活动中心（室）规范化建设，天台县目前在全县开展老年活动中心（室）星级评比活动。各星级的场地面积及主要功能要求如下：

表2－14　星级老年活动中心（室）主要功能及面积表

3．社区居家养老服务站（照料中心）

社区居家养老服务站（照料中心）在社区内设立，可以社区综合办公用房为载体，集中设置。根据现行国家标准《社区老年人日间照料中心建设标准》（建标〔2010〕193号）规定老年人人均房屋建筑面积为0．26－0．39平方米，服务站（照料中心）立足社区，配置相关的为老服务项目开展服务。

表2－15　社区居家养老服务站（照料中心）用房主要内容和面积表

（五）用地规模

老年人设施的规模一般根据各项目自身经营管理及经济合理性决定，如县级养老院，规模设置为不小于150床。这是考虑到该规模发挥其各类服务设施作用比较经济。

用地规模则是根据建筑密度、容积率推算确定的。

1．县级老年人机构对下级老年人设施具有业务上的示范和指导职能，有的还承担着培训老年人设施服务人员、对居家养老服务管理和辐射功能，因而在具体的设置规定中，用地面积、建筑面积等指标宜适当放宽。

2．居住区（镇）级老年人设施对周围的老年人服务直接、频繁，因而在今后的新区建设中必须与住宅建设同步规划、同步实施，同时交付使用。

3、城镇旧城区，人口密度大，用地十分紧张，在旧城区中新建、扩建或改建老年人设施时，应满足所规定的面积指标。当用地标准确实无法满足时，可酌情减少，但不得低于表3－8、表3－9中相应指标的70%，或利用附近公共场地进行综合使用。

4、老年人设施场地范围的绿地率：新建不应低于40%，扩建和改建不应低于35%。

（六）配建内容

老年人设施新建项目的配建内容应符合表3－8、表3－9中的规定。城镇旧城区老年人设施新建、扩建或改建项目的配建规模、要求应满足老年人设施基本功能的需要，其指标不应低于表中相应指标的70%，并应符合当地主管部门的有关规定。

表2－16　老年人设施配建内容、要求及指标（一）

注：以上表中所列各级养老院的每床位建筑面积及用地面积均为综合指标，已包括服务设施的建筑面积及用地面积。

表2－17　老年人设施配建内容、要求及指标（二）

续表

四、选址与布局

（一）机构养老设施选址与布局

天台县养老院布点按三级配置，分为县级养老院（养老中心）、镇级（居住区）养老院、社区级（托老所）。建议全县共规划设立69家养老院，其中县级13家、镇级28家、社区级28家。

表2－18　天台县养老院规划建议一览表

续表

（二）县级养老院

规划天台县县级养老院建议主要布局在三个街道和平桥镇、白鹤镇、坦头镇境内，新建县级养老院（养老中心）按不低于150张床位的规模进行规划。规划县级养老院13家，总床位1998张，可一次规划分步实施。

建设内容：除设有餐厅、卧室等生活设施外，应设置有体育健身房、文化阅览室、棋牌活动室、电视教育室、医疗保健室、沐浴洗衣房、日托休息室、安全值班室等公共用房及相关设施。

表2－19　天台县县级养老院（养老中心）规划建议一览表

注：建筑面积按不小于35平方米／床计，规划数量则按约150床／家计。

（三）居住区（镇）级养老院

天台全县范围内建议规划居住区（镇）级养老院28家，总床位2197张；为鼓励民间资本参与投资和运作，此类养老院由市场调控确定其规模与位置。考虑资源的利用与市场的需求，规划在县域中心城市三个街道和各建制镇镇区域内。其中根据老年人口预测量，三个街道控制规模约为966张，平桥镇控制规模为500张，白鹤镇控制规模为180张，坦头镇控制规模为162张；其他各建制镇规划总床位数为389床。居住区（镇）级养老院规模宜控制在50—100张床位。

表2－20　天台县居住区（镇）级养老院规划建议一览表

注：建筑面积按不小于30平方米／床计；规划数量取标准平均值75床／家计。

（四）小区（社区）级养老院（托老所）

规划设立小区（社区）级养老院（托老所）。此类设施在县级城市刚起步，现状规模不大。为顺应养老需求，发展此类养老模式，规划在现各养老机构（包括县级养老院或养老中心）设立托老所，开展老年人的日间照料服务，在社会化养老服务中起带头和示范作用。

社会力量兴办小区（社区）级托老所由市场调控确定规模和位置，但每所不应小于30床位。

规划至2020年小区（社区）级托老所28家，总床位1013张。

表2－21　天台县小区（社区）级养老院规划建议一览表

注：建筑面积按不小于20平方米／床计；规划数量取标准30床／家计。

（五）社区居家养老服务站（照料中心）设施选址与布局

1．社区居家养老服务站（照料中心）社区居家养老服务站（照料中心）

社区居家养老服务站（照料中心）建设的重要一环是落实工作场地。在建设时，可与社区工作服务用房合建（用），与社会福利养老服务中心等结合或单独设置。根据省、市有关要求，至2010年本县社区工作服务用房将全部满足社区工作和服务基本要求的目标。在社区工作服务用房的建设中应将社区居家养老服务站（照料中心）用房作为重要功能用房加以落实。

2．老年活动中心（室）

规划将二星级老年活动中心（室）覆盖到每个社区，在此基础上每个镇至少要有1个按三星级水平配置相关设施和活动功能的老年活动中心（室）。这一中心可与居家养老服务站（照料中心）结合起来，充分利用社区现有办公服务用房、闲置学校、各类闲置房产等资源，开展布点，做到物尽其用，资源共享。

五、场地规划

（一）建筑布置

1．日照对老年人健康至关重要，因此，对建筑物的朝向首先应作具体规定。受地理位置影响，不便明确要求具体方位，为此提示老龄建筑应选择最佳朝向或适宜朝向便于设计人员有切合实际的灵活选择。

2．规定老龄设施主要房间如卧室、起居室、活动室在冬至日满窗日照不小于2小时的要求，此规定比普通住宅略高，并与《城市居住区规划设计规范》（50180－93）相吻合，体现社会对老年人的关切，从规范角度应予以满足。老人除了室内活动外更需要户外活动，户外活动是锻炼身体的需要和社会交流的方式，冬日每天应有较好日照，营造户外环境。

3．老龄设施用地不大，但高低落差不一定就小，因此提出处理小台地手法。化大坡地为小坡地，分而治之、方便老年人活动，特别对自理老人提供更多行动自如的条件。

4．为保证老龄设施场地内有足够的活动空间，对建筑密度提出限制要求。

（二）场地与道路

1．老龄设施场地内人行道车行道应分设，防止老年人因行动迟缓，视力、听力差而发生意外事故。对人行道宽度还做出明确的宽度规定，是考虑到两辆轮椅交会加上陪护人员在旁。

2．老龄设施场地应按残疾人无障碍设计要求进行设计，主要是考虑轮椅行走方便，在步行道中遇有较大坡度需设台阶时，应在台阶一侧设轮椅坡度，并设扶手栏杆及提示标志。

3．为防止老年人在散步中摔倒，因此要求步行道路选用平整、防滑的铺装材料，以保证老年人行动的安全。

4．老年人耐力有限，不宜徒步行走较长路段，规定在场地内人行道旁设座椅，为便于老年人起、坐，座椅不应过低，座椅材质宜采用木制，避免采用冰冷坚硬的石材或金属座椅，且座椅两旁设扶手。

（三）场地绿化

1．场地内绿化按功能分类，并对绿化率做出相对指标数据，以保证绿地面积的实施，一般除建筑占地、道路、室外铺装地面等外，均应绿化。

2．明确集中绿化面积的人均指标下限高于居住区人均1．5平方米的指标，能有较大面积绿化环境效应和营造园艺气氛。

3．为营造良好的环境气氛，确保环境空气质量和较好的视觉效果，应精心考虑植物的配置，严禁配置对老年人室外活动产生伤害的植物。

（四）室外活动场地

1．室外活动场地包括内容及规定室外活动场地人均指标，便于规划的可操作性。

2．老年人户外空间要求比室内更严，既要冬日温暖日光，也要考虑夏日遮阳，有些在选址上应考虑，有些则在场地设计时做人为改造，诸如种树、建廊、榭遮阳等。花廊、亭、榭还应考虑更多功能，如两人闲谈，多人下棋和观战的需要，使老年人在这些场所相互交流，颐养天年。

3．提示室外活动场地应根据老年人的生理活动需求，设老年人活动设施。除对材质规定外，具体数量及内容按场地大小、经济实力和参与活动的老年人兴趣而定，本规范不宜做出太具体的规定。

4．从安全角度考虑，凡老龄设施场地内的水面周围、室外踏步、坡道两侧均应设扶手、护栏，以保证老年人行动的方便和安全。

5．从老年人生理和心理特点出发，在距活动场地半径100米内设置公共卫生间十分必要。

六、规划实施相关建议

（一）提高认识，加强领导

高度重视社会福利工作，将新建和改扩建社会养老服务机构及增加床位数作为社会发展的指导性目标，纳入国民经济和社会发展计划，列入重要议事日程，加大投入，加快社会福利事业健康快速发展，以不断满足人民群众日益增长的福利服务需求。

（二）政府主导，社会参与

在以政府投入为主渠道的基础上，引导鼓励社会各方面力量参与对养老服务业的投入，完善养老服务社会化发展机制，强化市场对养老资源的配置能力。采取公办民营、民办公助等多种形式，鼓励和支持单位、组织、个人等社会力量建设养老服务设施。

（三）制定政策，扶持保障。

将社会福利设施纳入公共设施指标之中，制定出台和协调落实有关支持社会福利设施建设的优惠政策：

在老年人设施建设用地和税收政策上给予鼓励和优惠。对于新建的老年人设施，在用地费用、税收等方面应给予减免，鼓励建造和经营；

将老年人设施纳入公建配套建设项目，采取各种可行的方法，解决养老服务机构场所缺乏的问题；

考虑到老年人设施的福利性质，对其日常运营费用，应给予必要的贴补。县、镇财政要纳入预算，统筹安排，以保证这些福利设施的正常运营，不断提高服务质量；从调查中发现，民办养老院对于贷款和土地政策的扶持呼声比较高，政府应在这些方面加强政策支持。

将养老服务列入社会公益岗位，以解决居家养老服务工作人员难寻，下岗失业人员就业机会难找的“二难”问题。

积极推行以政府补贴购买服务等方式为困难老人提供福利性、公益性养老服务。

（四）整合资源，拓展空间

结合规划，遵照有关政策法规，合理调配城镇配套设施资源，拓展养老业发展空间。充分利用现有闲置的空房、设施及其他资源，开展各种养老、助老服务。解决老年人服务设施不足及养老服务不能满足需求的问题。如利用社区空余用房开办老年服务站，利用现有养老机构床位开展日托服务，以各镇的社会福利养老服务中心为平台开展居家养老服务等。

（五）加强研究，注重实效

在社区为老服务设施建设上，要考虑城镇和农村老年人的一些需求差异。如在开展老年活动中心或活动室的功能建设时，要从当地老年人的角度出发，加强对老年人需求、喜好活动的研究，并据此调整活动功能设置，使之能更好地满足老年人需要，提高其利用率。在开展居家养老服务时，针对市场需求，设置相应的服务项目，大胆探索，循序渐进。不“好大求全”，盲目攀比。

（六）开展培训，提升服务

逐步实行养老服务从业人员的职业资格和技术等级管理认可制度，开展规范、系统的在职人员专业教育和职业培训，并考核合格后，才能执证上岗实施服务。养老机构服务人员的培训工作可以由劳动部门或民政部门负责。

（七）落实规划，规范科学

养老服务机构建设要严格按照国家《社会福利机构基本规范》及相关建筑设计规范，充分体现以人为本的理念，严禁脱离实际，严禁超标准装修。建成后任何单位和个人不得随意侵占，民政部门实行行业管理。

（八）完善管理，加强监督

在规划实施过程中，加强检查督促，及时发现问题，认真分析原因，提出相应对策。围绕本规划提出的目标、任务，组织开展规划评估工作，全面分析检查规划实施效果和相关各项政策措施的落实情况，推动规划有效实施，并为动态调整和修订规划提供依据。

[1]本部分内容由海南泓景建筑设计有限公司研究撰写。