公共文化服务体系建设研究

公共文化服务体系建设研究_以武汉为例_区域文化产业研究 2

文立杰^[1]

摘　要：我国当下公共文化服务体系的建设以原有传统文化事业体系为基干，但又与之存在很大不同。武汉市公共服务体系建设成绩显著，但同时武汉市公共文化服务体系也暴露出资源总量依然偏少、人均资源占有量更显不足、绩效评估机制不健全等问题。本文在对武汉近年来公共文化服务体系建设成就与问题做系统分析的基础上，尝试对新时期公共文化服务体系的建设方向与着力点上做进一步的探讨，以期提出对武汉市未来公共文化服务体系建设行之有效的建议。

关键词：武汉；文化事业体系；公共文化服务体系；政府主导；绩效评估

文化是城市发展的血脉、进步的灵魂。英国社会学家查尔斯·兰蒂认为，对于21世纪的国际城市来说，最需要的是一种有创造力的文化，即保持灵活性的文化，保持城市的文化活力。^[2]对于每个城市来说，公共文化服务体系建设是提升社会文明进步的重要内容，也是体现人民群众的幸福指数的重要方面。2005年，党的十六届五中全会明确提出要“逐步形成覆盖全社会的比较完备的公共文化服务体系”，2013年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要“构建现代公共文化服务体系”，并明确了现代公共文化服务体系建设的六大要求。武汉市政府积极贯彻执行党的方针、政策，通过创新机制解放文化生产力，增强公共文化服务能力，满足人民群众多样化文化需求，大力推进现代公共文化服务体系的建设。

一、公共文化服务体系与传统文化事业体系

公共文化服务体系是政府为主导，社会参与，形成普及文化知识、传播先进文化、满足人民群众文化需求，保障人民群众文化权益的各种公益性文化机构和服务的总和。^[3]它担负着保障公民的文化权利、促进实现文化公平、增强国家软实力、保障国家文化安全的重要责任，具备均等性、公益性、多样性、便利性、普及型的普遍特点。一般而言，公共文化服务体系包括五大子体系，即设施网络覆盖体系，产品生产服务供给体系，人才、资金和技术保障体系，组织支撑体系，运行评估体系。我国公共文化服务体系起步相对较晚。在计划经济体制时代，我国文化建设领域长期单线性地以政府为主导的文化事业为主，改革开放以来我国文化建设领域发生巨大变化，开始走向市场经济体制之下的经营性文化产业与公益性文化事业双线发展道路，特别是近年来随着服务型政府建设的深入，公共文化服务体系的建设被摆到日益重要的位置。我国公共文化服务体系建设与文化事业体制改革相伴而行，联系紧密，但公共文化服务体系与传统文化事业体系存在本质区别。

（一）现代公共文化服务体系的建设以传统文化事业单位为基干

20世纪50年代，新中国成立伊始，便建立了一个以政府为绝对主体的国家公共文化生产与分配体系，这个体系包含文化艺术行业、广播电视电影行业、新闻出版行业和文物博物馆行业，基本囊括了当时我国存在的所有文化生产部门，并包揽了所有文化产品的生产与分配，在新中国成立以来的六十多年间，这个体系长期在中国文化建设领域扮演着核心角色，担负着社会主义意识形态建设与公共文化供给的双重任务，对当代中国而言，传统文化事业单位及由这些文化事业单位组成的文化行业体系依然是公共文化服务体系建设的组织基础、人才基础和物质基础，任何改革者都无法绕过或超越。^[4]因此，我国现代公共文化服务体系的建设必然以原已建立的公益性文化事业单位机构为基干。

（二）公共文化服务体系与传统文化事业体系有着明显的区别

1.两个系统之下文化所彰显的属性差异明显

改革开放以前，文化事业被单纯归属于意识形态领域，文化事业单位存在相当程度的社会组织、管理及意识形态传播功能，过分强调文化的政治属性，有时甚至出现了泛政治化的倾向，文化的经济属性与社会属性被忽视。^[5]公共文化服务体系建设中也承担着部分意识形态建设的任务，但却不具有传统文化事业那样明显的强制性与排他性。相反，公共文化服务体系建设以尊重人民群众的多样性文化需求为出发点，在满足人民群众公共文化需求的过程中实现意识形态的“柔性渗透”，坚持一种基于文化内容的价值引导原则，凸显的是文化的社会属性。

2.公共文化服务体系的开放性与传统文化事业体系的封闭性对比鲜明

传统文化事业体系中，各组织之间的关系往往表现为各级政府部门之间以及它们与所属文化事业单位之间的行政关系，文化资源与文化产品的分配也以计划手段为主，不存在与第三方之间的契约关系，是一种“政府—文化部门”的一元单向管理体制。在当代我国公共文化服务体系中，公共文化服务的生产供给主体日趋多元化，政府对直属文化部门在文化产品生产上的依赖程度日益降低，越来越多地通过向第三方购买公共文化服务然后统一派送的模式满足群众文化需求。与传统文化事业体制相对封闭的结构相比较，公共文化服务体系更为开放，通过建立公共文化服务准入制度，社会公益力量与一批符合要求的文化企业进入公共文化服务领域成为可能。

二、武汉公共文化服务体系建设概况

按照国家《“十二五”文化发展规划纲要》中关于公共文化服务体系建设的相关要求，武汉市政府印发、实施了《武汉市文化发展“十二五”规划》，成立工作专班，分别制订、实施了“读书之城”“博物馆之城”“艺术之城”“大学之城”的“文化五城”建设实施方案，并起草了《关于进一步加强和完善武汉公共文化体系建设的若干意见》。近年来，武汉市坚持以保障公民基本文化权益为目标，以贯彻落实武汉市委、市政府《关于进一步加强基层文化建设意见的通知》《关于进一步加强区级文化建设的意见》等一系列指导性文件为抓手，积极推进公共文化服务体系建设。

（一）文化事业经费投入大幅增加，公共文化设施建设日益完善

按照《武汉市关于国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》的规划要求，武汉市继续加大公共文化服务建设的财政投入力度，尤其是2013年，全年文化事业投入总额达到49495.7万元（基建拨款除外），比2012年增长25.3%，远超同期财政收入增长速度；人均文化事业费用为48.4元，比2012年增长24.1%，是同年湖北省人均文化事业经费的1.8倍^[6]（详见表1）。

表1　2010—2013年武汉市文化事业经费情况

数据来源：根据2010—2013年《湖北省文化文物统计年鉴》整理。

对免费开放的图书馆、文化馆、博物馆、基层文化站等公益性文化事业机构，财政支持力度继续加大，对文化站的投入基本保持稳中有升，对三馆的财政补贴逐年有较大增长（具体参见表2）。

表2　2011—2013年武汉市对部分免费开放馆、站的财政拨款情况

数据来源：根据2010—2013年《湖北省文化文物统计年鉴》整理。

除了保障事业经费之外，武汉市在公共文化基础设施建设方面成果显著，拓展了市民的文化空间。2013年，武汉市建立健全了覆盖城乡的四级公共文化服务网络，初步构建了中心城区15分钟、新城区30分钟的文化生活圈。截至2013年年底，全市共有文化（群艺）馆14个、公共图书馆16个、直属博物馆16个，其中国家一级文化馆8个、国家一级图书馆9个、国家二级以上博物馆3个，在原有25座24小时自助图书馆的基础上，2013年新增25座，总数达到50座；在武汉“市民之家”建立智慧图书馆数字阅读示范基地，通过多网合作，提升武汉数字图书馆建设、服务水平。按照市区共建共享原则，深入实施并基本完成市区16家公共图书馆通借通还工程建设。不仅如此，武汉图书馆还将尝试与市区大图书馆、街道图书馆、社区图书馆三级图书馆通借通还，更大胆计划与武汉市属高校试点，结成图书馆联盟，让图书资源共享。^[7]截至2013年年底，武汉市全市163个街（乡镇场）、1200多个社区和2000多个行政村实现了文化站、文化活动室、农家书屋和农村电影放映队全覆盖，农家书屋“蔡甸模式”^[8]在全省推广。全市20户以上自然村实现有线电视全覆盖，农村有线电视用户达到90万户，入户率94.1%，各项指标在全国同类城市中名列前茅。^[9]

公共图书馆、博物馆、群艺馆（文化馆）等主要公共文化机构设施面积均有所扩大，其中博物馆总数与占地面积增长迅速，2013年全年武汉市新增博物馆20座，新增设施面积35.7万平方米^[10]（见表3）。

表3　2010—2013武汉市主要文化场馆使用面积

数据来源：根据2010—2013年《湖北省文化文物统计年鉴》整理。

（二）公共文化产品与服务极大丰富，文化惠民工作卓有成效

随着武汉市公共文化服务基础设施建设的加强，三馆一站的服务能力进一步增强。2013年，武汉市公共图书馆总流通人数达到515.6万人，比2010年增加150万人次；书刊文献外借册数为440.6万册，比2010年增长86%；为读者举办活动达到926场，是2010年的25倍；群艺馆、文化馆组织文艺活动次数达到5591次，比2010年增长35%；博物馆举办展览次数为93次，是2010年的两倍多，而且举办展览效果明显提升，单个展览平均参观人数增加；全年增加博物馆参观总人次达到546万人次，比2010年增长28%^[11]（见表4）。

表4　2010—2013年武汉市三馆部分数据统计

数据来源：根据2010—2013年《湖北省文化文物统计年鉴》整理。

为保障社会各阶层的文化权利，确保文化发展的成果为全体市民共享，2013年，武汉市在提高公共文化服务供给力度基础之上进一步推进文化惠民工作：第一，广泛开展文化惠民活动，品牌活动蓬勃开展，形成声势。各区文化惠民活动“一区一品”，如江岸区“滨江之春”艺术节、武昌区“首义文化节”、江夏区“谭门京剧”活动等一批精品文化活动覆盖武汉城乡。创办了35年的群众文化品牌“武汉之夏”，从5月举办到10月，增加专业剧团的演出次数，市属八大专业院团都在江滩大舞台亮相。此外，还有免费电影和一系列免费展览展出。4月，全市启动“艺术生活、人文武汉”大型公益演出，整合“免费看戏”“送戏下乡”“周周送文化”，市直文艺院团优秀剧目进各区、进军营、进高校、进机关、进企业^[12]，以免费或低票价的形式，让更多市民分享高雅艺术带来的快乐。第二，进一步做好针对弱势群体的文化惠民工作，通过送戏下乡、送书下乡、送电影下乡以及慰问农民工演出（放映）等文化惠民活动，确保弱势群体共享文化改革发展的成果。1984年，武汉市在全国首创“汽车图书馆”，汽车开到哪里，图书馆的服务就“跟随”到哪里，在“走乡穿村”中一路撒播“阅读”的种子。截至2013年年底，武汉图书馆汽车图书馆共设立流动服务点64个，辐射社会各个区域，这些服务点包括社会福利院、社区居委会、学校、公检法及监狱劳教所、军警部队、新农村及城镇化区域等。从2005年至2013年，武汉图书馆汽车图书馆交换图书共计1500余次，流动图书近250万册次，服务总里程达15万千米，服务人数达160万人次。^[13]

（三）广泛开展群众文化活动，打造有影响力的群众文化活动品牌

群众文化活动是最贴近群众生活的文化活动形式，与基层群众的现实文化需求也最为贴切，是基层文化建设的重要组成部分，是建设公共文化服务体系的应有之意。目前，武汉市社区文艺表演人员已达5000余人，社区有规模的文化广场682个，每年社区自办文艺表演3000多场次，真正实现了群众“自我表现”“自我教育”“自我服务”。2013年，武汉市群众性文化活动蓬勃开展，举办了迎新春舞龙大赛和锣鼓比赛、“武汉之夏”系列群众文化活动、群众文化艺术节、各类展览共计400余场（次）。在社区举行并由社区居民参演的活动更是多达数千场，其中，江岸区组织的庆祝建党92周年首届卡拉OK大赛暨纳凉晚会，江汉区组织的常青街首届家庭文化节暨“社区之声”演唱会，武汉开发区组织的戏剧演出进社区、洪山区第十一届社区艺术节等活动引人注目。

打造区域文化品牌，增强区域文化的竞争力，增强公民的文化认同感是区域公共文化服务体系建设的新趋势。在基础设施日渐完善，群众文化活动形式日趋丰富的基础上，武汉市形成了一批富有影响力的文化活动品牌。在第十届中国艺术节“群星奖”评比中，武汉市群众文化节目大放异彩，共获“群星奖”4个，女声独唱《莲花赋》、男女声对唱《群星耀中华》、小品《希望》获得作品类“群星奖”，群众文化活动“首义之春”还获得项目类“群星大奖”，常青花园社区居民沈小慧还获得了全国“群文之星”光荣称号。在全市第六届群众文化艺术节暨第四届“黄鹤群星奖”评比中，共评出“黄鹤群星大奖”18个、“黄鹤群星奖”61个。“武汉之夏”系列群众文化活动始创于1978年，近几年，政府对“武汉之夏”文化活动经费逐年增加。2011年，市级财政下拨“武汉之夏”系列群众文化活动经费100万元，2012年增至200万元，得益于此，“武汉之夏”逐渐成为具有全国影响力的群众活动品牌。2010年5月，在第九届中国艺术节上，“武汉之夏”荣获第十五届“群星奖”。2011年“武汉之夏”成为首批国家级公共文化服务体系示范项目。2013年全国群众文化活动评比中，“武汉之夏”取得中部第一、全国第三的优异成绩。

（四）文化遗产保护与开发方面成果显著

城市文化遗产是一个城市发展历程的重要见证，凝聚了这个城市的人文精神，反映了这个城市的历史底蕴，城市文化遗产的保护是一个城市公共文化服务体系建设中不可缺少的重要组成部分。文物保护与历史文化名城建设方面，在2013年国务院核准公布的第七批全国重点文物保护单位中，武汉市16处不可移动文物入选，虽然与河南、山西等文物大省相比，武汉的入选数量不算多，但和自己以往相比，增幅很大，显示了武汉市政府加强文化遗产保护、维护文物安全的决心。^[14]前六批公布的国家级文物保护单位有13处，目前武汉市国保单位数量已达29处，它们大多由省级文保单位晋级国家文保序列，享受最高级别的文物保护待遇。早在2007年11月，武汉市就审议通过了《武汉市文物保护若干规定》。2012年9月又通过了《武汉市历史文化风貌街区和优秀历史建筑保护条例》。2013年文物调查勘探和抢救性文物考古发掘工作深入开展，积极保护抢救武汉市地下文物遗存，全力推进盘龙城遗址保护建设工程。盘龙城遗址核心区本体保护展示工程于2013年8月30日正式开工，按照整体规划，盘龙城遗址博物馆将于2015年建成，盘龙城遗址公园有望在2017年建成开放。非物质文化遗产保护与传承方面，武汉市通过命名、表彰奖励、资助扶持等方式，鼓励非物质文化遗产代表性传承人（团体）进行传习活动，积极探索非物质文化遗产生产性保护机制，推动非物质文化遗产项目的保护、传承和开发利用。2013年6月，共有11家单位被正式命名、授牌为武汉市第一批非物质文化遗产生产性保护示范基地，11位非遗传人被授予“武汉优秀代表性传承人”荣誉。^[15]通过博物馆举办展览的方式增强广大市民对非物质文化遗产的认知水平，唤醒市民参与保护传承、非物质文化遗产的热情，真正把文化遗产保护与增加公民文化福利有机结合起来，使广大市民真正从文化遗产保护工程中受益。

三、武汉公共文化服务体系建设问题分析

近年来，武汉不断创新公共文化服务机制，加大投入力度，公共文化服务体系建设卓有成效。但是，在探索公共文化服务体系建设道路的过程中，仍然存在对公共文化服务体系建设的投入不足、各地公共文化服务体系建设发展不平衡、公共文化服务体系管理运营机制不健全、社会力量参与公共文化建设的积极性不够高、公共文化服务队伍整体素质偏低等问题，与广大市民日益增长的文化需求不相适应，具体表现在以下几个方面。

（一）文化事业机构的建设距国家标准仍有一段距离

2008年，中华人民共和国住房和城乡建设部、中华人民共和国国家发展和改革委员会出台《公共图书馆建设标准》。《公共图书馆建设标准》第二章第十条规定：新建、改建、扩建的公共图书馆规模，应以服务人口数量和相应的人均藏书量、千人阅览座位指标为基本依据，兼顾服务功能、文献资源数量与品种和当地经济发展水平确定。在第三章第二十条中又对公共图书馆建筑面积以及相应的总藏书量、总阅览室座位数量做了如下指标规定（见表5）。

表5　公共图书馆总建筑面积以及相应的总藏书量、总阅览座位数量指标

数据来源：《公共图书馆建设标准》^[16]。

与《公共图书馆建设标准》所提供的建筑面积、藏书量、阅览座位数量等指标相对应，根据《2013年湖北省文化文物统计年鉴》相关数据整理得到如下武汉市各区图书馆数据（见表6）。

表6　武汉市各辖区图书馆相关数据表

数据来源：根据2013年《湖北省文化文物统计年鉴》整理。

以服务人口数量来判断，武汉市13个市辖区内除汉南区可按小型馆（10万～20万人）的建设规模建设外，其余12区图书馆都至少应该达到中型馆的建设规模，其中武昌区、洪山区图书馆属于一级中型馆（100万～150万人），江岸、江汉、硚口、汉阳、青山、江夏、黄陂、新洲区图书馆属于二级中型馆（50万～100万人），东西湖、蔡甸区图书馆属于三级中型馆（20万～50万人）。在分别把13个市辖区图书馆按服务人口标准与各自应有规模对应之后，我们参照《公共图书馆建设标准》，选取千人建筑面积、建筑面积、人均藏书量、总藏量、千人阅览座位、总阅览座位数量六项指标来衡量武汉市各区图书馆建设情况。比较之下，武汉市12座应达到中型馆规模的区级公共图书馆无一座图书馆达到任意一项指标。其中，青山区图书馆的状况相对较好，千人建筑面积、人均藏书量、千人阅览座位数都为12座中型馆之最。青山区图书馆千人建筑面积为6.38m2/千人，但这仅为对应规模最低标准13.5平方米/千人的50.37%；人均藏书量为0.43册/人，这也仅为对应标准0.9册/人的47.88%；千人阅览座位数为0.86座/千人，接近0.9座/千人的最低标准。作为小型馆的汉南区图书馆达标状况相对较好，千人建筑面积达到16.9平方米/千人，人均藏书达到0.99册/人，千人阅览座位达到3.96座/千人，分别接近或超过22.5平方米/千人、1.2册/人、1.2座/千人的最低标准。武汉市公共图书馆建设与国家标准之间差距明显。截至2013年，武汉公共图书馆总藏量为624.8万册，人均馆藏量0.6册，远低于联合国教科文组织和国际图联《公共图书馆服务发展指南（2001）》中提出的人均1.5～2.5册的建议性标准；2013年，武汉市新增馆藏与新增电子馆藏购置总费用为1081.3万元，人均购置费用约为1.05元，尚不及北京人均购置费用的一半。公共文化服务与资源“总量不足，人均更少”的问题依然是武汉市公共文化服务体系建设过程中最突出、最亟待解决的问题。

资源“总量不足，人均更少”的问题在文化馆建设过程中也非常明显。2010年文化部颁布《文化馆建设标准》，同样按服务人口数量把文化馆分为大型、中型、小型三类，并制定了相关指标（参见表7）。以建筑面积来衡量，武汉市13个区文化馆中江岸区文化馆与青山区达标，分别为6000平方米、6009平方米，并达到了大型馆的建筑面积要求。其余11座文化馆均不达标，且洪山、江夏、黄陂三座文化馆建筑面积尚不足1000平方米。

表7　文化馆设置原则

数据来源：《文化馆建设标准》。

（二）公共文化设施利用率低，特殊群体可用资源稀少

在人均资源不足的情况下，提高公共文化设施的使用率是缓解公共文化服务供给压力的有效手段，但武汉市在现有公共文化资源使用效率上情况不容乐观。同样以公共图书馆行业为例，2013年，武汉市公共图书馆有效借书证件持有人数为22.1万人，仅占武汉市常住总人口的2.1%，图书借阅流通量也仅为440.5万册，与国内国际一些先进城市相较，武汉市在公共图书馆资源使用率方面差距明显，早在2010年统计数据中，纽约公共图书馆的持卡人数已占到纽约总人口数的64.7%，借阅流通量达到6662.3万册，而同期上海市公共图书馆的持卡人数只占到上海总人口的4.64%，借阅流通量达1452.5万册。^[17]

“均等性”是公共文化最本质的特点。所谓均等性，就是不分性别、年龄、贫富、地域，人人都可以公平享受的服务，是汇集全民的服务，所以，包括基本公共文化服务在内的基本公共服务也是社会公平、正义的体现。^[18]特殊群体作为社会的重要组成部分，平等地享有公共服务的权利。特殊群体对公共文化服务水平提出了更高的要求，对一些基本文化资源也往往有特殊的需求，在构建公共文化服务体系的过程中应当充分考虑特殊群体的特殊需求。例如，盲文图书是盲人享受公共图书馆文化服务的基本前提条件。在武汉13座区级公共图书馆中，只有5座藏有盲文图书，其中盲文图书藏量最大的汉阳区图书馆也仅有260册，而最少的黄陂区图书馆则仅有20册，盲文图书一类针对特殊群体的特殊公共文化资源的匮乏可见一斑。

（三）公共文化服务评估机制不健全

《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》要求“建立政府对公共文化事业投入的绩效考评机制”，对公共文化服务进行绩效考评是提高政府工作效率的重要方法，通过考核发现问题、改进问题，找到差距，进行提升，最后达到双赢。近年来，武汉市虽然在公共文化服务评估机制建设上取得了一定进展，但问题依然明显。第一，许多部门对公共文化服务绩效评估的重视程度不够，绩效评估多流于形式。这一方面是由于公共文化服务绩效评估主要属于政府绩效评估范畴之内，机制建设过程中存在着评估对象难量化、评估目标难精确、评估标准难确定、评估信息难完备、公共监督难奏效等诸多难题；另一方面是因为绩效评估过程中组织建设、人才培养、评估程序、评估方法缺乏有效的规范化管理，同时也缺少与绩效评估相挂钩的奖惩机制与资源分配机制，但最根本的原因还是出于发展观念转变不到位，仍然把追求GDP增长作为主要目标，公共文化服务成为可有可无的空口号。第二，评估指标体系不完善，部分部门评估考核指标不科学，评估标准多以总量进行核算，人均资源占有量指标被忽视。如《武汉市区级公共图书年度业务工作考评标准》主要评估指标包括：文献入藏（26分），读者服务工作（42分），业务管理、研究和创新（32分）3个大项，18个小项，评估考核指标较齐全，但馆藏量、图书流通量、访问人数等重要指标均以总量计算，人均资源占有量指标被忽视，而国际上一些完备的公共图书馆考核指标往往非常重视人均情况的考核。以英国的公共图书馆服务绩效评估指标体系为例，它主要包括四个大项：获得途径（Access）、参与（Participation）、质量（Quality）、投资效益（Value formoney）。每个大项又包括若干小项，总计十余条明确的指标，这些指标内容大到图书馆整体的选址布局、对公共图书馆的经费投入，小到各个图书馆的开放时间、不同馆藏之间的比例等，考虑非常周到，这其中一个最为显著的特点是该指标体系注重服务所辐射的居民人均情况的考核计算，如考评平均每千人享有的图书馆累计固定开放的时间、平均每千人访问图书馆次数、平均每千人到馆人次、平均每千人年新增馆藏量、图书馆每人次的访问成本等。^[19]

（四）全市范围内缺乏具体的服务规范与公共文化服务体系建设的示范高地

公共文化服务标准，是提高该部门公共文化服务水平与广大市民满意度的重要保障，当下一些具体公共文化部门服务规范与标准的缺失已成为限制武汉市公共文化服务水平进一步提高的一大瓶颈。2012年，以国家标准形式颁布的《公共图书馆服务规范》正式实施，标志着公共图书馆的公共文化服务供给正式进入规范化时代，从此武汉市16家公共图书馆在工作中有了具体标准可依。但在武汉全市范围内，公共博物馆、文化馆以及基层文化设施却依然缺乏统一的服务标准，相比之下，北京市在相关服务标准制定上已走在全国前列。2011年，北京市率先颁布《北京地区博物馆接待服务标准及工作流程》，这份标准几乎涵盖博物馆中各种服务细节，囊括了接待服务、展区服务、后勤服务、营销服务4个方面、18项服务内容的标准化操作规范，同时还详细规定了服务礼仪的各项内容。除此之外，《北京市基层文化设施服务规范（试行）》也于2013年颁布施行。

国家公共文化服务体系示范区（项目）创建工作是文化部、财政部“十二五”期间共同开展的一项重大文化惠民项目，旨在推动各地研究和解决公共文化服务体系建设面临的突出矛盾和问题，探索建立公共文化服务体系可持续发展的长效保障机制，推动当地公共文化服务体系实现跨越式发展。公共文化体系示范区是探索公共文化服务体系道路的先行者，起着带动与导向作用。《国家“十二五”时期文化改革发展规划纲要》明确要求“推动国家公共文化体系示范区建设”，以此为标志，公共示范区的创建由部门行为上升为国家战略。^[20]武汉市无缘第一批、第二批国家公共文化示范区，而湖北省内黄石与襄阳两地分别上榜，在2013年公布的湖北第一批公共文化服务体系示范区中，武汉市仅有武昌区上榜。武汉市在国家级与省级两级公共文化服务示范区建设中成绩都非常不理想。在具体行业部门中，武汉市市、区级公益性文化事业机构中也缺乏成功的示范案例，据《2012年国家文化文物统计年鉴》统计资料显示，在区县一级公共图书馆、群艺馆（文化馆）的相关指标全国评比排位中，武汉鲜有上榜单位，相比深圳等一些公共文化服务体系健全的城市差距明显。由此可见，武汉市缺乏公共文化服务体系示范高地，使得公共文化服务体系建设难以实现跨越式发展。

四、武汉公共文化服务体系建设的对策与建议

《国家“十二五”时期文化发展规划纲要》提出了“十二五”期间基本建立覆盖全社会的公共文化服务体系的目标任务。按照公共文化服务体系公益性、基本性、均等性、便利性的要求，结合目前武汉市公共文化服务体系现状，未来几年，武汉市应当着力做好以下几方面的工作，力争实现公共文化服务体系建设的新突破。

（一）深化文化体制改革，发挥政府顶层设计的职能

政府作为公共文化服务的主体，承担着保障公众基本文化权利、满足公民基本文化需求的重要职责。在市场经济体制之下，公共文化服务中政府主体地位的实现形式多样，单纯依靠政府“大包大揽”的服务模式已无法适应时代的需求，而政府直接供给文化服务的方式也受到多方质疑，但出于计划经济体制影响的残留与社会主义核心价值体系建设领域的客观需要，政府还将长期承担直接供给部分文化服务的责任。政府在继续扮演一部分文化资源提供者的角色的同时，要深入推进文化体制改革，创新机制，确保政府所发挥的职能与现代公共文化服务体系的要求相适应。政府要加强文化体制改革的顶层设计，在认真贯彻党的十八大、十八届三中全会精神的基础上，在新的更高的起点上继续全面深化文化体制改革，要着手制定一套完善的关于进一步深化文化体制改革的工作办法，通过顶层设计、总体规划、制度建设，充分激发体制机制活力，有效释放改革红利。要大力推进公益性文化事业单位改革，按照“区别对待、分类指导”的原则，深化文化事业单位内部人事、收入分配、社会保障三项制度改革，建立事业法人治理结构，完善绩效考核机制，推动公共图书馆、博物馆、文化馆、科技馆等组建理事会，吸纳有关方面代表、专业人士、各界群众参与管理。要推动文化行政管理部门由办文化向管文化转变，进一步理顺党政部门与所属文化企事业单位的关系，更加注重发挥政府宏观调控指导者、统筹协调者、运行管理者的责任，更加注重运用政策、规划、布局等宏观调控手段，合理布局全市公共文化资源数量、内容、分布结构，着力解决公共文化服务体系建设中多头管理、条块分割的问题，强化同一系统内部资源的整合，加强不同系统之间的协调合作。

（二）创新公共文化服务供给模式，增强公共文化产品与服务的供给能力

受长期的文化事业体制影响，以图书馆、文化馆为典型代表的公益性文化事业机构依然占据公共文化资源的主要部分，要完善公共文化资源供给体系就必须充分发挥公益性文化事业机构的作用，武汉市在积极推进公共博物馆、纪念馆、图书馆、文化馆、文化站和爱国主义教育基地向社会免费开放的同时，要通过公益性文化事业机构内部资源整合与制度创新，着力提高生产能力和服务水平，提高资源的利用率，争取获得最大的文化效益与社会效益。2014年1月1日起，武汉市、区16家图书馆已全面开通通借通还服务，只要持有市或区的图书证，就可在任何一家图书馆借阅、归还书籍，市区一级公共图书馆资源进一步实现有效整合。^[21]在公共图书馆通借通还的基础上，要逐步建立以武汉市图书馆为中心馆、各区图书馆为下辖卫星馆的城市图书馆卫星系统，实现武汉市图书馆对系统内部各卫星图书馆图书的无障碍借调，确保当读者需要借阅的图书在本馆缺失时，可以随时从任何一个卫星图书馆借调。

要进一步完善公共文化的市场化提供机制，推广政府购买、集中配送、联网服务的新做法，要充分重视在汉转企改制的国有文化企业的作用，进一步发挥武汉演艺集团等一批思想素质好、业务能力强、资源积淀厚、运行规范、坚持社会主义核心价值观的国有文化企业对社会文化建设的支撑作用和服务功能，并从这些企业中逐步培育、扶持一批专以承接政府公关文化服务采购作为自身主要业务的市场化的专业机构。

（三）引导、鼓励社会力量参与公共文化服务

社会力量的参与是解决公共服务建设中资源不足问题的重要途径。以美国为代表的西方发达国家在公共文化服务体系建设领域广泛引导社会力量参与的成功经验值得我们借鉴。一方面，社会资本成为公共文化服务的重要资金来源，在美国仅私人捐赠往往就占到所有非营利文化部门总收入的30%以上；另一方面，志愿者是保障公益性文化设施健康运行的主要人力资源，美国著名的旧金山山景老年活动中心，建筑面积近5000平方米，电脑室、放映室、活动室、乒乓室、语言学习室、健身房等设施齐全，每天来此参加活动的人数在500～600人之间，但在这个庞大的活动中心里，只有两名政府派遣的工作人员，其余工作人员为志愿者。^[22]武汉市要借鉴这种把社会力量广泛纳入公共文化服务领域的成熟模式，积极引导社会力量参与公共文化服务建设，逐步完善相应的规章制度，在严格遵守《公益事业捐赠管理法》的基础上，制定出适合武汉实际情况的社会捐赠规范与相关奖励措施，同时充分利用武汉丰富的人才、人力资源，逐步摸索出一套完备的、富有武汉特色的武汉志愿者制度，在壮大武汉市公共服务人才队伍的同时，实现加快城市公共服务体系建设与志愿者自身发展的双赢。另外，要加强政府与非营利性文化组织之间良好合作伙伴关系的建设，通过建立公共文化服务准入制度，把非营利性文化组织纳入公共文化服务的供给领域。

（四）完善公共文化服务绩效评估机制

公共文化服务绩效评估有利于提高公共文化的服务质量，增强工作人员的责任意识，有利于促进公共文化资源的合理优化配置，有利于提高文化服务的综合水平，是公共文化服务体系建设的重要组成部分。国内一些中心城市，如上海、深圳等，在这方面的探索已经走在全国前列。在充分借鉴国内国外成功经验的基础上，未来一段时间里，武汉应从以下几个方面完善公共文化服务绩效评估机制。

第一，建立完善的公共文化服务绩效评估的指标体系。一般意义上讲公共文化服务绩效评估指标应该包括五大部分：费用指标、时效指标、数量指标、质量指标、反馈指标。鉴于公共文化服务体系中不同部门之间的明显差异以及不同级别的相同部门之间所能提供具体服务内容的差异，武汉市公共文化服务绩效评估指标的构建工作应该分类、分级进行。对各类评估对象进行明确的分类与分级，在兼顾公共文化服务体系评估五大指标的基础上，根据部门的种类与级别分别构建，以图书馆建设为例，可分别制定诸如“市区级公共图书馆服务绩效评估指标体系”“街道级文化活动中心绩效评估指标体系”“农家书屋绩效评估指标体系”等一系列指标体系。

第二，引入社会力量，培育多元化的绩效评估主体。公共文化服务体系的公共性，使其评估体系中引进社会力量成为必然。完善公共文化服务绩效评估是内部评估与外部评估有机结合的产物，武汉市应当着力改变过度依靠内部评估的现状，引入社会力量，培育如公众评估、第三方独立评估、机构评估等多种外部评估方式，并逐步实现由内部评估为主向以外部评估为主的过渡。

第三，加强规章制度建设，促进公共文化服务绩效评估进入规范化、制度化的轨道。从国外发展经验来看，公共文化服务绩效评估的顺利开展必须建立在法律、制度的刚性保障之上，而我国部分地区的文化绩效评估也证明，如果缺乏与评估挂钩的奖惩机制、资源分配机制等涉及利益分配的配套政策措施，就无法获得被评估对象的积极配合，评估往往流于形式，评估效果会大大削弱。^[23]在公共文化服务绩效评估的相关制度建设上，武汉亟须做好以下几个方面的工作：第一，实现绩效评估实施过程的法制化与规范化。从立法上明确绩效评估在政府管理中的重要地位和特殊作用，保证绩效评估目标合法性以及评估工作的顺利开展，促进绩效评估实施过程中的组织建设、人才培养以及评估指标体系、评估程序和评估方法等方面形成科学合理的制度化模式。第二，建立与绩效评估挂钩的奖惩机制和资源分配机制。在实现评估过程制度化与法制化的同时，要着手建立与评估绩效挂钩的奖惩机制与资源分配机制，改变财政支持按级别一刀切的做法，在严格实行《中央补助地方美术馆　公共图书馆　文化馆（站）免费开放专项资金管理暂行办法》等硬性规定的同时，要把绩效评估结果作为决定地方财政倾斜方向的重要参考。确保为公共文化服务评估结果的有效使用提供必要的制度、机制保障，促进公共文化服务绩效评估真正成为政府制定文化发展政策的重要参考，实现文化资源优化合理配置的重要手段，先进文化单位或个人评选的重要指标，真正避免公共文化服务绩效评估流于形式。

（五）推动文化与科技的深度融合，提高公共文化服务水平

文化与科技紧密相关，科学技术的每次重大进步，都会给文化发展带来革命性变化。^[24]文化与科技的融合不仅是加快文化产业发展的必由之路，也是完善公共文化服务体系的重要手段，以信息技术为代表的高新技术与公共文化服务相融合，在增强公共文化服务范围、扩展传播范围、提高公共文化服务便捷性等方面的优势正在逐步显现。武汉市要注重把公共文化服务信息化作为提高公共文化服务效能的有效手段，提高公共文化服务的数字化与信息化水平，着力做好数字图书馆、数字博物馆、三网融合、民族文化数字化保护等几项重大数字化工程；要着力提高现有文化场馆设施的科技水平，特别是在有条件的博物馆与展览馆推广应用交互式虚拟现实技术，充分发挥其模拟功能、互动传播功能、教育学习功能与审美功能，提高展览效果；要注重现有公共文化服务人员科技素养的提高，并吸引更多的科技人才充实公共文化服务体系人才队伍；要充分发挥武汉科研能力强大的优势，开展富于前瞻性的科技与公共文化服务高端融合项目的研究。总之，武汉市要进一步加大科技与公共文化服务融合的深度与广度，为公共文化的生产、传播等各个方面提供可靠的技术保障。

【注释】

[1]作者简介：文立杰，男，汉族，华中师范大学国家文化产业研究中心硕士研究生，研究方向为文化资源与文化产业。

[2]发展公共文化服务　提升城市传播能力［N］.合肥日报，http://news.hf365.com/system/2013/02/21/012976602.shtml.

[3]闫平.试论公共文化服务体系建设［J］.理论学刊，2007（12）.

[4]傅才武.当代公共文化服务体系建设与传统文化事业体系的转型［J］.江汉论坛，2012（1）.

[5]于群.积极探索中国特色公共文化服务体系建设之路//中国文化创新发展报告［Z］.2011.

[6]湖北省文化厅.2013年湖北省文化文物统计年鉴［Z］.2013.

[7]2013文化惠民武汉再添重举［EB/OL］.http://news.cnhubei.com/ctjb/ctjbsgk/ctjb36/201303/t2512812.shtm l.

[8]蔡甸区以财政保障为基础，图书保管员津贴按月发放，出版物季节轮换更新，读书活动常年开展，这种三位一体的长效管理机制，被新闻出版总署充分肯定为“蔡甸模式”。

[9]根据内部资料《2013年武汉市文新广总局工作总结》整理。

[10]湖北省文化厅.2013年湖北省文化文物统计年鉴［Z］.2013.

[11]湖北省文化厅.2013年湖北省文化文物统计年鉴［Z］.2013.

[12]文化惠民“资金、活动、服务、奖励”沉入民间［N］.长江日报，http://news.163.com/13/0702/10/92P8INDK00014AED.html.

[13]根据内部资料《阅读之旅　书香江城——武汉图书馆汽车流动服务三十年汇报材料》整理。

[14]刘维.武汉新增十六处全国重点文物保护单位［EB/OL］.湖北省交通网，2013年6月4日，http://www.hbsjg.gov.cn/hubeijiaoguan_lvyouzixun/2013/06/04/c763ef2504bc488690566e30f8e262b9.html.

[15]蒋太旭.武汉市11家非遗生产保护基地［EB/OL］.http://www.ce.cn/culture/gd/201306/08/t20130608_24463043.shtml.

[16]金武刚，李国新.公共文化政策法规解读［M］.北京：北京师范大学出版社，2014：151－152.

[17]任珺，李奇.发达国家公共文化部门绩效评估经验及发展趋势//中国公共文化服务发展报告［A］.2012.

[18]金武刚，李国新.公共文化政策法规解读［M］.北京：北京师范大学出版社，2014：26－28.

[19]祝碧衡，周玉红.公共图书馆绩效评估理论及英国案例介绍［J］.图书馆杂志，2005（8）.

[20]李国新，杨永恒，毛少莹.中国公共文化服务体系建设的历史性转折//中国公共文化服务发展报告［A］.2012.

[21]武汉市区图书馆已实现通借通还［EB/OL］.http://www.changjiangtimes.com/2014/01/468454.html.

[22]杨庆红.北美公益性文化设施及服务考察报告//中国公共文化服务发展报告［A］.2012.

[23]任珺，李奇.发达国家公共文化部门绩效评估经验及发展趋势//中国公共文化服务发展报告［A］.2012.

[24]刘云山.文化科技融合座谈会上的讲话［Z］.2013.