第二节 作为承诺工具的国际制度
由于时间不一致性问题，国家行为体的承诺往往缺乏可信性。当国家无法为其长期的利益而向非国家行为体做出可信的承诺时，国家行为体在实现自己的公共政策偏好时就会遭遇承诺困境。在这种情况下，国家行为体也可以通过将国内政策与国际制度相联系的方式来做出不可逆的承诺。也即是说，国际制度使国家行为体的政策承诺具有不可逆性，从而使非国家行为体将国家行为体的承诺看作是可信的并由此采取符合双方利益的行动，由此国家行为体的长期利益就可以实现。
在行为体的长期利益和短期利益不一致的情况下，为了消除对方对自己食言的担心，使自己的承诺具有可信性，行为体需要向对方发出信号。托马斯·谢林曾在1960年提出了著名的“谢林猜想”，即博弈的一方如果以可信的方式限制自己的选择自由会增强其在谈判中的地位，促进自身利益的实现。[25] 也就是说，博弈的一方如果限制自己的选择自由，就会使其做出的承诺变得更加可信。作为人为设计的、型塑人际互动的约束，制度可以限制行为体事后选择的范围，从而有助于行为体相互做出可信的承诺。比如，关于国会议员投票交易的困境，温格斯特和马歇尔提出立法机构可以通过建立委员会制度来制度化议员之间的交易，给予委员会政策“守门权”以阻止事后食言。针对上一章第二节中交易失败的例子，新制度让第一群议员控制负责水利建设的委员会，第二群议员控制负责市场管制的委员会，这就使双方都可以阻止与自己偏好不一致的法案提交给整个立法机构。这样，两个议员集团就可以各自在事先做出可信的承诺，从而使选票交易得以实现。在这种情况下，“对特定政策的额外影响使得一种具体的交易模型制度化。因为交易被制度化，所以不需要在每次新的立法会议上重新进行协商，而且更少面临实施上的问题。”[26] 温格斯特和马歇尔由此说明了政治制度的承诺工具（commitment device）效应。奥利弗·威廉姆森在一般的意义上概括了制度对承诺可信性的作用:“如果事先设计适当的保障装置，受到事后机会主义行为困扰的交易收益就会得以实现。与其受制于某种机会主义，明智的谈判者将寻求做出和接受可信的承诺。如果设计了组织交易的高级治理结构，动机将会重新排列。”[27]
作为对国家行为的一种结构性约束，国际制度同样可以发挥承诺工具的作用。随着政策外部性问题的增多和跨国规范的传播，国际制度不仅管制国家间互动，而且越来越多地涉及国内事务。国际制度不仅有助于国家对外做出可信的承诺，也有助于国家对内做出可信的承诺。在国家行为体和非国家行为体的利益给定的情况下，国家行为体对非国家行为体的承诺是否可信将取决于国家行为体的承诺是否具有不可逆性。基于以下的因果机制，国际制度可以增强国家行为体承诺的不可逆性。
首先，通过回报战略的制度化，国际制度对违约行为施加了成本，限制了国家行为体的政策选择范围。在理性选择的视角下，不可逆性意味着国家行为体违反自己的承诺所造成的成本会超过所带来的收益。在未来的收益具有不确定性的条件下，能否在事先形成违反承诺的高成本预期对可信性至关重要。如果国际制度可以使国家行为体不得不为日后可能的违约行为付出超出其收益的成本，那么国家行为体的承诺就具有一定的不可逆性。
作为理性选择制度主义者经常援引的经典范例，“商人法”（law merchant）在中世纪欧洲贸易复兴中的作用就反映了制度的上述承诺效应。[28] 在现代民族国家出现以前，商人在从事远程贸易时对彼此的背叛行为难以发现，从而使交换和合作难以持续。随着时间的推移，一些商人专门负责集中收集是否违约的信息以解决商人之间的冲突，从而成为“私人仲裁者”（private law judge）。这些“私人仲裁者”通过商人遵守契约的记录实现了对信息的控制，从而创立了一种多边声誉机制。正如道格拉斯·诺思、保罗·米尔格鲁姆（Paul Milgrom）和巴里·温格斯特指出的:“让每个人都获得信息非常困难，所以商人法系统是以私人仲裁者为核心，将恰当的、足够的信息在恰当的环境下传达给恰当的人，以此来促进声誉系统更有效地运作。”[29] 这样，即使这些“私人仲裁者”不能对背叛者行使强制权，也可以创造一种声誉约束来使商人彼此做出可信的承诺。
作为从中世纪晚期的欧洲发端而来的政治组织形式，现代民族国家体系的基本特征在于国际无政府状态。由于缺乏有效的第三方实施，大多数国际制度仍是自我实施的。“自我实施的协议是这样一种协议，即如果一方违背了协议条款，另一方的唯一办法就是终止协议。”[30]在自我实施的条件下，国际制度对违约行为施加成本的主要途径在于安德鲁·古兹曼（Andrew Guzman）所概括的“3R”，即报复（retaliation）、回报（reciprocity）和声誉（reputation）。[31] 但严格地说，报复只是回报的一面而已，声誉则是在更大的时间范围内采取的回报。正如罗伯特·基欧汉为“回报”给出的定义:“回报是大致相等价值的交换，每一方根据他方先前的行动来确定自己采取何种行动，通过这种方式来以眼还眼、以牙还牙。”[32] 也就是说，回报既有回馈（即我们通常所说的互惠），也有报复，既有当下的回馈和报复，也有未来的回馈与报复（声誉）。根据罗伯特·阿克塞尔罗德（Robert Axelrod）的合作理论，“一报还一报”这样的回报战略可以通过塑造当下合作或者背叛的未来结果来增加合作的可能性。[33] 在这种“未来的阴影”（shadow of the future）下，如果违背在国际制度框架下所做的承诺，国家将会受到其他国家的惩罚，无论这种惩罚是当下的报复还是长期的声誉损失。正如阿克塞尔罗德和基欧汉共同指出的:“纳入回报规范的制度将使背叛非法化，并因此使背叛者付出更大的成本。只要国际制度具体规定回报在相关议题领域的含义，就会更容易地确立声誉以持续地实践回报。”[34] 这样，国际制度加强和制度化了回报。反过来，国家可以通过参与国际制度来向其他行为体发出明确信号来表明其信守承诺的意图。“一旦加入国际法律协议，国家将就其贴现率、所面对的非声誉成本或相关的声誉成本发出某种信号。”[35] 接收信号的客体既可以是其他国家，也可以是各种非国家行为体。这样，通过施加违约成本，国际制度不仅有助于国家行为体在国际政治中做出可信的承诺，也有助于国家行为体在国内政治中做出可信的承诺。
双边投资条约的扩散就反映了国际制度的上述价值。随着生产和金融的全球化，外商直接投资对一国经济发展的重要性不断增长，但投资者需要东道国政府有效保护其产权。正如查尔斯·利普森（Charles Lipson）指出的:“政治情境直接影响了外商投资的价值。实际上，东道国能够事先或事后改变外商投资的产权。”[36] 正是这些投资的风险和不确定性使国际制度变得重要起来。但由于各种原因，在外商投资领域并没有建立一个具有排他性管辖权的多边国际组织，也没有依据不同的功能性问题发展出几个相互联系的多边国际组织。[37] 在这种背景下，近年来越来越多的国家签署了双边投资条约。扎卡里·埃尔金斯（Zachary Elkins）、安德鲁·古兹曼和贝思·西蒙斯在他们的有关研究中提出，双边投资条约通过提高违约的事后成本，使政府容易对投资者做出可信的承诺。[38] 首先，双边投资条约提供了广泛的法律框架来明确东道国的义务，减少东道国政府义务的模糊性。其次，作为主权国家之间的条约，双边投资条约使母国政府卷入进来。比起母国私人投资者与东道国政府之间的契约，母国政府会更有兴趣监督政府间条约的遵守情况。最后，双边投资条约一般包含争端解决条款，有利于促进条约的实施。[39] 作为发出承诺的信号，双边投资条约不仅可以使母国投资者在东道国的管辖范围内得到更好的法律保护，更使东道国政府在吸引投资的国际竞争中获得比竞争对手更大的声誉优势。特别是对那些国内政策透明度和可预测性比较低的发展中国家而言，双边投资条约的价值更为突出，因此这些国家对双边投资条约的签署尤为积极。
其次，通过授权给国际制度，国家行为体可以通过限制自己的法定政治权力来捆住自己的手，从而向非国家行为体做出可信的承诺。与一般的社会经济行为体不同的是，国家行为体所面临的承诺问题与不受约束的政治权力有着密切的关系。正如达龙·阿塞莫格鲁（Daron Acemoglu）和詹姆士·罗宾逊（James A.Robinson）所指出的:“当那些拥有政治权力的人对那些没有政治权力的人作出承诺时，承诺有时可能是不可信的。”[40] 在国家行为体和非国家行为体之间利益不完全一致的情况下，国家行为体之所以难以做出不可逆的政策承诺，主要是因为国家行为体拥有不受约束的政治权力。在这个意义上，如果政治制度能够有效地约束国家行为体的政治权力，那么国家将会解决所面临的承诺困境。
理性选择制度主义者在探讨承诺问题时注意到了政治制度与政治权力的紧密关系，并由此阐述了约束性政治制度在国内政治中的承诺价值。诺思和温格斯特在考察17世纪英国政治制度的演化时发现了光荣革命前后政治制度的差异对政府承诺能力的显著影响。[41] 在斯图亚特王朝的专制统治下，国王经常按照其短期利益违背他已经同意的协定，导致民间贷款者担心无法收回贷款而不愿借钱给政府。而在光荣革命以后，国王以及政府的权力受到了来自议会的多方面限制，因此他们很难拒绝偿还公共债务。由于贷款的安全性得到了保障，政府也因此能够从民间借款者那里获得大量的低息贷款以满足战争等方面的开支需求。诺思和温格斯特强调:“这不仅消除了实施专断权力的主要动机，而且对新国王威廉来说，它可以发动一场针对法国的重大战争。这种安排如此令国王满意，以至于为在稳固的基础上重新分权确立了一组先例。”[42] 阿塞莫格鲁和罗宾逊则在更一般的意义上解释了为何许多国家从非民主体制过渡到民主体制。在非民主体制中，权贵通常会选择其最偏爱的政策，但也会受到可以造成革命威胁的民众的挑战。为了避免革命给权贵带来的损失，权贵可以通过对未来的亲民众政策做出承诺，但是在现有政治体制下，这种政策承诺往往是不可信的。为了使承诺可信，权贵把正式的政治权力移交给多数人，从而实现了民主化。[43] 在上述关于宪政和民主的起源的解释中，无论是国王还是更一般的权贵，通过约束性政治制度的确立将一部分乃至大部分政治权力移交给议会或者民众，从而在“捆住自己的手”或者说“束手”（tying hands）的同时实现了自己的目标。
作为国家行为体，中央政府的核心决策者既可以将其法定权力移交给上述情境中的议会或者民众，也可以将其法定权力授予国际制度和国际组织。这种法定权力在政治体系中的授予性行为，就是授权。所谓授权，是指授予第三方实施、解释和运用规则、解决冲突和制定后续规则（make further rules）的权威。[44] 在无政府状态下的国际体系中，国际组织的权威来自主权国家的授予。在这一授权链条中，国家是委托人，国际组织则是代理人。与字面意义相反，这种授权并非意味着国际组织只能做国家让它们做的事情。即使是为了完成被委托的任务，国际组织也必须通过某种方式成为自主的行为体。正如迈克尔·巴尼特（Michael Barnett）和玛莎·芬尼莫尔指出的:“在某种层次上，授权之所以能创立自主性正是因为指令本身要求国际组织具有自主性”。[45]作为具有独立性的代理人，国际组织在偏好上与国家行为体并不完全相同。
随着国家间相互依赖的加深和国际法的发展，越来越多的国家将其权威授予国际组织。由于国际组织的偏好并不等同于国家行为体的偏好，国家对国际组织的授权也有助于提高其政策承诺的可信性。正如达伦·霍金斯（Darren Hawkins）和戴维·莱克等人在《国际组织中的授权与代理》一书中所论说的:“委托人将政策执行授权给具有高度自由裁量权和更极端偏好的代理人，使代理人按照自己期待的方向来推动政策，可以缓和时间不一致引起的承诺问题。为了成功地确立政策的可信性，委托人必须付出很高的成本才能收回对代理人的授权或者推翻代理人的具体决定。否则的话，委托人尽管可以根据其长远利益作出许诺，但仍会受到短期诱惑而屈服。”[46] 这样，国家行为体通过授权给国际组织，提高事后机会主义行为的成本，进而易于在事先做出可信承诺。
当威权国家的领导人试图推动国内经济与政治改革时，他们和其他类型国家的领导人一样都需要表明其改革的决心以协调国内集团和获取国际支持。但威权国家的领导人很难在既有的国内制度框架内做出可信的承诺。在这种情况下，国家会通过加入国际制度来增强其改革承诺的可信性。爱德华·曼斯菲尔德和乔恩·佩弗毫斯（Jon Pevehouse）通过统计的方法验证了他们提出的假设，即正在向民主转型的国家具有强烈的动机加入欧盟这样的国际组织，因为这样做可以将其真诚的改革意图传达给国际和国内听众。[47] 方松英和埃丽卡·欧文（Erica Owen）则考察了前苏联东欧国家在1989-2005年间对国际货币基金组织项目的参与。她们发现虽然所有国家都将参与国际货币基金组织项目作为一种可信承诺的工具，但这种承诺价值对非民主国家来说最为明显。[48]
当然，承诺困境并不限于威权国家。在自由民主政体下，如果一个政策领域中的制度结构具有更多的集权特点，国家行为体的承诺也是不可信的。为了增强国内政策承诺的可信性，民主国家也有动机授权于国际组织。我们以“官方发展援助”（ODA）为例来说明国际授权在国内政治中的承诺价值。自二战以来，发达工业化国家往往选择通过国际组织来分配其对外援助，比如欧盟、世界银行、国际货币基金组织和一些地区性开发银行等。无疑，这种对国际组织的授权在国际层面上减少了国家对自己政策的控制，但正如海伦·米尔纳所揭示的，这种授权在国内层面上却有助于国家目标的达成。[49] 总体来说，这些国家的大多数公众希望人道主义援助是非政治的。但是，发展援助也是国家对外政策的重要工具，政府不大可能将援助限制在纯粹的人道主义用途上，而且特殊利益集团也渴望政府的援助具有商业导向的特点。与援助国政府相比，多边国际组织会给予援助以更多的人道主义用途，至少可以较少地将援助和单一的捐赠国利益联系起来，其援助也很少具有商业性质。这样，多边组织的偏好更接近于公众的偏好。由于政府控制着官方援助的具体信息，公众往往认为援助的收益与政治领导人的言辞不符，这样就不愿意支持政府提供最优数量的援助。政治领导人知道公众的这些担心，就试图找到一种可信的承诺方式让公众支持其援助政策。对国际组织的授权就提供了这样一种承诺机制。[50]
再次，作为一种制度，国际制度是黏性的，对国家行为体的约束具有持久性。在政治生活中，“持久性和影响未来权力分配的能力使制度作为一种承诺工具具有重大的意义。”[51] 比如在关于宪政与民主的起源的上述解释中，英国国王在光荣革命后无法再回到以前那段可以不经议会同意而肆意操纵债务政策的时期，而民主如已经确立也会在政治领域造成持久性的变化。正是这些持久性的变化构成了充分可信的承诺，给民间贷款者或者民众以未来想要的权力和政策。[52] 社会科学家用“路径依赖”（path dependence）来描绘一种制度选择会沿着一个方向自我加强的过程。玛格丽特·利瓦伊曾给出了一个简洁的定义:“路径依赖是指，一旦一个国家或地区沿着一种轨迹运动，逆转成本是非常高昂的。也许会有其他的选择点，但是一定制度安排的堑壕阻碍了对初始选择的轻易扭转。”[53] 也就是说，一旦作出了制度选择，大规模制度变迁的成本就会急剧增加，即使潜在的制度比现有制度更加有效。
实际上，理性选择制度主义所强调的“专用性资产”、“沉没成本”和历史制度主义所强调的“报酬递增”和“制度互补性”都论证了制度的黏性特征。作为对这两大制度分析流派都有卓越贡献的学者，道格拉斯·诺思不仅强调了与单项制度设立相关的初始成本、学习效应、协调效应和适应性预期，也突出了“制度矩阵的相互依赖网络”。[54] 政治学家保罗·皮尔逊则进一步指出以下相互联系的四个方面使政治领域具有很强的路径依赖趋向:（1）集体行动的核心作用；（2）制度的高度密集性；（3）使用政治权威扩大权力不对称的可能性；（4）政治内在的复杂性和不透明性。[55] 有趣的是，皮尔逊认为，由于政治生活中缺乏充分的竞争，政治选择的逆转要比经济选择的逆转更为困难，但是“竞争模型仍有助于解释政治生活的某些重要方面，比如国际关系和选举”。[56] 那么，国际制度是否和其他领域的政治制度一样，具有显著的黏性特征呢？对此，国际关系学者约翰·伊肯伯里（John Ikenberry）给出了肯定的回答:“条约承诺、政府间惯例和国际化的政治进程以及其他的国家间制度联系提高了政策突然逆转的成本，造就了政治既得利益集团和组织惯性，有助于彼此关系的稳定和连续。”[57]基于“专用性资产”和“制度互补性”的逻辑，我们进一步扩展伊肯伯里的观点:国际制度的黏性特征不仅有助于国家间关系的稳定和持续，也有助于国内政策的稳定和持续。
根据奥利佛·威廉姆森的定义，专用性资产的风险在于不能在毫不牺牲生产价值的条件下改变这种资产的用途。[58] 这种专用性资产不仅存在于经济领域中，也存在于政治领域中。正如彼得·古勒维奇所指出的:“政治行为体投资于特定的安排、关系、期望、特权、程序性知识，所有这些都成为与制度运作相关的专用性资产”。[59] 这些对制度的投资不仅包括对具体制度的直接参与，还包括与制度所产生的政治结果相关的投资。作为成本—收益计算的一个组成部分，资产专用性会改变政治制度中各种参与者的动机与策略。[60] 当这些专用性资产很多时，这些专用投资者会组建强有力的联盟来有效保护现有的制度安排。[61] 因此，在国家参与国际制度以后，从国际制度受益的国内行为体就会进一步支持国际制度。约翰·巴顿（John Barton）和朱迪思·戈尔茨坦（Judith Goldstein）等人注意到，战后初期所建立的国际贸易制度随着时间强化了国内选民对自由贸易的支持。由于早期的多边协议，从自由贸易中获益的国内选民随着时间在数量上不断增加，在政治影响力上也不断增强，从而在主要的贸易国家内形成了支持贸易多边主义的正反馈机制。[62]
从制度互补性上看，国际制度诱导了与之互补的国内组织形式，而这种组织形式反过来又可能产生新的与之互补的制度。正如保罗·皮尔逊所指出的，路径依赖通常在涉及组织和制度的互补结构的宏观层面是最强有力的，而不是在单个组织和制度的层面上。[63] 国际制度可以促进国内政府机构的变化，从而间接锁定政策取向和国家承诺。这样，“国际协议可以影响国家的决策结构，从而加强了特定的政策模式或将各国锁定在特定政策模式之中。”[64] 比如，随着中国融入国际贸易体系，特别是在中国加入世界贸易组织前后，中国的贸易政策制定机构发生了根本性的变革。最显著的一次变化是在2003年的国务院机构改革中，在整合原外经贸部职能与原国家计委、国家经贸委部分职能的基础上组建了商务部。这样做的目的是强化对国内贸易与国际贸易的一体化管理，以满足世界贸易组织对国民待遇的要求以及促进调控机制和标准的统一。[65] 对外作为对世界贸易组织履约的主要机构，商务部往往更加支持中国经济融入全球经济。对内与那些主管具体产业发展的政府部门不同，商务部往往更加强调在国家整体利益的考量下遵守世界贸易组织的规则。[66]
当然，天底下没有免费的午餐。参与国际制度固然可以增加政策承诺的可信性，但也会使国家付出“主权成本”（sovereignty costs），特别是当国际组织需要国家的广泛授权时。那么，国家决策者如何在国际授权的成本和收益之间进行权衡呢？上一章已经表明，当一个政策领域中的制度结构具有更多的集权特点时，国家行为体的政策承诺一般是可逆的。在国内的分权改革难以实现或者难以持久的情况下，国家行为体只能求助于国际制度来对非国家行为体作出可信的承诺。如果国际制度可以使国家行为体做出不可逆的政策承诺，而在没有国际制度的情况下国家行为体将不能做出不可逆的政策承诺，那么国际制度在增强国家承诺可信性上具有不可替代的作用。在这种情况下，即使国际制度使参与的国家付出了显著的“主权成本”（sovereignty costs），国家也可能选择参与国际制度。
由此，我们就可以理解一些对主权成本敏感的国家为什么愿意接受国际关系中的“硬法”（hardlaw），或者授权于国际刑事法院、国际货币基金组织、世界贸易组织以及欧盟等具有相当自主性、乃至具有一定超国家属性的国际组织。比如国际刑事法院直接地侵蚀了国家的司法主权，但本应对此敏感的许多非洲与拉美国家却和多数欧洲国家一样积极批准了国际刑事法院规约。贝思·西蒙斯和艾利森·丹纳（Allison Danner）发现，那些有着内战或者国内暴力历史但国内制度缺乏责任性的国家对批准规约往往持有积极的态度。[67] 在这些国家可能或已经发生内战的背景下，由于没有可靠的国内制度保证，政府及其对手都不能事先做出可信的承诺，即使它们都希望避免或结束内战。[68] 为了避免或结束内战，这些国家的政府选择批准国际刑事法院规约来向对手发出和平与合作意图的信号，从而使政府的承诺具有可信性。正如西蒙斯和丹纳所指出的:“国际刑事法院通过提高政府事后食言的成本来（为承诺可信性问题）解套。加入国际刑事法院极大增加了国家高级领导人未来受惩的风险，至少与那些没有加入的政权相比。由于可能受到独立国际制度的起诉，政府可以此做出含蓄的承诺，即它们会放弃罪大恶极的军事选择，并且给予政府承诺在其他情况下难以企及的可信性。”[69] 作为对照组，同样有着内战或国内暴力历史但国内制度更具责任性的国家，其承诺在国内已具有相当的可信性。这样，这些国家加入国际刑事法院并不能获得可信性方面的收益，却要付出相应的主权成本，因此对规约的批准会持抵制态度。
简而言之，国际制度通过回报战略的制度化、限制法定权力、扩大专用性资产和诱导互补性制度，使国家行为体的政策承诺具有了更大的不可逆性，从而有助于国家行为体在国内政治中作出可信的承诺。如果国内制度的集权特征难以改变，国家行为体将只能求助于国际制度来对非国家行为体作出可信的承诺。
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