报告目标和制度

第一节　政府会计意义、报告目标和制度

一、政府组织的意义、作用和公共行政改革

（一）政府组织的意义

一般认为，政府是为其“辖区”公众和经济组织承担受托责任的政权组织，包括中央和地方各级政府；政府机构包括立法、行政、审判和检察等机关。政府管辖的区域内有各种大小规模的社区，它是具有某种互动关系和共同维系力的人类生活群体进行一定社会活动的区域。现代社区向社区成员提供生活、交通、通讯、生产、教育、卫生和文化等设施和服务，维持社区成员的物质和精神生活；同时，对社区成员行为施予影响并使其适于规范，并要求成员间能互相帮助和支持。

政府活动主要有三：（1）政府性活动。它可以包括政府基本部门的“政务活动”和政府附属组成单位的“政府性专门服务活动”。政府基本部门的“政务活动”，如公共安全、公共设施（道路、照明、公园）、环卫环保，以及国防和基础研究等，它们要靠国家税收、政府债券收入和非税收入来支持。“政府附属组成单位活动”，如公立学区、城市垃圾填埋等单位提供的、须收取少量费用的政府性专门服务的活动。以往的政府性活动是根据预算法等法规、按“现金制”报告本期公共财务资源的来源、使用和结余情况。（2）营业性活动。它是指具有特殊目的的政府特殊部门（公办非营利组织）提供的“商业活动”，如供电、供水、停车场等单位提供的须收取一定费用的商业性服务活动。它们须根据政府管制要求、按“应计制”计算成本和利润（差额），以便正确确定收费标准、有助于公共政策的制定。（3）信托活动。它是指政府以受托人或代理人身份为公民个人、民间组织、其他基金和政府单位进行信托代理，如投资信托、养老金信托等活动。它要按“信托法”和信托目的进行政务与商业活动核算，报告信托净资产及其变动情况，以反映政府受托代理责任的履行情况。

政府活动是根据财政预算进行运作的，有其经管责任周期（Accountability　Cycle　of　Gov－ernment）。该周期一般可包括：制定和批准预算、财务管理和报告、审计和预算执行查证，以及财务报告分析和评价等。应该说，有什么样的国家概念就会有与其相应的治国理念，如列宁主义国家概念下形成的是无产阶级斗争的治国理念，西方契约理论下形成的是资本主义市场经济的治国理念。我们的治国理念似乎是从以往的“只”讲政治、发展到“只”讲经济，再完善为今天的构建社会主义和谐社会。当前，我国的治国理念是“立党为公、执政为民”，构建可持续发展的社会主义“和谐社会”；是以“民主法制、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”为执政目标；人民政府应坚持科学执政、民主执政和依法执政。2006年1月1日，中国政府网站（www．gov．cn）正式开通，表明我国政府报告信息披露迎来了新时代。

（二）政府组织的作用

一般企业提供的商品，消费者须按商品市价付款后才能享用，这种商品称为“私人物品”（Private　Goods，PGS）。政府提供的是个人和组织都需要的公共物品（Public　Goods，PG_S），PGS在免费或仅支付部分费用的情况下就可得到享用，其余部分费用由政府和有关组织承担。理论上，政府应为全体公民提供PGS，并进行无差别的“公平”服务。PGS分为两种：一是纯公共物品（Pure　Pubic　Goods，PPG_S）。它是人人需享用但无人愿为之付费的“物品”，它们是企业不愿或无法提供的。二是准公共物品（Semi－Public　Goods，SPG_S）。它是虽非人人需要，但提供这种“物品”无利可图，因而一般企业不愿意提供。从社会稳定和发展上看，政府必须免费或按低于成本的价格，持续不断并逐步扩大对PG_S的提供。一般说，PPG_S由政府基本部门提供，而SPG_S则由政府特殊部门和其他民间非营利组织提供。

在我国，当前有中央、省（自治区、直辖市）、市（自治州）、县（自治县、市辖区）和乡（镇）五级政府。我国除中央政府和32个省（自治区、直辖市）政府、2个特别行政区政府以外，还有600多个市政府、2　000多个县政府、40　000多个乡（镇）政府。各级政府由各自具有相对独立法人地位的行政单位如由民政、公安、教育、卫生、科技、财政、计划、经济、劳动和社会保障、建设、文化、人事等部门构成，各行政单位代表政府行使相应的管理职能。在美国，政府和非营利组织人员约占城市劳动力20%、有1　800多万人在从事提供PG工作，总经费超过其国民生产总值（GNP）的1／3。

（三）政府部门与一般企业组织的区别

政府部门与一般企业相比有以下区别：（1）组织目标。政府组织目标是服务社会和公众，提供PGS是免费或象征性收费的。一般的企业组织资本由投资者投入，其目标是使投资者价值最大化。（2）公共资源。政府组织的公共资源的来源主要是国家税收、政府债务和接受捐赠，部分来源于服务收费。除“特许”外，一般不准在资本市场融资。由于资源的来源不是投资者的“投资”，因此提供PGS的耗费是不收回的，不需区分投入资本与经营收入。各种资源收入最终均表现为特定“期间”的支出，无须考虑费用配比、盈利计算和股利分配等问题。（3）财政预算。公共财政是非营利性财政，它强调社会“公平”、“民主”和“法制”。财政资源是消费性的，它根据资源提供者的“限定”用途进行消耗。这种“限定”要求资源被用于特定目的或项目，而不能被挪用。这决定公共财政有其自身特殊的预算机制，以确保资源按“预算”或按“限定”用途进行使用。（4）受托责任。政府行使公共资源筹集、使用和管理的权力，必须受到资源提供者及其代表、法规和协议的限制。政府部门的管理当局是受托使用资源，对资源使用的合法性和有效性负有责任。其受托责任包括政治责任、社会责任和经济责任。其中，经济责任主要是根据预算有效使用资源，确认、计量和报告受托责任履行情况。

（四）政府公共行政改革

西方传统的公共行政学诞生于20世纪初，传统公共行政学特点是：政府管理体制以科层理论为基础，层级分明，权利集中；法规繁多，程序复杂；官员照章办事，非人性化服务；运用固定行政程序，实现既定管理目标。20世纪70～80年代，人们开始将政治学、社会学、国民经济学、现代经济学、政策（分析）科学、工商管理学、财务学和会计学等学科的理论和方法融入公共部门研究中，从而形成公共选择理论、新公共管理理论、企业型政府理论、治理理论等各种新的公共管理理论。他们尝试用新理论对行政管理进行根本性或方向性调整，并在西方发达国家、新兴工业国家和发展中国家内掀起一场政府公共行政改革浪潮。

在各种新公共管理理论指导下，许多国家先后开展了形式各异的政府公共行政改革，其主要做法体现在政府职能市场化、公共服务社会化、行政权力分散化、政府管理电子化，以及政府管理企业化等方面。政府管理“企业化”并非将政府视作企业来运作，它是指通过引入企业家在经营中所追求的讲效率、重质量、客户至上的服务精神，以及企业中广泛采用的科学管理方法，改革和创新政府管理方式，使政府更有效率和活力。但是，对新公共管理也有如下批评意见：一是它无视公营与私营部门的根本区别，前者目标是提供基本公平、相对合理的公共服务，而后者是以利润为最终目的。二是不能将政府与公众的关系完全等同于服务方与被服务方的市场关系，简单地用市场经济学观点来对待复杂的公共产品供应问题是不恰当的。三是政府服务包括政治经济、科教文化、外交军事等微观和宏观的众多方面，许多项目的业绩难以进行精确的定量评估和绩效分析。四是主张公营部门私有化的改革，实质是政府放弃公共服务的职能，逃避提供社会福利的责任。五是强调政府部门绩效评价、成本效益分析，实际上是一种“新泰勒主义”的表现等。于是，一些对公共管理改革有兴趣的研究者便对政府与非营利组织公共服务市场化改革的“深度”、“广度”和“界限”进行探究，期望取得有说服力的证据以利于公共行政改革的深化。

1993年，美国克林顿政府发动了一场历时8年的政府重塑运动，目标是使政府变得工作更好、花钱更少、更加进取和勤政，其主要措施包括：倡导顾客至上理念，制定顾客服务标准；删除不必要的规章制度；下放权力给基层和一线人员；推动绩效评估；将企业广泛使用的质量管理、目标管理、项目成本预算等管理模式引入政府管理等。经合组织（OECD）在关于各国政府行政改革的研究报告中指出，新公共管理主要表现在以下几个方面：（1）政府服务须以社会和公众需求为导向；（2）更加重视政府的产出、成果、效率和质量；（3）主张放松行政规章制度，实行绩效目标管理，强调对绩效目标完成情况的测量和评估；（4）政府应广泛采用企业中的成本─效益分析、全面质量管理、目标管理等管理方式；（5）取消公共服务供给的垄断，对某些公营部门实行民营化，让更多私营部门参与公共服务的供给；（6）重视人力资源管理，提高人事管理的灵活性等。

近年来，我国行政改革在转变政府职能、实行依法行政、推行政务公开、建立民主参与制度、加快电子政务建设、加强廉政建设等方面取得重大进展。党的“十六大”报告提出了深化行政改革的目标和任务，我们的目标是进一步转变政府职能，改进管理方式，推进电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制；重点是转变政府职能，依法规范中央与地方的职能和权限，推进政府机构改革、行政执法体制改革，事业单位改革和国有资产管理体制改革，建立和完善决策机制、权力监督和制约机制，大力推进电子政务建设等。

二、政府会计的意义和体系

（一）政府会计的意义

政府会计，是指用于确认计量和报告政府组织为社会公众和经济组织提供“公共物品”的财务活动，以及自身受托责任履行情况的一个专门会计。与企业会计相对应，不以营利为目的的政府与非营利组织会计（Governmental　Accounting　and　Non－profit　Organization　Account－ing）是会计学的一个重要分支（非营利组织会计见下章介绍）。新中国成立后，我们曾长期将政府与非营利组织会计称为预算会计。我国财政预算执行“统一领导、分级管理”制度，预算会计体系与国家政权结构、行政区域划分相一致。当前，我国预算会计体系基本分为三类：一是各级政府财政总预算会计，二是各级政府行政部门会计，三是事业单位会计。

政府会计及其报告改革是当前国际共同关注的重点会计改革问题之一。从世界范围看，建立一套完整的政府会计准则体系，定期编制政府财务报告，反映政府各项资产、负债、收入、费用和现金流量等信息，已成为国际上加强政府公共管理、提高财政透明度的重要手段和通行惯例。我国同样须要进行预算会计改革，中央政府已提出“立党为公、执政为民”的执政纲领和建立透明政府、绩效政府的目标。2004年7月1日起实施的《行政许可法》，从法律上界定政府职责和权限，这将促成我国政府的职能转向提供公共物品的服务。

（二）美国政府会计报告体系

美国是由50个州组成的联邦制国家，联邦（Federal）政府是美国的中央政府，各州有州（State）政府，州以下有县、镇、市、村等8．7万个地方（Local）政府（County、Municipal、Town－ship　and　Town、School　District、Special　District）。在美国，由于州与地方政府所处地理位置不同、需求不同，因而有许多问题是难以协调的。联邦政府不同于州、地方政府，它在国防和社会保障方面有很大义务，而州和地方政府没有这方面的义务。州政府和联邦政府之间有明确的权利划分，各自保持相对的独立。州与州之间由于各有自己的宪法，也保持相对独立；州以下的地方政府则执行较高程度的地方自治。联邦政府的权力有三：（1）以总统为首的联邦政府行政部门；（2）国会两院，即参议院和众议院的立法部门；（3）以最高法院为首的司法部门。州政府的权力也分属行政、立法和司法三个部门。因此，从法律上看，联邦、州和地方政府都是相互独立的，不存在上下隶属关系。联邦政府和国会作为最高权力机构，它们认为不应该让其他组织来报告其财务信息。于是，在政府会计报告上形成各自独立的联邦政府会计报告与州、地方政府会计报告两大体系。联邦政府是根据联邦法规与FASAB制定的会计准则编制联邦政府会计报告；州和地方政府则根据GASB制定的会计准则编制其会计报告。

一般情况下，政府组织通过设立政府“基金”并以此为会计主体进行核算和报告。基金是一种具有特定用途、专门用于核算和报告的财务资源。它是一种独特的会计核算模式，可被视作一种特定的会计主体。基金特征有三：一是基金必须依特定目的或活动而设立；二是基金的设立、资源筹集与运用都必须依法或根据资源提供者规定进行限制性运作；三是基金运作对立法机构、资源提供者、服务对象和社会公众，负有广泛受托责任。政府组织根据国家法令、协议设立基金。美国GASB推荐的基金有以下三种。

（1）政府基金（Governmental　Funds）。它也称政务基金、公共基金，是指用于反映政府“基本部门”维持日常运转所需要的各项基金。其资源的来源主要是税收和债券收入，支出大多为消耗支出，因此必须“量入为出”并“略有结余”。它包括①以税收支持而设立的、反映政府基本活动的“普通基金”；②以特别税或从其他基金转入而设立的、具有特定用途的“特种基金”；③依法发行债券或接受捐赠、政府间补助等取得资源而设置的、主要用于购置固定资产的“资本项目基金”；④以普通基金或其他基金转入资源而设立的、专门用于偿还政府长期负债的“偿债基金”；⑤本金不可动用、创造的收益可动用（类似于非营利组织中捐赠基金）的“永久基金”。

（2）权益基金（Proprietary　Funds）。它是指用于核算政府“特殊部门”营业活动的各项基金，包括①企业基金（Enterprise　Funs）。它是政府办的企业向社会公众提供类似于一般企业提供货物或服务而设立的基金。这种为体现公共政策、由政府公办的企业需要收入补偿成本，以利其资本保全并持续经营。②内部服务基金（Internal　Service　Funds）。它是设置在政府某部门内部的基金如车辆管理基金，为政府内部各部门或其他政府部门提供内部服务，并收取一定费用以补偿服务成本。

（3）受托基金（Fiduciary　Funds）。它是指用于处理政府或政府单位以信托人或代理人身份，接受个人、私人机构、其他政府单位或其他政府基金保管或监管资产而设置的基金。受托基金中的资金属于最终接受者，而非政府。它包括①信托基金。信托基金分为可动用信托本金的“可支用信托基金”，以及不能动用本金、只能动用本金投资收益的“不可支用信托基金”。实务上，它有投资信托基金、养老金信托基金和用于私人目的的信托基金等。②代理基金。它是以政府或政府单位作为代理人，履行代理资源监管责任而建立的基金。对于代理的政府及其单位来说，代理基金只在代理期间履行财产监管责任，代理期满时必须将所监管财产归还给委托人。如美国法律规定，镇政府应将3%房产税交付消防局，以供消防局使用。于是镇政府征收房产税时就须将其中3%计入消防基金。该基金是一种代理基金，它专门核算这笔资金，以防消防资金被挪作他用。此外，地方政府为中央政府征收税款的代理管理也属于代理基金性质。

与基金相对应的基金会计，具体包括（1）政府基金会计。它包括普通基金会计（核算无限定用途的财务资源）、特种基金会计（核算依法规定用于专门用途的财务资源）、资本项目基金会计（核算普通资本资产的购建业务）、偿债基金会计（核算为购建普通资本资产而形成的普通长期负债的偿还业务），以及非基金账户组（包括普通固定资产和普通长期负债两个账户组）等。（2）权益基金会计。它包括企业基金会计（核算政府通过收费提供服务的业务）、内部服务基金会计（核算按商业基础运行的、为其他政府或政府内部提供的收费服务）等。（3）受托基金会计。它包括信托基金会计、代理基金会计等。法律对于信托与代理的规定有明显区别，因此信托基金和代理基金应按法律规定从事其业务。信托基金是用来核算政府依据信托协议所收到的资产，这些资产一般按协议规定用于投资，并将投资收益用于特定目的，如政府自身项目、文教事业等。信托基金会计信息只在受托基金财务报告中披露，而不在政府整体财务报告中报告。代理基金用于核算政府单位作为其他政府单位、个人或私人组织的代理人而持有的资产，这种资产相当于负债。代理基金不存在基金权益。

根据GASB的第34号准则规定，代理基金的资产和负债应按应计制确认，而不确认收入、支出或费用，如税务代理基金会计、特种税收偿债代理基金会计等。其中，税务代理基金会计是报告主体的政府单位核算为其他政府单位的有关基金代收各种税款业务的会计；特种税收偿债代理基金会计是用来核算以特种税收来偿还政府为购建普通资本资产而举借长期债务业务的会计。

基金会计要素分为资产、负债、基金余额（净资产）、收入、支出等五类。由于政府与非营利组织不存在所有者，因此基金会计没有所有者权益，基金余额只是一个描述性名称。每个基金都有其相对独立的资源，并相应设有一套自我平衡的账户，不同类型基金的具体会计账户是有差别的。在基金会计中，政府基金会计重点反映政务活动，计量重点是财务资源流入和流出，不记录本期不可支用的其他资源，如长期资产和长期负债。长期资产和长期负债是在“普通固定资产”和“普通长期负债”非基金账户组中进行会计处理的。基金会计一般必须要编制两张主要报表：一是基金收入、支出与基金余额（权益）变动表；二是资产负债表。前者反映基金的财务收支情况，后者反映基金的财务状况。

根据美国GASB要求，传统基金会计可予以保留，但基金会计应采用修正应计制或完全应计制，并应编制政府“整体财务报告”。联邦政府也采用基金会计模式，它一般设立以下两类基金：（1）以税收、公营事业收入的财务资源为对象，并按联邦法律设立的基金，包括普通基金、特别基金、公营事业基金、内部基金和外汇基金等。其中，普通基金是指法律无特别指定用途的所有基金，其性质与州和地方政府的政府基金是相似的；特别基金是指法律限定特定用途的基金；公营事业基金收入主要来源于政府外部，用于支持持续循环营业的政府企业；内部基金的财务资源来自其他政府机关，用于经营政府内部的业务，类似于州和地方政府的内部服务基金；外汇基金是指不需动用美元资金支付、不必经过拨款手续支付的外汇资金。（2）政府作为代理人、信托人，以其掌握或管理的财务资源为对象，按资金来源和信托协议规定而设立的基金，包括信托基金和存款代理基金。其中，信托基金是指来源于委托人提供并依据信托协议约定使用和管理的基金；存款代理基金是指联邦政府以代理人身份，受托管理财务资源，并按委托人指令归还或支付的基金。

（三）我国目前政府会计体系

我国公共部门预算根据行政隶属关系分为一级、二级和三级预算单位。在拨款关系上，政府总预算对一级预算单位“财政拨款”；一级预算单位对二级预算单位“财政拨款”；二级预算单位对三级预算单位“财政拨款”。一级预算单位也称主管预算单位，是指与总预算直接发生预算资金往来的公共部门。一级预算单位通常指政府的职能机构，即行政部门，一级预算单位根据其职责编制相应的预算。政府的总预算是由政府部、委为一级预算单位的部门预算汇编构成的。二级预算单位是指与一级预算单位发生预算资金往来关系的部门，它提供公共商品和劳务，一级预算单位对其进行拨款或资助。二级预算单位要编制相应的预算，其预算汇编就构成一级预算单位的预算。三级预算单位也称基层预算单位，是指与二级预算单位发生预算资金往来关系的部门。二级预算单位的预算是由三级预算单位的预算汇编而成的。

1．财政总预算会计。它简称总预算会计，是指各级政府财政部门核算、反映、监督政府预算执行和财政周转金等各项财政性资金活动的专业会计。其基本任务如下：会计核算、调度资金、会计监督并参与预算管理、组织和指导本行政区域预算会计，以及做好预算会计管理工作。根据“一级政权、一级预算”原则，目前我国总预算会计分为五级，财政部的“中央”财政总预算会计；各级地方财政机构设置的省、市、县和乡一级的财政总预算会计。

2．行政单位会计。它是指各级行政机关和实行行政财务管理的其他机关（包括各级权力机关、审判机关和检察机关）、政党及人民团体核算和监督本单位财务活动情况及结果的专业会计。根据机构建制和经费领报关系，行政单位的会计组织系统，分为主管会计单位、二级会计单位和基层会计单位三级。向财政部门领报经费，并发生预算管理关系的，为主管会计单位。向主管会计单位或上一级会计单位领报经费，并发生预算管理关系，有下一级会计单位的，为二级会计单位。向上一级会计单位领报经费，并发生预算管理关系，没有下级会计单位的，为基层会计单位。上述三级会计单位分别实行独立会计核算。

3．事业单位会计。它是指各类事业单位核算和监督本单位财务活动情况及结果的专业会计。与行政单位会计一样，国有事业单位会计组织系统根据国家机构建制和经费领报关系，分为主管会计单位、二级会计单位和基层会计单位三级。事业单位行业类别繁多，如科学研究、中小学校与高等院校，以及医疗卫生等事业单位，各行业业务存在巨大差别，使得事业单位会计及其报告各具特色。

必须指出，1998年国家已发布和执行新事业单位会计制度。在此以前，事业单位预算内外资金分别核算、各自平衡，这样一个单位有两套账，分别记账和报账。预算内外资金不能统筹安排和合理调度，影响资金有效使用，也影响会计信息真实性。为此，新制度规定事业单位实行预算内外资金的统一核算和综合平衡。随着会计改革的深入，我国预算会计体系将向“政府与非营利组织会计”方向发展。总预算会计与行政单位会计将合二为一，成为政府会计；事业单位会计主要是向非营利组织会计靠拢。

三、政府财务报告的规范和目标

（一）政府财务报告规范体系

政府财务报告的规范体系一般包括法规和会计准则两方面。法规是政府财务报告最主要的规范，美国联邦政府的财务法规有《预算与会计法》、《反赤字法》、《国会预算与扣押管理法》、《联邦管理者财务一体化法》等，州和地方政府也颁布各自财务法规和制度。如第一章所述，会计准则是政府财务报告的规范标准，美国地方政府会计准则先后由政府会计理事会（NCGA）和GASB等机构制定，AICPA也制定有关州和地方政府的审计指南。GASB成立前，FASB制定的有些FAS也适用于州和地方政府会计报告。法规与GAAP往往会发生矛盾，AICPA认为，从真实和公允的会计信息披露上看，GAAP与财务法规发生冲突时，应优先服从GAAP。GASB认为，GAAP与财务法规同样重要，要求政府会计按GAAP进行会计处理和财务报告，同时披露相关解释说明。

我国政府会计报告规范体系同样包括法规和会计准则两个方面。在法规上，我国有《会计法》、《预算法》及其实施细则等。在会计准则和制度上，目前有《事业单位会计准则》、《财政总预算会计制度》、《行政单位财务制度》、《行政单位会计制度》、《事业单位会计制度》和《关于加强预算外资金管理的决定》等。

（二）政府财务报告的目标

政府财务报告的外部主要使用者，包括公民、立法及监察机构、投资者和信贷者。在美国，政府财务报告的主要目的是为便于信息使用者判断本届政府的运行成本是由当前民众负担，还是转嫁给后代负担的；同时为使用者判断政府官员是否很好地履行其受托责任提供依据。美国GAO前首席会计师菲利普·凯特认为，致力于政府会计研究与改革是因为预算会计无法提供公众所需信息，如现金制与应计制的对比信息；而政府会计报告应能充分反映承诺事项，并能满足使用者对成本信息的需求。1993年3月，国际会计师联合会（IFAC）发布《中央政府的财务报告》，指出中央（联邦）政府财务报告应反映政府或政府单位对财务事项和信托给予资源的受托责任，并提供对决策有用的下列信息：（1）是否按法定预算取得和使用资源；（2）是否按法律或合同要求，包括由有关立法部门设立的财政授权，取得和使用资源；（3）提供财政资源的来源、分配和使用方面的信息；（4）提供筹资及满足对现金需求的信息；（5）提供评价筹资和偿还债务及承诺能力有用的信息；（6）提供财务状况及其变动情况信息；（7）提供反映业绩的有关服务成本、效率和成果方面的综合信息。

1987年，美国GASB发布第1号概念公告《编制财务报告的目标》，指出州和地方政府会计与财务报告有以下三个目标：（1）全面目标。它认为政府财务报告应提供全面财务信息以帮助使用者确定其受托责任，有利其作出经济、社会和政治决策。（2）基本目标。它反映政府财务报告要提供若干方面财务信息，以满足使用者作出相关决策需要。（3）具体目标。具体要求如下：一是财务报告应能反映受托责任执行情况，以便使用者确定政府受托责任履行情况；应披露本期收入能否足以支付本期公共服务支出，公共资源取得和运用是否与政府预算、法规和协议相符，以及其他有助于确定政府服务成本、服务质量等方面信息。二是财务报告应有助于使用者确定政府本期运作结果；应披露资源的来源与运用、如何筹集资源和满足支出需要，以及财务状况如何改进或如何恶化等方面信息。三是财务报告应能帮助使用者评判政府提供公共服务水准和履行义务能力；应披露财务状况、公共资源从本期持续可使用的有效年限，披露法规和协议对公共资源的限定及资源潜在损失风险等方面信息。

必须指出，我国《财政总预算会计制度》规定，总预算会计信息应符合预算法要求，适应国家宏观经济管理和上级财政部门及本级政府对财政管理的需要。《行政单位会计制度》和《事业单位会计准则》规定，会计信息应符合国家宏观经济管理要求，适应预算管理和有关方面了解行政事业单位财务状况及收支结果的需要，有利于单位加强内部财务管理。它们规定了当前我国政府会计及其报告的基本目标，那就是应以满足国家宏观经济管理的需要作为提供会计信息的共同目标，并强调会计信息对加强内部管理的作用。同时，还规定了报告信息应能满足有关使用者的需要。

四、财政总预算会计制度

总预算会计是各级政府财政部门核算、反映、监督政府预算执行和财政周转金等各项财政性资金活动的专业会计。2001年11月，财政部印发《〈财政总预算会计制度〉暂行补充规定》，它仅适用于中央财政。该规定要求总预算会计以现金制为主，但个别事项可采用应计制。采用应计制的事项有：（1）预算已安排，由于政策性因素，当年未能实现的支出；（2）预算已安排，由于用款进度等原因，当年未能实现的支出；（3）动支中央预备费安排，因国务院审批较晚，当年未能及时拨付的支出；（4）为平衡预算需要，当年未能实现的支出；（5）其他有关支出。采用应计制仅限于上述事项，除此之外其他事项均不得采用应计制。

1．一般原则。总预算会计核算应符合预算法要求，会计核算应按规定会计处理方法进行。其一般原则有客观性原则、适用性原则、合规性原则、全面性原则、一致性原则、及时性原则、清晰性原则、重要性原则、收付实现制原则和专款专用原则等。

2．资产、负债和净资产。资产是一级财政掌管或控制的能以货币计量的经济资源，包括财政性存款、有价证券、暂付及应收款项、预拨款项、财政周转金放款、借出财政周转金以及待处理周转金等。负债是一级财政所承担的能以货币计量、须以资产偿付的债务，包括应付及暂收款项、按法定程序及核定的预算举借的债务、借入财政周转金等。净资产是指资产减去负债的差额，包括各项结余、预算周转金及财政周转基金等。

3．收入和支出。财政收入是国家为实现其职能，根据法令和法规所取得的非偿还性资金，它是一级财政的资金来源。收入包括一般预算收入、基金预算收入、专用基金收入、资金调拨收入和财政周转金收入等。财政支出是一级政府为实现其职能，对财政资金的再分配，包括一般预算支出、基金预算支出、专用基金支出、资金调拨支出和财政周转金支出等。

4．会计账户、结账、结算、报表及其编审。会计账户按总预算会计要素分设五类，即资产类、负债类、净资产类、收入类和支出类。结账期限为每月1次。年终结算主要事项如下：核对年度预算、清理预算收支、征收机关和国库的对账、清理核对当年拨款支出、清理往来款项、清理财政周转金收支，以及年终财政结算。年终清理、结算后，办理年终结账。总预算会计报表是各级预算收支执行情况及其结果的定期书面报告，是各级政府和上级财政部门了解情况、掌握政策、指导预算执行工作的重要资料，也是编制下年度预算的基础，必须定期编制和汇总预算会计报表。年报是各级政府决算，反映着年度预算收支的最终结果。各级财政部门应将汇总编制的本级决算草案及时报本级政府审定。

五、行政单位会计制度

本制度适用于各级行政机关和实行行政财务管理的其他机关、政党组织（以下统称行政单位）。根据国家机构建制和经费领报关系，行政单位会计分为主管会计单位、二级会计单位和基层会计单位三级。上述三级会计单位实行独立会计核算，不具备独立核算条件的行政单位，实行单据报账制度，作为“报销单位”管理。行政单位会计是预算会计的组成部分，其核算原则与总预算会计的要求是一致的。

1．资产、负债和净资产。资产包括流动资产和固定资产。负债包括应缴预算款、应缴财政专户款、暂存款等。净资产是指行政单位资产减负债和收入减支出的差额，包括固定基金、结余等。各种应缴款及暂存款项应及时清理并按规定办理结算、不得长期挂账。任何单位不得缓缴、截留、挪用或自行坐支应缴预算款项。结余是行政单位各项收入与支出相抵后的余额。行政单位的正常经费结余与专项资金结余应分别核算。

2．收入和支出。收入是指行政单位为开展业务活动，依法取得的非偿还性资金，包括拨入经费、预算外资金收入、其他收入等。由财政部门拨入的经费和预算外资金收入中属于指定用途，用于完成专项工程或专项工作、并需要单独报账结算的资金，应与正常拨款区分开来，分别核算。支出是指行政单位为开展业务活动所发生的资金耗费，包括经常性支出、专项支出和自筹基本建设支出。

3．年终清理结算和结账。年终前，根据财政部门或主管部门决算、编审要求进行全面清理结算，在此基础上办理年度结账，编报决算。清理、核对年度预算收支数字和各项缴拨款，保证上下级之间的年度预算数和领拨经费数一致。

4．会计报表的编审。会计报表是反映行政单位财务会计状况和预算执行结果的书面文件，包括资产负债表、收入支出总表、支出明细表、附表和报表说明书。有专款收支业务的，还应按专款的种类编报专项资金支出明细表。报表说明书包括报表编制技术说明和报表分析说明。报表技术说明主要包括：采用的主要会计处理方法，特殊事项的会计处理方法，会计处理方法的变更情况、变更原因以及对收支情况和结果的影响等。报表分析说明一般包括：基本情况，影响预算执行、资金活动的原因，经费支出、资金活动的趋势，管理中存在的问题和改进措施，对上级会计单位工作的意见和建议。