政府财务报告制度

政府财务报告是一个总合的概念，它包括了许多具体的报告，这些报告可以根据不同的标准加以分类。在所有这些财务报告类别中，政府预算、决算报告和常规财务报告是最重要和最基本的一类政府财务报告。建立一个全面、完整、科学并与国际接轨的政府财务报告制度，不仅能够使广泛的政府财务信息使用者获得所需要的有关政府的受托责任、财务治理、偿债能力等信息，更主要的是将加强对政府的整体财务状况和工作绩效的监督，实现“立党为公，执政为民”的执政纲领和建立透明政府、绩效政府的目标。

一、政府财务报告的涵义与构成

从全球视野看，财政透明度问题已经受到世界各国政府和有关国际组织的普遍关注。提高财政透明度，不断建立和完善政府财务报告制度已经成为一种潮流。政府财务报告作为政府信息公开的重要方式，无疑是实现财政透明的重要手段。财政透明是公共财政的本质特征，财政透明度的实现离不开政府财政信息建设。

1.政府财务报告的涵义

政府财务报告是指全面、系统地反映政府的财务状况、运营绩效和现金流量等方面信息规范化的途径，是外部使用者评价政府受托责任的履行情况和进行相关决策的重要依据。政府财务报告是政府信息的载体。西方主要市场经济国家都在不断丰富、完善政府财务报告内容，力求更为客观、完整、科学地反映政府财务状况，为政府宏观经济管理服务。政府财务报告是政府信息公开的重要途径，无疑是实现财政透明的重要手段。

透明而有效的政府管理已成为提高政府国际竞争力的根本要素。政府职能的转换、公共财政体制的改革，政府收支分类科目的变化，政府绩效评价制度的建设等，均对反映政府经济活动的政府财务报告信息提出了更高要求。鉴于政府预算支出的成本往往要以税收的形式由公众而非由支出的受益者来分担，支出部门极易将预算资金挪作他用、隐瞒或粉饰过度支出;政府公共部门中的此种道德风险被称为“公共池塘资源问题”。提升政府财政透明度，使公众易于获知财政收支状况的透明度、财政支出的结构及其效果，形成有效的财政制约，能够显著抑制“公共池塘资源”等问题。在我国，随着政府海外筹资的日益增多，外国政府和投资者也越来越关注我国政府的财政信息，因而，在我国财政透明度尚不高的今天，充分借鉴IMF关于“财政透明度”的要求，积极探索提升财政透明度的实现路径和具体措施，切实提升我国的财政透明度十分必要。2008年5月1日开始实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》，表明了我国政府已开始重视公众的信息需求权。

2.政府财务报告的构成

国际货币基金组织（IMF）的《财政透明度手册（修订版）》将财政透明定义为：向公众公开政府的结构和职能、财政政策的意向、公共部门账户和财政预测。并从制度透明度、会计透明度、指标与预测的透明度等三个方面对财政透明度进行了详细说明。政府会计作为整个公共管理中不可缺少的工具与重要信息源，对于提升财政透明度有着举足轻重的决定作用。其最终产品——政府财务报告是报告主体对一定会计期间财务活动乃至所有的经济活动所进行的全面系统的总结和报告，是沟通政府和民众之间的重要信息源，也是体现政府财政透明度的重要载体。

根据IMF《财政透明度手册》，应向公众提供的财政信息至少包括：第一，政府财政活动的所有信息；第二，公共部门的准财政活动；第三，中央政府的或有负债对财政的影响；第四，政府资产负债表；第五，政府财政报告的合并信息。

根据我国的实际，政府财务报告至少应能够提供充分反映政府的经济活动及其资产负债状况、公共资金使用情况、现金流量情况和政府履行财务受托责任情况的综合财务报告，包括以下财务报表：第一，反映报告主体在财政年度结束时的资产、负债及净资产余额的资产负债表；第二，反映年内预算收支情况的预算收支表；第三，反映报告主体在某个特定财政年度实际发生的财政收入、财政支出及其构成与差额情况的政府营运表；第四，反映政府会计单独核算基金的单项基金表；第五，反映重大项目的经营活动情况的项目经营情况表。将预算外资金在财务报告中单独加以披露，能更好地反映政府的财务状况。财政透明度要求涵盖政府的所有财政活动，包括对预算外资金的详细说明。

二、政府财务报告的种类

1.政府预算报告

由于社会公共需求很难清楚地综合，社会公众可能各自都有不同的需求，政府部门管理者有各种优先选择，管理者一般都或多或少地不愿接受政策的约束。因而，政府管理者只能采取总括式的预算文件和解释预算的方式，将政府部门预算草案正式提交人大财政经济委员会或预算委员会。

纳税人的要求对政府部门预算文件所采用的表达方式有着重要的影响。如果某个特定团体的项目被描述成为公共或集体产品，那么该团体受益的支出就可能获得批准。例如，各类经济开发区的优惠政策以社会成员都能在未来的增长中受益。如果某些团体的支出项目以这样的方式表达反对该项目就是幼稚、没有经验和危害公众利益，该团体受益的项目也有可能获得通过。例如，食品药品的检测以全体社会成员都能从即时项目支出中受益。因为，谁也不希望食用不符合卫生标准的食品，谁都不希望在生病时得到的是不符合技术标准的药品，无论如何加强国家食品药品卫生监督是不能反对的。解决使得特定团体受益的支出项目问题的办法，就是尽可能地细化支出项目和清晰的项目预算文件表达。提交给人大的预算附录需要提供分析预算所需的其他拨款说明。例如，下列各项均可作为预算附录：按职能划分的附录；按计划和用途划分的附录，特别是预算中有跨部门计划说明政府部门预算报告中的基本支出和项目支出附录；说明政府部门预算报告中的政府投资预算，可将说明投资措施组成的附录列于预算之后等。

2.政府决算报告

最基本的预算执行报告是年度决算报告，它反映财政年度中的预算执行情况。多数国家的年度决算报告需要呈递审计部门和立法机关。由于年度预算报告所提供的关于财政稳定性和绩效方面的信息是不充分的，因而只应作为报告系统的一部分。在许多发展中国家，年度决算报告的编制和公布至少需要一年，这种严重滞后使其对于外部使用者几乎没有多大价值。一般情况下，考虑到审计账目所需要的时间，关于预算执行的初始信息，应在预算年度结束后不迟于两个月内公布，使公众可以获得这方面的信息。

3.政府常规财务报告

（1）综合财务状况。反映作为一个整体的政府在报告期内财务状况的分析。包括中央政府、地方政府和一般政府的财务营运情况。关于基金（例如政府的社会保障基金）的财务信息应合并到相应级别政府的账户中。

（2）内部欠款（包括存量与流量）。应区分对私人部门的欠款、对各级政府实体的欠款以及对非政府公共部门的欠款。

（3）政府规划的执行。支出，既包括按照功能和规划分类的预算支出，也包括采用相同分类的基金中的支出。经常性支出与资本性支出应区分开来。还应提供政府的主要规划（如基础教育和公共卫生）目标，它有助于促进政府在规划的层次上，对其所从事的主要活动、所要达到的目标做出清楚的规定，从而也有助于促进对“预算执行的结果如何”这类问题的了解。

（4）中期外部债务。反映各种类别的中期政府债务，直接负债和担保等形式的或有负债，以及未来5～10年的偿债方案等方面的信息。

（5）短期借款。短期借款亦可与中期债务合并为“政府债务报告”。

（6）赠款。反映报表主体所收到来自上级政府或其他方面的赠款补助。

（7）贷款。该报表反映报告主体已签约的贷款，各期利息和本金偿付，以及按主要受益人分类的尚未偿付的贷款存量与流量。对于未来收回贷款的风险，应作适当的评估。

（8）后续承诺。为向立法机关履行受托责任，应反映后续（多年期）承诺，以及按功能、规划以及支出部门、机构区分的付款计划。对于投资项目而言，这一内容尤其重要。因为现有的或继续实施的政府投资项目，在未来好些年度都需要在预算中安排资金（即后续承诺）。

（9）现金流量。该报表应反映现金收入和现金支出的流量，以及现金余额。包括政府的所有现金和银行（存款）账目，通常应直接根据政府账目编制。

（10）税收支出。反映按部门、功能和税收减让类别分类的税收支出的估计数。

（11）其他负债和其他或有负债。除了前面提到债务报告外，未予反映的其他债务和或有负债，如养老金和保险形式的或有负债等。

（12）所选择的部门、规划的实物资产和投资情况。

三、我国政府财务报告的改革方向

近年来，随着我国市场经济的国际化、纳税者个人纳税意识的增强和对纳税资金使用关注意识的提升，成为我国预算会计信息新的需求主体。根据政府财务报告的定义，政府财务报告主要是为了报告和解除政府对公众的受托责任，因而公众是政府报告的主要使用者。应该说，现阶段我国政府财务报告制度还不完善，应该看到，财政透明的现状不利于加强民主与法制建设，不利于人民评价政府公共受托责任的信息需求，也为产生腐败和低效率行为提供了机会。因而，在增加财政透明度，改革和完善政府财务报告制方面还有很多工作要做，还有很长的路要走。

1.明确政府财务报告的目标

政府财务报告的目标是向使用者提供全面的财务信息，以帮助其评价政府的受托责任和作出相关决策，其中报告和解除政府主体的公共受托责任是政府财务报告的根本目标。政府财务报告应当从目前的为预算管理服务为主，转变为为公众提供反映公共受托责任履行情况的信息为主。改革地方政府的财务报告模式，一级政府分别从政府层面和基金层面进行报告，以满足政府财务报告的目标要求。

2.改革会计核算制度

我国需要对现行政府会计核算基础进行调整。权责发生制有利于对成本和费用进行准确的核算，可连续地、客观地反映政府资产和负债的变化，如实反映治理当局受托责任的履行情况，防止其将自身责任转嫁给继任者，还能为分析政府的可持续发展能力提供综合信息。20世纪80年代兴起的新公共治理运动，越来越多的国家进行了权责发生制下的政府会计改革。随着经济全球化的加速，我国应在会计核算制度上与国际接轨。

3.增加财务信息的透明度

政府财政收入主要来源于纳税人缴纳的税收。随着经济发展和财政收入的增长，政府财务报告使用者范围的扩大，社会公众对财政收支状况的透明度、财政支出的作用、结构及其效果等愈加关注。政府应公开披露可靠与及时的财务信息，以利于信息使用者评价政府的财务状况和业绩、运营活动以及财务风险。政府财务信息应通过相关媒体对外公开披露，使财务信息需求者可以从不同渠道及时地获取。

4.建立统一的财务报告制度

财务报告是报告主体对一定会计期间财务活动，是为满足外部使用者共同的信息需求而编制的。政府财务报告系统全面地反映政府的财务状况，是披露政府财务信息的一种规范化途径。随着市场经济的发展和经济体制改革的深化，建立与国际接轨、涵盖所有相关的政府财务活动内容的政府财务报告制度势在必行。

5.建立政府财务报告审计鉴证制度

在西方,政府财务报告必须经过审计师鉴证后,才能对外公布。这也是提高财政透明度、保证政府财务报告可靠的重要手段。政府财务报告必须接受客观、公正的审计，只有在此基础上对政府财务报告进行分析才具有现实意义。从理论上讲，政府行政部门编制政府财务报告，社会公众、立法机构等使用政府财务报告，由于使用政府财务报告的立场与提供政府财务报告的立场不一致，政府行政部门提供的政府财务报告内容的真实性和可靠性就会受到使用者的怀疑，这就要求审计机关或其他社会审计机构以其公正、中立的身份通过对政府财务报告进行审计，提供客观、公正的鉴证报告，使政府财务报告取信于使用者，以解除其受托责任。因此，我国可以借鉴国外的经验，在政府财务报告中增加审计报告，借以保证政府财务报告披露内容的真实性和可靠性。

建立政府财务报告审计鉴证制度。一是政府对外提供的财务报告必须经过审计鉴证；二是建立政府审计公开制度,审计公开是财政透明的前提条件,除涉及国家机密外,应当将审计报告连同经审计的政府财务报告共同提供给使用者；三是提高政府审计机关的独立性,以达到政府财务报告公允、客观和真实的目的。