发展型社会政策

发展型社会政策_从观念到制度：公民社会权利的实现：以民政福利为例

作为一种理论形态，“发展型社会政策仍然处于社会政策学者的争论之中，同其他规范性视角相比，它不够严整也不够明确”^[8]，但是，作为一种实践模式，它正被发展中国家和发达国家普遍接受和采纳。笔者认为，发展型社会政策之所以更加有利于实现社会权利，是因为它不仅满足了社会权利内容不断丰富的需要（如参与权），而且，其“生产主义”与“多元主义”观点在很大程度上使社会权利的实现变得更加切实可行。

一、发展型社会政策生产主义倾向

按照彼得·泰勒-顾柏的说法，欧洲福利国家在战后得以持续发展，主要取决于四个要素，一是大规模持续稳定的制造业发展为家庭收入提供了工资保障，二是稳定的核心家庭结构为家庭弱势群体提供了有效的庇护条件，三是普遍流行的凯恩斯主义政策通过低失业率和稳定的工资收入为经济发展提供了保障，四是个人和中产阶级群体合作的政治结构为国家税收的合法化提供了可能。

作为理想类型，福利国家的主要任务是满足退休、失业、疾病、残疾等市场不能充分满足的收入中断群体，以及人们普遍认为应该由国家负担的某些服务，如保健和教育方面的服务。这些服务或社会照顾原本由家庭承担，进入工业社会后被凯恩斯-贝弗里奇式或凯恩斯-俾斯麦式的福利取代，“政府管理着经济，促进完全就业并组织社会满足市场和家庭不能满足的需要”^[9]。

问题是，进入后工业社会后，经济增长率的减缓和不确定技术的变化，意味着制造业不再能够保持大量稳定的就业，从而影响到半熟练和非熟练工人职业的稳定性，而经济全球化进一步影响了传统劳动力就业市场，支撑福利国家的凯恩斯主义在全球化过程中显得捉襟见肘，单一国家通过通货再膨胀政策来实现充分就业和经济增长的目标已经没有可能。^[10]正如皮尔森所言，需求增加和资源压力越来越大，福利国家面对的是一个“恒久紧缩”的未来。民族国家的政府失去了处理各自经济的一些杠杆，团结又受到限制，这使得政府更难以完成筹集资金及提供昂贵的国家服务的任务。

正是在这样的背景下，发展型社会福利模式应运而生，它试图超越传统补缺型和制度型社会福利政策模式，以社会发展路径融合经济与社会目标。

首先，社会慈善与社会工作并不能解决经济问题，即使有的社会工作也试图创建经济发展项目，也没有改变其主流的矫正性干预活动。^[11]

其次，社会行政管理与经济活动缺乏融洽的关系。虽然贝弗里奇也强调经济增长和充分就业是社会繁荣的条件，社会行政管理似乎与经济很难分开，但是大多时候，社会服务与经济发展并不是和谐融洽的关系。相反，前者服务、服从于后者，一方面，从重要性而言，社会服务从属于经济发展；另一方面，就资金而言，社会服务依赖于经济，福利资金依赖经济所生成的税收，特别是通过就业所挣来的收入。在发展型社会福利者看来，社会服务对经济的依赖往往容易断裂。因为一旦经济出现危机，不但社会资金收入会随之减少，依靠税收的财政收入会受到影响，而且社会服务需求还会相应增加，需要资助的群体反而加大。

总之，补缺型和制度型社会福利模式都不关注社会福利资源的生成方式，也不关注经济萧条下出现的财政问题，正如米奇利所言，福利国家论者“未能从现实角度应对经济逆境，并且忽视了经济萧条、结构性失业问题，以及其他变化中的现实经济状况”^[12]。换言之，传统福利政策虽然都着眼于解决民生问题，但是它常常被视为经济政策的附属品——用来收拾经济发展所导致的“残局”。不仅如此，由于社会资源从生产性领域向非生产性领域转移，必然影响生产性投资，从而对经济发展产生不利影响。正是抓住了这一点，很多学者都将社会服务当作经济衰败的罪魁祸首。Martin Feldstein指出，在美国，社会保险和社会服务过度消耗了资源，严重影响到工商业的发展，社会福利虽然具有道义的正义性，但是对经济造成的损失也是巨大的。英国经济学家Bacon and Walter Eltis持相同观点，他们认为英国经济滞缓和高通胀的主要原因就是政府在社会福利上的过度投入，给经济造成了沉重的负担。Charles Murray也认为，在美国，正是由于这些可以依靠的社会福利，造成了“食利”阶层，他们依靠政府，不愿寻找工作，扼杀了经济活力。^[13]

相反，发展型社会福利特别注重社会与经济的协调发展。“在发展过程中，社会与经济发展构成了一枚硬币的两面。没有经济发展也就没有社会发展，而经济发展如果没有同时改善整体人口的社会福利，也就毫无意义。”^[14]发展型社会福利认识到了经济发展对于提高生活标准的重要性，同时，支持者也坚持认为，社会服务反过来会促进经济发展，因为社会福利政策既有再分配的功能，也有社会投资的功能。同教育、卫生事业一样，社会政策具有帮助人们实现潜能的作用，是对社会资本和人力资本的投资，因而社会政策也是生产力要素之一（对劳动力的投资）。社会政策与经济政策不再被认为是相互对立的，而是可以相互融合的。例如，社会政策与劳动力市场密切配合，可以共同提高社会生产力水平和促进经济发展，相应地，经济的增长也应该考虑到其对社会稳定和社会凝聚力的影响。^[15]“发展型社会福利与其他制度模式最大的不同在于，它并不将重点放在通过提供社会服务、社会慈善和专业社会工作来解决社会问题、满足社会需求。它努力追求在动态发展的经济过程中实现社会福利。”^[16]

二、发展型社会政策注重参与与机会公平

社会公平是社会福利政策的逻辑起点，没有对社会公平的关注，社会政策就失去了内在的价值。

但是，社会福利政策一开始更多关注的主要是社会问题。《贝弗里奇报告》是社会政策的经典之作，它指出，社会政策旨在解决社会生活中的“五大恶”，目的是消除社会中的“五大病害”，即匮乏、疾病、无知、肮脏和懒惰。蒂特马斯也认为，社会政策是以社会问题为取向，以问题解决为导向，目的在于改善公民福利、引导社会变迁的积极的制度设置。可见，传统社会政策关注的是社会问题本身，主张通过国家福利，提供收入保障解决贫困等社会问题，从而实现结果公平。

然而，社会福利政策对社会问题的解决并没有预想的那样令人满意，尤其是贫困问题，贫困非但没有被克服，反而有愈加泛滥之势。有数字表明，到20世纪90年代中期，美国政府救助的贫困人群高达16%。显然，仅仅将眼光放在问题的事后补救上是无法实现社会政策对公平的价值追求的。

于是，发展型社会政策开始将矛头指向社会问题背后的原因，试图消除产生社会问题的根源。在他们看来，传统社会政策模式只能满足分配结果范畴下公民对基本福利的需求，针对公民在社会及工作环境中所面对的社会排斥问题却束手无策。因此，实现社会公平必须从“克服贫困”转向消除“社会排斥”。

所谓的社会排斥，主要是参与不足，吉登斯认为，“社会排斥”一般发生在社群生活和社会生活中，表现为公共事务参与程度低，家庭内外闲暇活动机会少，不能经常利用社区公用设施以及弱社会网络所导致的孤独。布查德特认为，所谓的社会排斥是指一个人不能以公民身份参与正常的社会活动的一种状态，凡是生产、消费、交往中存在参与不足或不参与的现象都可以被视为社会排斥。在Robbins看来，社会排斥实际上意味着社会连接的断裂。Walker也认为，社会排斥是一种社会成员从政治、经济、社会和文化等各个系统中被排斥出来的现象。格安德和理查圣在界定社会排斥时也将“参与”作为其重要指标，例如，一个人愿意参加活动，但是却被外在因素阻止了；一个人没有参加作为这个社会的一个公民可以参加的正常活动。

社会排斥既然是社会参与的不足，消除社会排斥时就要着眼于修复断裂的社会关系，促进社会整合。卡斯特尔认为，社会成员在非社会整合状态下往往是孤立的、脆弱的。孤立状态容易导致个人既没有工作又没有社会关系资源，从而被社会孤立。脆弱状态则容易致人缺乏工作保障，不容易得到社会资源，社会关系也非常弱小。因此，他给消除社会排斥开出的药方是工作以及社会和家庭关系网络的建立和完善。

发展型社会政策论者大多注重机会公平在社会福利中的重要地位。在米奇利看来，机会公平本身就是社会福利的一个重要组成部分。他认为，社会福利应该包括三个方面：一是解决和控制社会问题，二是满足不同社会群体的社会需要，三是增进改善境遇和实现自身能力的社会机会。^[17]除此之外，米奇利还强调提高人力资本和促进社会资本形成的重要性，希望增加低收入人群和特殊群体的生产性就业和创业机会，通过补贴性储蓄促进资产积累，保证社会服务的有效性。^[18]在他们看来，消除社会排斥，需要投资人力资本，但是人力资本绝不局限于就业安排。他在批评美国福利改革时指出：“许多项目除了给用户安排低报酬的工作之外，并没有提高他们的资助和技能，使他们能够保住赖以脱贫的工作。因此，人力资本的关键在于就业要与教育和培训投资相结合。”^[19]

谢若登认为，资产积累构成了福利资本主义社会和经济条件下的福利，因为家庭资产具有福利效益，其中资产促进了人力资本。“对大多数人而言，拥有资产是一个受教育的过程。人们关心投资，管理资产，做出一些成功决策，出现某些失误，寻求信息等，通过这些过程获得大量金融知识和技能。有了这些经验，人们容易在其他金融活动中呈现更大的兴趣、更大的努力和更大的成功。”^[20]

阿马蒂亚·森以自由为切入点，将自由视为发展的首要价值。在他看来，收入、财富、技术进步固然是人类追求的理想目标，但是，它们属于工具理性范畴，最终是要服务、服从于以自由为核心的人类发展。与此同时，自由也是促进发展不可或缺的手段。在政治自由、经济自由、社会机会、透明性保证和防护性保护的五种自由中，社会机会是指，“在社会教育、医疗保健以及其他方面所实行的安排，它们影响个人赖以享受的更好地生活的实质自由。这些条件，不仅对个人生活（例如，享受更健康的生活、避免可防治的疾病和过早死亡），而且对更有效地参与经济和政治活动，都是重要的。例如，不识字对一个人参与那些要求按规格生产或对质量进行严格管理的经济活动（如全球化贸易所日益要求的那样）来说，是一个绝大的障碍。类似地，不会读报或者不能与参加政府活动的人进行书面联系，对于政治参与也是一种限制”^[21]。在阿马蒂亚·森看来，自由具有实质意义，是一种“可行能力”，是衡量福利的一个基本标准。一个节食的富人和一个贫困无食的穷人之所以具有不同的福利，是因为前者具有选择能力，而后者没有。

三、发展型社会政策的多元主义倾向

就广义而言，社会福利自古有之。但是，在前近代社会，社会成员的福利需要往往通过家庭、邻里、小区和宗教慈善组织的资助和互助来满足。^[22]到了工业革命时代，受自由主义思想的影响，市场成为满足社会成员需要的主要方式，国家在社会福利供给中总体处于被动地位，社会政策的角色主要是为经济“拾残补缺”，但是，随着“市场的失灵”，社会风险的增加，国家开始转变“守夜人”的角色，并着手介入社会问题的解决。于是，“凯恩斯-贝弗里奇”主义开始盛行，资本主义一度进入“黄金时期”——在个体自由与社会安全、经济增长与社会稳定关系中似乎找到了平衡点。然而，20世纪70年代中后期的经济滞胀让很多福利国家发现，高水平的福利开支终究不能维持，福利制度的设计只是一个美好的理想，仅仅由国家主导的福利体制越来越无法满足社会需求，现代社会福利供给主体究竟由谁来承担的问题也无法得到解决。

但是，“凯恩斯-贝弗里奇”主义日渐式微，于是有的学者开始提出福利多元主义理论，主张福利供给的多元分担。罗斯是福利多元主义理论的代表者，他在《相同的目标、不同的角色——国家对福利多元组合的贡献》一文中对福利多元主义进行了详细论述。首先，他批评了政府垄断福利供给的观点，认为这是对福利国家的误解；其次，他提出社会总福利概念，在现代社会中，福利是全社会的产物，家庭、市场和国家都是福利的供给方，供给的总和等于社会福利总量；最后，他主张福利的多元组合。虽然家庭、市场和国家都是福利的供给方，但是，它们只有相互配合、相互补充，才能弥补各自的不足。政府提供福利能够纠正“市场失灵”，市场作为福利供给主体又可以纠正“国家失灵”，而两者又共同弥补了“家庭失灵”；反过来，家庭提供福利则可以弥补市场和国家的失灵。简而言之，国家、市场和家庭在福利供给上可以互相取长补短，一方的增长对其他方的贡献具有替代性。

福利多元主义理论的另一个代表者是伊瓦斯，他同样强调市场、家庭和国家在福利供给中的地位和作用。不同的是，他主张将“福利三角”放在政治、经济、社会和文化背景中去分析，并将其与组织、价值和关系相对应。“国家通过正规的社会福利制度承担着社会资源再分配的功能，（市场）经济提供着就业福利，个人努力、家庭保障和社区的互动是非正规福利的核心。”^[23]它们之间相互配合，有效地分担社会成员在遭遇市场失败时的风险。最早论及志愿者在福利供给中作用的是《沃尔芬德的志愿组织的未来报告》（1978）。该报告指出，社会福利的供给者行列中不应该仅仅包括国家、市场和家庭，还应该增加志愿组织。随后，在1984年欧洲中心举办的“社会工作培训与研究”会议上，很多学者建议，自助组织、互助组织、自愿组织和社区中有社会工作者介入的正式或非正式助人组织作为新生力量都应该参与到社会福利的供给中。

对福利多元主义理论做出贡献的代表人物还有约翰逊和吉尔伯特。约翰逊认为，福利多元主义实际上体现了福利供给的非垄断性，除了发挥国家、市场和家庭的作用外，志愿者机构作为非正式组织也应该发挥积极作用。根据不同的供给主体，社会福利有四种类型，它们分别是“国家部门提供的直接和间接福利，商业部门提供的职工福利和向市场提供有营利性质的福利，志愿部门如自助、互助组织、非营利机构、压力团体、社区组织等提供的福利，非正规部门如亲属、朋友、邻里提供的福利”^[24]。吉尔伯特以美国为例，具体论述了政府、公民社会、市场、工作单位、宗教组织和亲属系统六个基本的社会组织所发挥的社会福利功能。家庭在福利供给中扮演的角色是照顾年长和残疾的亲属、照顾孙子/孙女、提供经济支持以及在自然灾害等紧急情况时提供支援；宗教的福利功能主要表现为非正式的援助、心理咨询以及价值不菲的健康、教育和社会服务方案；工厂、农场、大学、企业和社会福利机构等工作组织，常常通过为员工提供与工作相关的物资、服务和固定薪水来提高员工福利；市场通过生产、流通、分配机制满足生产者和消费者之间的相互需求；在美国，公民社会所构成的非正式支持系统一直发挥着重要福利作用，具体包括自助、非正式支持以及志愿者服务^[25]（见表3-1）。

表3-1　基本社会组织及功能

“资本主义不能没有福利国家”^[26]，福利国家又矛盾重重，而福利多元理论为福利供给提供了一个更为宏观的分析视角。

很多学者在谈到发展型社会政策时很少会将其与福利多元理论联系起来。笔者认为，发展型社会政策的根本宗旨在于强调福利的生产功能以及对“扭曲发展”的纠偏，但是，发展型社会政策论者在谈到福利供给主体时从来没有否定多种供给路径。

首先，发展型福利政策一直强调政府的干预作用。发展型福利论者既不同意市场经济自由放任思想，也不赞同社会达尔文进化论思想。他们认为，社会问题不可能通过经济发展而自发得到解决，也不可能通过社会的自然选择而得到自发解决。社会问题只有通过人们有目的、有计划的努力才能解决。通过集体行动，人们才能发现急迫的社会问题，而且只有通过政府机构才能发挥社会福利的最大效用。“对于社会进步是市场经济运作的必然结果或历史必然结果的看法，发展型福利观的支持者抱批判态度。他们认为，要想实现社会的进步，必须采取有组织的干预。”^[27]一方面，社会福利需要公共开支的保障；另一方面，社会福利离不开政府的立法推动和保障。很显然，发展型福利政策对政府的强调，继承了费边社会主义和社会行政学派的观点。需要强调的是，发展型福利政策中政府干预不仅仅包括大规模的社会服务，而且还包括经济发展。实际上，发展型福利论者还主张设置全国性的组织机构，负责社会和经济的协调发展，致力于以人为本、可持续的发展目标。^[28]

其次，发展型社会政策主张实施包括政府、社区和个人在内的多元参与的制度主义模式。按照米奇利看法，传统社会的社会福利途径主要有三种：一是社会慈善活动，其主体主要是私人志愿者和非营利性机构；二是社会工作，活动主体主要包括专业人士与个人、群体和社区；三是社会服务（有时也叫社会行政管理或社会政策），其主体主要是政府。发展型社会福利一方面继承了社会服务的国家干预思想，另一方面也从未将社会干预仅仅理解为政府干预，相反，它一直重视个人与社区在福利供给中的重要地位和作用。

【注释】

[1]Wilensky，Harold L.，Lebeaux，Charles，N.Industrial Society and Social Welfare：The impact of industrialization on the supply and organization of social welfare services in the United States.New York：Russell Sage Foundation，1958.

[2]Alcock，Pete.Poverty and social security.In Robert M.Page＆Richard Silburn（eds.），British Social Welfare in the Twentieth Century.Basingstoke，New York：Macmillan Press；St.Martin.Press，1999.

[3][美]詹姆斯·米奇利著，苗正民译：《社会发展——社会福利视角下的发展观》，世纪出版集团格致出版社、上海人民出版社2009年版，第24页。

[4]王振华等：《重塑英国：布莱尔与“第三条道路”》，中国社会科学出版社2000年版，第107页。

[5]黄安淼、张小劲：《瑞典模式初探》，黑龙江人民出版社1989年版，第246页。

[6][英]安东尼·吉登斯著，郑戈译：《第三条道路：社会民主主义的复兴》，北京大学出版社、生活·读书·新知三联书店2000年版，第14页。

[7][德]克劳斯·奥菲著，郭忠华等译：《福利国家的矛盾》，吉林人民出版社2006年版，第8—9页。

[8]其主要奠基人有米奇利、吉登斯、迈克尔·谢若登和阿马蒂亚·森等。

[9][英]泰勒·顾柏编著，马继森译：《新风险，新福利——欧洲福利国家的转变》，中国劳动社会保障出版社2010年版，第2页。

[10]R.米什拉认为，在凯恩斯时代，福利制度的扩张意味着公共部门工作机会的快速增长。一些社会民主机制，如斯堪的纳维亚国家，故意运用一些策略来创造工作，尤其是为妇女。现在随着私有化的发展和国家福利制度的缩小，公共部门正在消失。这一创造工作机会的特定方法从实践角度来看可以认为已经不复存在。

[11]按照米奇利的观点，现有福利供给途径有“社会慈善”“社会工作”和“社会行政管理”或“社会服务”三种形式。

[12][美]詹姆斯·米奇利著，苗正民译：《社会发展——社会福利视角下的发展观》，世纪出版集团格致出版社、上海人民出版社2009年版，第2页。

[13]Midgley，J.＆Tang，K.L.“Social policy，economic growth and developmental welfare”.International Journal of Social Welfare，2001，Vol.10，No.4.

[14][美]詹姆斯·米奇利著，苗正民译：《社会发展——社会福利视角下的发展观》，世纪出版集团格致出版社、上海人民出版社2009年版，第27页。

[15]黄晨熹：《社会政策概念辨析》，《社会学研究》2008年第4期。

[16]Midgley，J.＆Tang，K.L.“Social policy，economic growth and developmental welfare”.International Journal of Social Welfare，2001，Vol.10，No，4.

[17][美]詹姆斯·米奇利著，苗正民译：《社会发展——社会福利视角下的发展观》，世纪出版集团格致出版社、上海人民出版社2009年版，第16—17页。

[18]Midgley，J.＆Tang，K.L.“Social policy，economic growth and developmental welfare”.International Journal of Social Welfare，2001，Vol.10，No.4.

[19][英]詹姆士·梅志里：《发展型社会政策：理论和实践》，张秀兰、徐月宾、梅志里编：《中国发展型社会政策论纲》，中国劳动社会保障出版社2007年版，第170页。

[20][英]迈克尔·谢若登著，高鉴国译：《资产与穷人——一项新的美国福利政策》，商务印书馆2007年版，第189页。

[21][印]阿马蒂亚·森著，任赜、于真译：《以自由看待发展》，中国人民大学出版社2012年版，第32页。

[22]Pink，R.The Idea of Welfare.London：Heinemann Educational，1979，p.66.

[23]彭华民等：《西方社会福利理论前沿——论国家、社会、体制与政策》，中国社会出版社2009年版，第3页。

[24]同上，第1页。

[25][美]Neil Gilbert，Paul Terrell著，黄晨熹、周烨、刘红译：《社会福利政策引论》，华东理工大学出版社2013年版，第4—12页。

[26][德]克劳斯·奥菲著，郭忠华等译：《福利国家的矛盾》，吉林人民出版社2006年版，第7页。

[27]Midgley，J.Social Development：The Developmental Perspective in Social Welfare.London：SAGE Publication，1995，pp.26—27.

[28]Midgley，J.＆Tang，K.L.“Social policy，economic growth and developmental welfare”.International Journal of Social Welfare，2001，Vol.10，No.4.