发展型社会政策及其基本内容

一、发展型社会政策及其基本内容

社会发展作为一个完整的概念，涉及经济增长在内的社会结构、人民生活、科技教育、社会保障、医疗卫生、社会秩序等多个方面的内容，并把消除贫困、公平分配、大众参与、生态保护、社会稳定和可持续发展等多种社会价值作为发展目标，充分体现“正义和公平”及“以人为本”的可持续发展。从根本上讲，经济增长一般仅仅是社会进步的一个方面。社会发展（狭义的社会进步）则是指除经济发展以外的其他社会领域的进步和各项社会事业的发展，往往是与经济发展相对应的一个概念。社会发展所包括的均是不直接反映物质生产领域的活动，并主要注重体现人类自身的生存与发展状况。

美国学者唐纳德·沃斯在其《国际发展理论的演变及其对发展的认识》一书中，通过对近六十年发展理论和发展观的梳理，提出了“发展是一种社会转型的过程”的理论，在经济学界与社会学界中得到了广泛的认同。这种发展的理论同时构成了发展型社会政策的主要框架。从理论上讲，发展型社会政策强调将社会改革的目标与经济政策的目标直接联系起来，认为社会政策的目标并不是经济发展的附属目标，强调社会改革的整体性和优先性，以期为可持续发展提供一个基础。它的政策导向侧重在人力资本、社会资本、社会投资和创造可持续经济增长的社会环境方面。它主张应该推进有利于提高生产力的社会政策，即面向教育、医疗、社会保障的政策。它还强调，应当将短期目标与长期目标结合起来，并优先发展这些目标。

社会事业目标优先是构建和谐社会的重要手段。如果一直只重视经济增长，忽视和牺牲社会发展，破坏和透支资源、环境、生态，将会导致人民特别是弱势群体整体福利提高缓慢，经济和社会发展面临不可持续的处境，社会学家称之为“有增长，无发展”。从一个国家或地区实现现代化的全过程看，经济发展和社会发展的关系将随着生产力水平变化而统一于构建和谐社会之中。大致可以分为三个阶段:第一阶段，经济发展为主的阶段。这个阶段生产力发展水平低，物质产品短缺，突出矛盾是解决老百姓的温饱问题。这个阶段的政策导向是“以经济建设为中心”、“一切工作服从、服务于经济建设”。第二阶段，经济和社会协调发展的阶段。这个阶段生产力水平已有了较大的提高，温饱问题得到解决，物质产品剩余增多，人们对物质以外的科教文卫、社会环境提出了更高的要求，经济和社会发展不协调的矛盾上升为突出矛盾。这个阶段的政策导向是“经济发展是社会发展的基础”、“社会发展是经济发展的目的”、“经济和社会的发展要统筹兼顾共同发展”。第三阶段，社会发展为主的阶段。此阶段经济已到高速发展阶段，社会发展的条件日益优越。经济高速发展以后，社会发展的内容日益丰富，人对全面发展提出了越来越高的需求，经济发展将服从、服务于社会发展，实现社会全面进步。经济社会发展关系的“三阶段说”表明:随着改革开放不断深入和经济快速增长，南京城市化水平、就业结构、科教文卫、环境保护、社会事业管理体制、城市管理水平等方面的矛盾日益突出，为了防止落入“拉美陷阱”，我们必须坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，优先发展社会事业。

社会事业目标优先是加快科学发展的有力保障。社会发展“腿短”的状况，是当前经济社会发展不协调的主要方面和重要原因。任何事物的发展，包括社会发展，必须有发展的潜力和后劲，具有可持续发展能力，否则发展将难以为继。保持可持续发展能力，关键是保持社会资源的可持续性。社会资源可分为物的资源、人才资源、制度资源三个部分。优先发展社会事业，有利于保持物的资源、人才资源、制度资源的可持续性，体现了辩证发展的内在要求，从而为科学发展提供基础保障。社会事业优先发展，一是在发展理念上，从偏重经济增长转到社会优先发展上来。二是在发展关系上，从单纯强调社会发展的消费性质和对经济的依赖，转到更加重视经济与社会的相互促进作用上来，使社会发展更好地为经济发展提供精神动力、智力支持和保障条件。三是在发展模式上，以需求为导向，充分发挥市场机制作用，整合现有资源，增加必要投入，促进社会事业发展的规模、结构、速度适应实际需要。四是在发展手段上，充分注意和考虑社会事业基本特征。在社会主义市场经济条件下，各项社会事业及其产品和服务都程度不同地具有意识形态属性和商品属性。发展社会事业既按照意识形态属性的要求反映政府的意志，并体现政府的积极作用，又按照商品属性的要求反映市场的需求，并依靠市场手段进行有效调节。因此，树立社会事业优先发展新观念，既能够坚持政府主导，确保社会效益优先，又能够充分发挥市场机制作用，保证人人享有基本社会公共服务，满足城乡居民多层次、多样化的发展需求，最终推动经济社会的科学发展。

社会事业目标优先是提升综合竞争力的重要途径。发达国家城市发展经验表明，片面强调投入、以投入决定发展的传统方式已经越来越不适应形势的发展。于是，逐步转到以开发人力资源以及改善福利设施的模式来提高综合竞争力和要素聚集能力以促进发展。优先发展社会事业正是契合了这一城市发展模式的转变。优先发展社会事业是以社会正义为基本价值观，不断改善和提高全体人民的生活质量，以维护和促进社会总体利益的最大化为最终目标的各种可持续实践活动。随着新型工业化的到来，经济建设正在从依靠政策优势为主向依靠环境建设为主转变。环境越来越成为增强城市发展能力，提高竞争能力的决定性因素。构建和谐社会、加快发展，既需要以基础设施等硬环境为基础，更需要人文环境、制度环境、生态环境等软环境作支撑，其中人文环境当属软环境之首，是软环境中的决定性因素。人文环境建设的滞后是影响南京城市功能提升和综合竞争力提高的重要因素。社会保障、收入分配以及劳动就业的状况是人文环境的重要组成部分。人们在经济社会交往中各尽其能、各得其所，老弱病残皆有所托，这些和谐的经济社会关系正是交易成本降低的最关键的因素。人民群众的精神面貌、道德水准、文化结构、文明程度、法制观念、政策水平等综合素质，体现人的全面发展和社会的全面进步。人文素质左右着人的行为方式，影响着人的精神世界，制约着经济的发展。发达国家科技产业对国民生产总值的贡献率已高达70%以上。人的人文素质越高，软环境就越好，对地区和国家的贡献就越大，地区和国家的发展也就越快。

社会事业目标优先是地方政府现阶段的主要职责。社会发展与经济发展并不总是一致的，经济增长也不总是自动推动社会发展，效率与公平经常会发生矛盾。社会发展的内容具有公共产品、自然垄断和外部经济等特征，因而是市场无法有效提供的，必须由政府承担起提供公共物品、公共服务的责任与功能。政府对社会发展负有主要责任。国外没有明确的社会事业概念，类似的结构组织被称为社会公益性组织或公共机构（public　institutions），可见他们是把这些组织和结构看作是为社会服务的，是政府投资的公益性组织。这些组织的发展是和他们的经济增长密切相关的，发达的城市就相对着较强的公益性组织。从国外政府的财政投向以及社会发展来看，政府主要投入纯公益性事业，同时尽量摒弃政府一手包办的办法，在鼓励引导捐赠、赞助等方式的基础上适当调动全社会投资，鼓励创办民办学校、医院、图书馆、博物馆等，并通过法律等手段给予经济资助和政策倾斜，以使它们获得应有的生存条件。比如，美国政府的财政投向主要为基础设施和公用事业建设，政府对于研究开发这类投资量大、风险高的项目投入基本在40%以上。美国财政对于关系重要的外溢效应和地区协调发展的教育、社区和地区开发等领域也发挥了重要的作用。对于教育，美国政府是花费了巨资的，尤其是州和地方政府，财政开支中1/3以上用于教育。目前，南京基本进入完全市场经济时期，厂房、设备、基础设施等经济项目主要靠企业靠市场筹资、集资，教育、科研、文化、医疗卫生、环境等社会发展和公共事业主要依赖于政府的财力。合理界定社会发展领域的财政性资金投入范围，保证社会公益性产品和服务的有效供给。政府投入重点集中于基本医疗、卫生监督防疫、义务教育、公共文化、历史文化遗产保护、公共安全、孤老残幼等社会脆弱群体的救助等领域，而竞争性生产领域和经营型社会事业逐步推向社会。对社会发展带有全局性的重大项目建设和支持社会发展的薄弱地区、薄弱环节应成为政府投入的方向。政府的大力投资必须满足所有人口最低的也是最基本需求的社会事业，设立专项资金用于扶持贫困地区社会公益性设施建设，提高农村社会公益性事业产品和服务的供给能力，缩小城乡和地区间的差别，实现全市人口基本公共产品和公共服务的均等化。通过制定和完善相关政策、法律来推动社会的进步，为经济社会协调发展提供有效引导和创造宽松环境。

总之，发展型社会政策的核心，是建立在社会公正理念之上的科学发展。因此，在对南京社会政策进行设计时，只要加上“发展”这个内涵，政策瞄准的水平就会大大提高，政策的收益也会有比较大的提升。