积极社会政策的发展取向

一、积极社会政策的发展取向

社会政策正在经历全球变革，福利国家的困境和新自由主义改革的弊端共同揭示了一个十分矛盾的命题：现代社会既不能取消福利制度，也不能无限扩张福利制度，而这正是克劳斯·奥菲（Claus Offe）所展示的资本主义福利制度的根本矛盾：资本主义既不能脱离福利国家又不能与传统的福利国家共存。^[2]如果不从意识形态的角度来考量，社会政策在发展过程中的这对矛盾应该是具有一定的普适性的。从根本上说，社会福利制度之所以成为“社会支出”或“社会消费”，根源在于传统福利制度的“消极性”和“滞后性”。正如克劳斯·奥菲所言，“福利国家无效力的更深层面在于，它不消除个体不幸和需要的原因（如，各种职业疾病、资本主义房地产市场所造成的城市解组织化、技术过时、失业等），而只是对这些事件所造成的结果进行补偿。总的来说，福利国家社会干预的典型特征就是：总是‘太晚了’。因此，与从‘源头’上进行干预的类型相比，这种事后性干预措施也更为代价高昂，更为效率低下。”^[3]

总是等待问题出现之后再治理，这是传统福利制度的一贯思路。而以“补救”和“补偿”的方式来开展社会福利制度建设，其结果必然是消极性的和滞后性的。以失业保险制度为例。第二次世界大战前后，世界各主要工业化国家已基本完成劳动力的商品化，在市场经济环境中作为商品的劳动力面临空前的风险：它有可能暂时或长期脱离劳动力市场，无法在劳动力市场中实现自己的交换价值。在一个高度市场化的社会中，劳动力无法实现交换就会面临生存危机，而这种大规模的生存危机进一步也会威胁到社会秩序。因此，各主要工业化国家都制定了大体相似的失业保险制度。其基本操作方法是：政府强制性地从企业和个人工资性收入中征收失业保险税费，在一定的范围内（地方政府或中央政府）建立统筹式的失业保险基金，一旦劳动者发生因失业而导致的生存危机，失业保险基金将发挥生计维持作用。所以，传统的失业保险制度是通过“安全网”机制来化解失业危机，是一种典型的“事后补救”和“下游干预”。

从一定意义上说，这种补救式的下游干预是必要的，或者说有其社会哲学的合法性，因为获得基本的非市场化保障机会是公民权利的基本体现。^[4]同时，不可否认的是，这种消极补救方式已经造成了严重的效率低下和其他更严重的问题：一方面，事后补救式的失业保险制度没有抓住问题的根源，从而不能预防失业，对于失业问题的化解是低效的；另一方面，由于对社会权利的片面强调，事后补救式的失业保险制度会形成失业者的福利依赖，安全网机制可能会演变成“失业制造机制”。^[5]吉登斯对此评论道，现在这种依赖于自上而下的福利分配制度，从根本上说是很不民主的。它的主要动机是保护和照顾，但是它没有给个人自由留下足够的空间。某些类型的福利机构是官僚化的、脱离群众的、没有效率的，而且，福利救济有可能导致违反设计福利制度之初衷的不合理结果。^[6]

这种事后补救制度的消极性引发了大量关于福利制度的批判和反思，与新保守主义的“拆散福利国家”的主张不同，积极社会政策将这种消极性视为“重建福利国家”的理由。^[7]怎样重建福利制度，积极社会政策学者认为，最根本途径在于两个方面：首先要进行社会福利制度的理念反思；其次要改变福利制度的支出结构，从社会支出转变成社会投资，从下游干预转变为上游干预，从消极保护转变为积极投资。积极社会政策的倡导者们提出，“对人类潜能的开发应当在最大限度上取代‘事后’的再分配”。^[8]

积极社会政策学者认为，转变福利制度“社会消费”性质的关键在于将发展理念纳入到社会政策制定中来，以一种上游干预的方式来实现社会投资。社会投资主要有三个领域：人力资本投资领域、社会资本投资领域和市场机会开发领域。

南海区社会管理创新着力于建设一种更加积极的社会政策，因此，始终将人力资本投资、社会资本投资和市场机会开发置于社会政策的突出战略位置。