民办教育发展的历史轨迹和政策取向

民办教育发展的历史轨迹和政策取向——以宁波地区为例

宁波市教育局　沈剑光

教育政策具有“导向功能、协调功能和控制功能”，一个国家、一个地区教育的发展总是与其教育政策导向息息相关。以民办教育为例，良好的政策环境是促进民办学校快速、稳定、有序发展的有力保障。回顾宁波民办教育的发展历程，梳理已出台的相关政策、法规的利弊得失，对于明确政府职责，形成正确的政策制定方向具有十分重要的意义。

一、地方政策与民办教育发展的互动轨迹

20世纪80年代以来，公民个人、社会团体、公司企业等大力兴办教育机构的现象在许多国家广泛兴起，西方的不少学者将这一现象概括为“教育民营化”，这里的“教育民营化”非指所有公共教育机构已经或将要变成私立的，而是指非政府的因素在教育中的地位和作用日益重要。作为当代教育民营化产物的我国民办教育，是20世纪80年代中期随着改革开放不断深入，特别是在1992年邓小平南行讲话以后，经济社会的快速发展对教育供给提出了新要求的背景下逐步发展起来的。

从20世纪80年代以来，宁波市先后出台了一系列鼓励性政策和规范性文件，促成了民办教育的繁荣。截至2006年年底，宁波市共有民办学校1626所（含幼儿园、教育培训机构），学校占地面积1100多万平方米，建筑面积340多万平方米，总资产35.6亿元。以社会背景、教育形势和民办教育发展难点三方面结合来看，宁波民办教育发展历程可以描述为初步发展、高速发展和稳定转型三个阶段，宁波的民办教育政策经历了朦胧探索、积极推进和难点突破三个时期。

（一）政策的朦胧探索期（1988—1995年）

20世纪80年代末至90年代初，宁波教育资源短缺，政府对教育的供给不足，无法满足人们日益增长的教育需求。“据1992年统计，高中入学率只有48%，宁波市普通高校只有3所，每年只能招收1900余人。有一半多初中毕业生上不了高中，90%以上的高中毕业生进不了普通高校接受高等教育。”在此背景下，宁波市民办教育进入初步发展期，先后成立了8所民办学校和1个教育集团（不含教育培训机构），在一定程度上缓解了教育需求增长与政府供给能力不足之间的矛盾。

这一时期宁波市政府出台的政策主要有两个：一是1988年《宁波市人民政府关于深化教育体制改革的决定》（市政〔1988〕66号），其中提出“要给私人办学以合法地位并落实相应的政策”、“免费为私立的幼儿园和中小学代培师资”、“允许现有公办教师和师范院校毕业生去私立中、小学任教”、“对私立学校教师在职称评审、业务进修方面应一视同仁”、“各级政府、教育行政部门和企事业单位应对私立幼儿园和中、小学在开办经费、教学仪器、图书资料等方面给予一定的资助”、“大力表彰和奖励办学成绩卓著的私立学校及其创办者”等规定。二是1992年《宁波市民间办学试行意见》，这是改革开放以来宁波市政府颁发的第一个关于民办教育的专门性、规范性文件。其中规定“民间办学”指的是社会力量举办的“全日制学校”，以示与社会力量举办的培训机构相区别，具体内容大致延续了1988年《宁波市人民政府关于深化教育体制改革的决定》的规定。

当时的政策对“民间办学”定义还不清楚，尚处于朦胧探索期，其特点如下：

1.还没有明确提出“民办教育”，采用的概念是“民间办学”，具体指的是由社会力量举办的、不同于培训机构的全日制学校，政策把民间办学看作是我国教育事业的组成部分，是国家办学的有益补充。

2.当时的政策主要是解决公共教育资源短缺问题，对民办教育价值的认识还局限于补充教育资源上，没有发掘其在自主办学和机制创新等方面的价值。

3.这一时期的政策重在扶持、吸引民间资本投入教育领域，着重解决民办学校的师资、校舍、经费等物质层面的问题，并首次提出了对民办学校的财政资助。

（二）政策的积极推进期（1996—2002年）

20世纪90年代中期以来，社会主义市场经济逐步建立，坚持以公有制为主体、多种经济成分共同发展的所有制结构体系，就意味着一定的私有经济的存在具有合法性，作为民办教育投资主体的个人或私营组织可以成为独立的经济法人。同时，社会主义市场经济鼓励公平竞争，为教育消费者在公办教育与民办教育之间自由选择提供了可能，市场这只“无形的手”促成了民办教育的繁荣。宁波民营经济的发达使得更多的民间资本有条件进入教育领域，宁波市民办教育由此进入到高速发展期，相继成立了25所民办学校和3个教育集团（不含教育培训机构）。

这一时期宁波的政策出台大量而密集，从1996年到2002年，市政府连续出台多个民办教育发展方面的政策文件，这些文件从“三个有利”（即有利于增加投入，促进教育发展；有利于广开就学门路，让更多人接受更好的教育；有利于贯彻党的教育方针，提高教育质量和效益）出发，实行“九个允许”（包括办学主体、资金投入、投资回报、学校建设、收费标准、用水用电用气、师资聘用、管理体制和招生等方面的优惠政策），大力扶持发展民办教育，激发了地方县级政府推动民办教育发展的积极性和动力。

这一时期的政策特点可以归纳为：

1.大力促进。2002年《宁波市人民政府关于加快基础教育改革与发展率先实现教育现代化的决定》中提出“对社会力量举办的全日制中小学和幼儿园所得合法资金，在留足学校运转成本、发展资金及风险保证金后，可安排适当经费对学校举办者给予奖励；社会力量办学从事义务教育的，政府可适当给予补助。”在保证国有公办学校是基础教育阶段主要办学形式的前提下，宁波民办中小学迅速崛起，学历教育从过去单一的补课教育发展到幼儿园教育、普通中小学教育、职业高中教育以及各类高等教育全面开花，实现了民办教育结构由“平面”向“立体”的跨越。

2.积极创新。1999年《关于深化改革全面实施素质教育推进宁波教育现代化的决定》中提出“鼓励社会捐资、集资办学，积极探索民间办学、国有民办、国办民助、股份制办学、中外合作办学、教育经济一体化办学、联合办学等多种办学模式。”政策的灵活性促成了办学形式的多样性，引发了教育体制的大胆创新。1994年，全国首家教育集团浙江万里教育集团成立，1999年，全国首家公办改制高校浙江万里学院成立，余姚第四中学成为全国首家拍卖改制学校，浙江省首家民办二级学院宁波大学科技学院成立，2004年，宁波诺丁汉大学成立，为中国教育走向世界开辟了一条新路。

3.首次提出了对民办学校资产和财务的监管、督导和评估等要求。1999年《中共宁波市委市人民政府关于深化改革全面实施素质教育推进宁波教育现代化的决定》提出：“加强对民办学校的财产、财务监督管理，加强教育督导和评估”，这使政策更趋理性化，呈现出规范与扶持并重的态势。

（三）政策的难点突破期（2003年以后）

经过了十多年的发展壮大，宁波市民办教育开始进入稳定转型期，其主要标志是我国《民办教育促进法》的颁布，此后宁波市又成立了4所民办学校和1个教育集团（不含教育培训机构）。民办学校基本建设完成，市场“洗牌”基本结束，生源基本饱和，格局相对稳定，进入内涵发展阶段。但此时，宁波民办教育又面临新的问题。比如，在《教育类民办非企业单位登记办法（试行）》（民发〔2001〕306号）中要求，将民办学校登记为“民办非企业单位”后，民办学校的法律地位和教师身份问题日益突出，成为阻碍民办学校与公办学校公平竞争的瓶颈。还有，随着政府对公办学校投入的增加，民办学校原有的一些竞争优势正逐渐弱化，如何加大公共财政对民办学校的资助力度成为政府政策关注的重点。

为此，2006年9月，《宁波市民办教育促进条例》出台，它重点要规范三个方面：

1.教师身份和待遇问题。《宁波市民办教育促进条例》（以下简称《条例》）和《宁波市人民政府关于贯彻实施〈宁波市民办教育促进条例〉的若干规定》指出：“实施学历教育和学前教育的民办学校符合规定条件的，其聘用的具有中级以上专业技术职务的教师，可按规定参加事业养老保险。”“对全日制民办中小学和幼儿园为具有专业技术职务的教师按规定缴纳的社会保险费中学校承担部分，给予不少于1/2的补助。”这是对《民办教育促进法》关于民办学校与公办学校具有同等法律地位规定的具体实践，是我国民办教育地方立法中的一个重要突破。

2.政府财政资助与财务监管。《条例》规定：“市和县（市）、区人民政府应当设立民办教育发展专项资金。”民办教育发展专项资金主要包括用于对实施义务教育和中等职业教育的民办学校的生均教育经费补助、教师社会保险补助、表彰奖励等。同时，“对实施义务教育和中等职业教育的民办学校，按本市户籍学生人数，给予不少于相对应的公办学校生均教育事业经费1/4的补助”。对民办学校进行生均教育事业经费补助，这在全国属首创之举。

《条例》还对民办学校财务监管做了明确规定，“民办学校应当依法建立财务、会计制度和资产管理制度，对举办者投入的办学资产、国有资产、受赠财产、收取的费用以及办学积累分别登记建账，并在每个会计年度结束时制作财务会计报告，接受审批机关和其他有关部门的监督”。

3.设立风险保证金。《条例》规定“民办学校应当设立风险保证金。风险保证金属于民办学校所有，用于学校发生意外事故或其他突发事件的处理”。这是防范民办学校办学风险的重大举措。

这一时期的政策进入难点突破期，重点把过去十多年形成的经验加以总结和提升，并上升到法规的高度，特别是一些扶持政策，在全国具有开创性。一是研究重点上，从研究政策推动向制度设计转变，其标志是《宁波市民办教育促进条例》的出台，逐渐将民办教育的发展纳入法制化轨道。二是政策取向上，试图为促进公办教育和民办教育之间的公平竞争创设环境，对民办教育的价值定位已突破了暂时解决教育资源短缺的认识局限。三是注重风险规避，针对市场所固有的“短期效应”“、自由无序”“、无政府状态”等局限通常会导致“市场失灵”，宁波市吸取民办教育失败案例（比如南洋教育集团破产）的教训，明确规定民办学校设立“风险保证金”，防范和规避民办学校发展风险。

二、当前宁波民办教育面临的五大矛盾

通过历史回顾，我们可以看到，民办教育在发展总是与新问题的产生与应对相伴而行。比如，国内出台的民办教育地方性法规，对民办学校的扶持政策中软性规定的较多，民办学校享受的实惠较少，对民办学校筹建过程中的支持较高，设立以后的支持较少。当前，民办教育在发展中又遇到了新的问题，尤其是制度性障碍问题。从宁波的具体情况看，民办教育正受到以下五大矛盾的困扰。

1.办学成本提高与收费不同步提升之间的矛盾。近年来随着公办教育优质资源的强势扩张，特别是义务教育实行免费教育以来，民办中小学的市场竞争力相对弱化，办学的刚性成本逐年增加，而办学还贷能力日益下降。

2.优质师资需求与教师身份差异之间的矛盾。公办与民办学校教师身份差异导致优质教师流动问题突出。民办学校教师不能进入国家事业单位的编制，无法享受与公办学校教师同等的待遇。民办学校教师即使缴纳相同数额的社会保险资金，退休时所能享受的待遇也要大大低于公办学校教师。随着公办学校教师收入的快速提升，民办学校对优质师资的吸引力已大大弱化。

3.公平均衡的诉求与竞争环境之间的矛盾。一是法律地位问题。作为“民办非企业法人”的民办学校与作为事业单位的公办学校不具有同等法律地位，二者在税收、建设、教师待遇方面有很大差别，公平竞争无从谈起。二是自主招生问题。民办学校的自主招生权在实践中受到各种限制，主要表现为：①各地在招生市场上画地为牢，在小学和初中阶段以学区或乡镇为区域，高中阶段以县为区域，无法形成统一的生源市场；②个别地方政府通过奖励、安排招生顺序、直接干预民办学校的招生等手段保护公办学校，限制民办学校的生源选择权。三是“名校办民校”问题。名校办的民校享受国有资源和民营机制双重优惠政策，既严重影响到优质公共教育资源的公平使用，又造成它与公办薄弱校和普通民办学校不公平的竞争。宁波市2007年开展的《我市公办学校改制试验及名校办民校调查》显示：公办学校办“校中校”、“校中班”等“一校两制”的现象依然存在。这就需要政府根据区别对待、“进民退公”以及“四独立”要求等原则进行清理整顿。

4.民间投资热情与发展前景不明朗之间的矛盾。依据现行《民办教育促进法》，民办学校不得以营利为目的，而实际上，税务部门又在向民办学校收税。所谓民办学校“不以营利为目的”，应理解为不把积累的资金（包括学费、教育赞助费、教育储备金和后勤服务社会化等）分配掉或挪作他用。民办学校办学基建投入巨大与发展前景不明朗之间的矛盾，以及法律对“合理回报”的定义含糊、难以操作，影响了民间投资办学的积极性。

5.政府资助与资产监管乏力之间的矛盾。事实证明，没有持续的资金投入和资金积累，民办学校是难以为继的，民办学校的资金积累除了投资者的投入，还应该有政府补助。部分民办学校的财务管理不规范，加大了民办学校的办学风险。但政府对民办学校的资金筹集、资产管理、成本费用、收入、利润及其分配和财务会计报告等进行的监督管理显然未跟上。

三、对民办教育发展的理性展望

“人们对相关问题认识上的分歧以及制度设计上的缺陷与滞后是制约我国民办教育发展的重要因素。”因此，我们需要正确认识民办教育的价值和意义，坚持民办教育发展的理论指导和基本价值取向，从而对民办教育今后的发展进行理性展望。

（一）重估民办教育的价值和意义

我国民办教育的价值和意义已被越来越多的人所认识，“民办教育是发展教育产业的重要部分，它的意义不仅在于扩大民间教育资源，更在于体制和机制创新，提高教育资源的运行效率。”民办教育的发展除了弥补国家教育经费投入不足，增加教育供给方式的多样性和选择性外，还在长期的办学过程中逐步形成了独特的办学体制、管理机制和运行模式，给公办教育发展提供了新的经验和新的参照系。因而，应该积极探索、推进政府职责的转型，本着既鼓励支持，又规范管理的原则，形成有利于民办教育持续、健康发展的制度环境。

（二）政府职责转型的理论依据

政策需求和政策供给的错位和冲突是一个永恒存在的矛盾。从宁波民办教育的政策沿革中可以看出，政策法规在很大程度上滞后于实践。“政策的触发机制更主要的是来自办学实践中出现的问题或危机。而决策部门出台的政策（即政策供给）由于各种条件的限制，也并不总是能恰如其分地满足办学者提出的政策诉求（即政策需求）。”这要求我们在理论指导下，考察民办学校的发展诉求，明确政府的公共服务职能，强调制度供给，以体制改革来解决问题。

近年来在西方流行的公共治理理论可作为思考政府职责问题的宏观理论背景，而中国特色社会主义理论则为其提供了现实国情依据。

当代公共治理理论认为，当代社会治理正进行着四大改革：一是社会治理主体改革，从单一主体到多元主体；二是公共治理方式改革，从以行政管制为主到以公共服务为主；三是公共管理手段改革，从单一行政干预到多种手段结合；四是公共治理的机制改革，从强力控制到有效沟通协调。

服务型公共治理理论启示我们：在民办教育发展过程中，政府要关注民办学校面临的问题和困难，注重政策制定和制度设计的科学性，吸纳民办教育的各相关行为主体和利益相关者参与决策过程，通过确立共同目标、建立合作与协商关系实施对公共事务的管理。教育部门与各相关的职能部门如财政、税务、人事、民政、劳动等部门综合协调，对全局性的、制度性的问题进行研究。

同时，我们也应该看到，公共治理理论的产生有其深刻的社会体制背景。与西方发达资本主义国家市场经济体制相对成熟不同，我国还处于社会主义初级阶段，社会主义市场经济体制的完善、社会主义民主政治的建设、依法治国基本方略的贯彻落实，政治体制改革的深化，政府职能的转变等等都还有很长的路要走。因此，民办教育改革与发展的思路、民办教育政策法规的制订，都要与国家整体改革的步伐相协调，在理论前瞻性和现实可能性的张力中寻求突围之路。

（三）政府在推进民办教育发展中的主要职责

党的“十七大”报告明确提出要“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”。在民办教育的发展中，服务型政府要真正贯彻对民办学校“积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理”的指导方针，着重关注政策供给、公平竞争环境的营造、财务监管和风险防范等三方面问题。

1.政策供给。一是要解决民办学校法人定位问题。2001年的《教育类民办非企业单位登记办法（试行）》，将民办学校定性为民办非企业单位法人，阻碍了民办学校和公办学校的公平竞争。2008年1月7日出台的《湖南省人民政府关于促进民办教育发展的决定》明确指出：“民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分。民办学校是民办事业单位，民办学校与公办学校具有同等的法律地位。”这种对民办学校从民办非企业到事业单位的定位转变“除了在税收、建设、教师待遇，特别是教师养老方面有大的差别，更重要的是真正贯彻落实了《民办教育促进法》，真正落实了民办学校与公办学校的同等法律地位”。

二是要解决合理回报问题。民办学校是由企事业单位、社会团体、公民个人出资举办的，既应给学校投资者和办学者以合理的办学成果收益和一定的回报，也要规定一定的积累比例用于学校的可持续发展。当前，“民办教育的办学者和投资方义务越来越明确，而权利相对不确定”。现行法律法规对“合理回报”的限制性条款过多，有的无法操作；在回报比例的确定上，审核程序也过于繁杂。因此，须破除思想顾虑，让出资人敢于合法合理、公开透明地获取回报，“由国务院会同财政部、民政部、教育部和国家税务总局等部门，对要求取得合理回报和不要求取得合理回报的民办学校制定具体的操作办法”。

三是要解决税收问题。要严格执行《民办教育促进法》及其实施条例中“不要求取得合理回报的民办学校享受公办学校同等税收优惠”的规定，同时，“对于要求取得合理回报的民办学校也应该制定最为优惠的税收政策，从《民办教育促进法》将‘合理回报’定性为鼓励与扶持措施的用意出发，政府也不应该对要求取得合理回报的民办学校征收企业所得税，而只需征收个人所得税即可，努力减轻民办学校办学成本，最大限度地鼓励民间资金投资教育”。

2.环境营造。一方面，要营造公平的招生环境，确保民办学校的自主招生权。严格依据《民办教育促进法实施条例》中关于民办学校自主招生权的规定，避免民办学校在招生时受到各种人为因素和地方保护主义的掣肘，防止个别地方政府保护公办学校，或明或暗地限制民办学校自主招生权和生源选择权的违规做法。另一方面，要营造公平的办学环境，尤其要严格规范“名校办民校”的行为。“名校”要办“民校”，必须符合“四独立”原则，杜绝“校中校”、“校中班”等“假民办”现象，对已经存在的全日制义务教育阶段的此类学校施行“进民退公”政策，在公平的基础上实现教育均衡；同时，要积极推进现代学校制度建设，明晰各类学校的产权性质，推进校本管理，建立新型的政校关系，使各级各类学校在公平有序的竞争中发展个性。

3.财政资助和财务监管。国家对私立学校进行资助是全球普遍现象。荷兰自1989年起对私立学校提供全额援助，比利时、丹麦、德国、法国、卢森堡、新西兰、挪威、英国等国为私立学校提供占私立学校全部经费75%～95%的资助，日本的私立学校经常费中，来自政府资助的大体占10%。我国台湾地区对民办教育采取资助与考评相结合、一般性资助和特殊项目资助相结合、建立民办学校振兴基金、给义务教育阶段的学生提供财政补贴等资助政策。这些国家和地区对私立学校和民办学校的政府资助政策对我国有借鉴意义。

同时，要研究民办学校内部财务监管，包括建立和完善学校内部财务机构，学校领导机构的制衡机制，推行财务公开制度等。还要研究民办学校外部财务监管，包括政府制定民办学校财务监管的专门政策，明确政府有关部门在民办学校财务监管中的职责权限，推进民办学校财务管理信息化建设，建立民办学校财务预警机制和社会审计机构审计制度等。

总之，只有“政府转变职能和行政管理模式，专注于建立和维护公平竞争的市场环境和提供公共服务，对所有学校提供基于学生人数的财政支持；学校则依法自主经营，实现教育质量的持续提高”，才会有更多的民间资本进入教育领域，实现优质教育资源的极大丰富，民办教育的春天才会真正来临。

《教育发展研究》2008年第15—16期