教育政策变迁的目标取向

唯物辩证法认为，内因是事物自身运动的源泉和动力，是事物发展的根本原因。在教育政策变迁中，人既是政策变迁的作用对象，同时也是政策变迁的主体。因为，人们对需要和利益的追求，构成政策变革的内在主体动因，进而决定着政策变革的方向和内容。因此，教育政策变迁及具体制度安排的调整，其目标要以满足人的需要为出发点，以尊重人的切身利益为主要手段，唯有如此，才能有效调动制度变迁主体的积极性，充分激发教育政策变迁主体的内在动力。

新中国成立后，教育政策的频繁动迁及其导致的灾难性后果，促使政策决策者逐渐形成理念共识：要想真正改变学校教育的原有状貌，促使改革理念在学校场域生根发芽、开花结果，就必须避免改革的“应急”化；就必须想方设法使学校真正成为改革的主体，确立学校的自主变革地位；就必须想方设法激发学校场域中个体的改革热情与活力，培养他们进行学校管理改革、课堂教学改革的愿望与能力。审视三十多年来我国教育政策变迁的历史进程，可以说，所有有效政策变迁，均以学校组织活力和教师个体活力的激发为主要目标指向。

1.旨在激发学校组织活力的教育政策变迁

例如，1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》指出，“在教育事业管理权限的划分上，政府有关部门对学校统得过死，使学校缺乏应有的活力；而政府应该加以管理的事情，又没有很好地管起来”，针对上述状况，要“改革管理体制，在加强宏观管理的同时，坚决实行简政放权，扩大学校的办学自主权”。1986年的《义务教育法》则“逐步使中共中央的决定走上了国家化、法制化的轨道”^[6]，即政府对学校管理应做到“有法可依”，以避免过度膨胀的行政权对学校办学活动的影响和干预。而1995年的《教育法》，首次以法律形式对中小学校应拥有的权利做了相应规定，确认学校在办学活动中，具有自主管理权、教育教学权、招生权、管理学生权、颁发证书权、管理教师权、管理设施权、拒绝非法干涉权等权利。

伴随系列教育法律法规及政策文件的颁行，学校的权利得以拓展，从而更进一步激发了学校的组织活力。目前，中小学校除了拥有《教育法》中所规定的相应权利之外，至少已开始逐步享有以下三项权利：第一，学校资源的自主利用权。对于学校范围内服务于教育活动的人、财、物等资源，学校可根据实际需要自主决策、自行支配。在学校资源的自主利用权中，财经权最为重要。因此，学校能否自主支配日常行政和业务费用，是彰显学校资源自主利用权的最重要标志。第二，人事权。教师是提高教育教学质量的根本，对于教师的质量和规格，作为用人单位的学校最有发言权。所以从优化教师队伍的目的出发，教师聘任权是学校的一项基本权利。我国从20世纪90年代末全面推行教师聘任制以来，已有部分中、小学校，尤其是重点学校和示范学校在实质上逐步享有教师聘任权。第三，课程设置权。众所周知，我国的基础教育课程改革，是促使中小学校获得一定课程设置权的溯源。在改革过程中，国家多次借助教育政策，对传统集权式的课程管理体制进行改革，以建立国家、地方、学校为主体的三级课程管理体制，使中小学校拥有计划、开发、安排校本课程的权利。

简言之，教育政策变迁使得那些长期积淀下来的经验性或理论性的认识，上升到法律文本与政策文件的高度，从而有利于在全国范围内对教育事业的发展做出统一性、规范性的要求。而对于现实中的中小学校来说，教育政策中诸多涉及学校教育层面的规范和要求，既为中小学校提供公正、安定的外部环境，昭示着教育管理向“依法治校”方向的迈进；同时又是广大中小学校变革与发展的重要航标，为中、小学校查找发展中的问题和缺陷提供了评价依据。

2.旨在激发教师个体活力的政策变迁

在本质上，教育是人的活动，教育活动能否顺利开展，能否取得预期效果，人是决定性因素。学校场域中的人大致可分为三类，即学校管理者、教师和学生，他们既是具体学校变革行为的原动力和执行者，又是判定学校是否具有自主地位的重要指标。因此，如何促进学校场域中的人的变革，尤其是教师群体的变革，使其获得身心的解放，萌生改变学校的主动意识和自觉参与行为，是教育法律法规与政策文件的另一重要目标。

为此，1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》指出，“改革教育体制要调动各方面的积极性，最重要的是要调动教师的积极性……在教育体制改革中，必须紧紧地依靠教师，认真听取他们的意见，充分发挥他们的作用，有关学校自身的重大改革都必须经过教师充分讨论”。1993年《教育改革和发展纲要》要求：“在分配上按照工作实绩拉开差距……运用正确的政策导向、思想教育和物质激励手段，打破平均主义，调动广大教职工积极性。”与国家教育政策的规定相呼应，大多数的中小学校通过对教师内部管理制度的调整，把教师的工作业绩与收入、荣誉、职称晋升、岗位聘任等挂钩，从而达到促进教师努力投入教育教学之功效。

需要指出的是，上述对教育政策变迁中目标取向的判读，其实质为制度文本的应然取向分析。基于教育政策变革的实践进程，我们一方面认识到，制度现实态势与制度文本指向间的显在鸿沟；另一方面也深刻感知到，制度文本本身尚存在进一步变革的空间。

首先，教育政策变迁中的学校自主权确实有所扩大，但学校作为基层教育组织，在教育管理体系中处于从属和依附地位的状况没有得到实质改变，其法定的权利既在内涵上缺乏具体化，又在行使中处处受束缚。而其所在区域的任何一个行政部门（并非仅教育行政部门），均有凭有证，能对学校下指令、提要求。于是，学校领导经常困于应付外来的种种干预，而师生的正常教学秩序也不时遭受干扰。

其次，为确立教师的变革主体地位，外在制度条件的变化——如涉及组织结构、评价机制、科研奖励、薪酬待遇等方面改革，已在一定程度上促进了教师教育观念与教学策略的变革，但一种与之相适应的、积极的、能引导教师增强对自身知识、能力和专业意识关注的制度氛围尚未真正形成。显而易见，教育改革中教师个体积极性的提升，不仅需要外在的控制手段，更需要把教师看作是自身发展的主体，需要倚重教师自身的力量。换言之，教师的主体发展地位，有赖于教师专业发展的制度保障，即应该在制度层面提供促进教师专业发展的平台，提供教师学习、合作、培训的机会，以激发教师自身的发展动力，增强教师对自身发展的内在需求，提高教师对自身职业价值和社会责任的认识。