基于群体差异的社会政策发展路径

经过30年的改革开放和与之相伴随的政治、经济和社会制度建设，我国社会政策体系的框架已经基本确定。不过在未来一段比较长时期内，我国社会政策体系仍然会处在不断改革和调整的重要时期。从当前我国城市贫困群体相关社会政策领域来看，主要包括收入保障、就业保障、社会保险、住房保障、教育保障等方面。从群体分类来看，当前我国城市贫困主体主要是在非正规部门就业的劳动者和农民工。由于不同的群体及其家庭情况的差异，不同的家庭可能符合一个项目条件，也可能同时符合几个的政策项目的资格条件。同时，相对贫困者的相关社会政策与绝对贫困者的社会救助政策关系十分密切，因此在社会政策体系设计时必须充分考虑到两者之间的衔接问题。综合以上思路，我国未来城市贫困的具体相关社会政策框架及发展路径图可以表示如下：

根据图8-1，在结合当前社会政策建设的现实情况，我国未来一段时间里贫困群体社会政策体系的发展应注意一下几个方面：

（1）未来社会政策体系的建设目标将是人人都有基本保障，实现这个目标的基本手段是允许不同群体对于具体社会政策项目有一定的选择性。这种社会政策的选择性主要表现为低收入农民工和城镇非正规部门就业者身上。农民工的选择性最强，他们的社会政策项目不仅可以在城乡之间进行选择，还可以一定程度上随着职业的流动在城市之间进行选择。城镇非正规部门的就业者也有一定的选择性。非正规部门的就业者可以根据自己的职业特点和收入特点可以就某些项目选择参加还是不参加。相对而言，正规部门的低收入就业者社会政策项目主要由所从事的职业自动获得，几乎没有个人选择的空间。不过从长远来看，这种由于项目选择造成的群体差异将趋向于缩小，项目的统一性将逐渐增强。

图8-1　中国相对贫困者、绝对贫困者构成及社会政策路径图

（2）社会政策的地区差异和城乡差异仍然长期存在。城乡差异和地区差异主要表现为城市和农村、不同地区之间社会政策的项目设置及其受益水平差异。社会政策的城乡差异存在的根本原因是城乡之间的社会经济发展水平的差距。以养老社会保险项目为例，除了城镇居民基本养老保险外，部分地区还建有农村居民基本养老保险，此外部分城市还建有专门为农民工量身定做的农民工养老保险。由于我国社会保险统筹层次仍然很低，不同的城市之间的养老社会保险关系仍然没有实现衔接，因此城市之间的养老保险差异也非常明显。

（3）不同城镇贫困群体的社会政策在现阶段可以适当分开，但是随着我国地区差别、城乡差别的不断缩小，特别是随着城市化水平不断提高，大量农民在将来必然要成为城市居民，因此分离的制度最终将走向合并。也就是说，社会政策体系的建设的方向应该致力于消除城乡差异和地区差异，但这并不意味着这种差异可以在短期内可以消除。正是因为差异的存在，所以在社会政策的制定上需要有所区别。同时，由于分离的制度发展趋势是最终走向合并，因此在社会政策的制定上需要预留出路，为将来制度的统一和衔接打好基础。否则的话，改革的成本将会因此而不断加大。

（4）在具体的社会政策项目数量上，总体是要呈增加趋势。这主要是因为随着经济的发展、人民生活水平的提高和社会政策体系的完善，一些新的政策项目可能会列入社会政策立法考虑范围，如老年津贴、儿童津贴等。同时一些具有过渡性质的社会政策项目会逐渐消失。例如，农民工作为我国城市化进程中的特殊群体，其相关社会政策项目都具有一定的过渡性，这些项目（例如，农民工社会保险）将随着我国城市化的完成或者取消或者并入其他项目。

（5）家庭友好（family friendly）型社会政策应是未来社会政策体系建设的方向。贫困的根源往往跟家庭结构与特征密切相关。以家庭收入结构为例，如果一个家庭完全靠一个人的收入支撑的话，在城市生活无疑是非常辛苦。尤其是当家庭规模偏大，出现上有老下有小情况时就更加艰难。更重要的是，家庭状况的变化使很多一开始处于相对贫困状态的家庭会随着时间的推移逐渐陷入绝对贫困。例如，学费和住房费用的增加很容易使生活质量恶化。家庭人口结构的变化，例如，依赖性人口（包括需要赡养的老年人、抚养的未成年人，需要照顾的长期病人和残疾人等）的出现会增加家庭开支从而导致贫困的发生。在这种情况下，社会政策的制定需要充分考虑家庭结构和特征。例如，税收政策、社会保险受益和社会福利受益上可以考虑向单亲家庭、抚养未成年人的家庭、有需要照顾的长期病人和残疾人的家庭倾斜。在社会政策的项目设计上，可在当前的社会政策体系下引入一些家庭友好型项目，包括为残疾人、单亲家庭设计补贴项目、引入老年年金制度和儿童津贴等。