基于户籍身份的群体差异

本文将城市两大主要相对贫困群体（低收入职工和农民工）放在一起考察非常有意义。虽然这两个群体可能在收入上比较接近，但是他们之间的生活状况和社会政策受益状况却有很大差别。由于农民工是城市外来者而且户口不在城市，因此很多城市社会服务和社会福利他们无法享受。此外，他们所能获得的人际支持和其他社会资源也明显不如城市居民，这些都将导致他们在城市所面临的社会风险要大于城市低收入职工。这个问题可以从以下几个方面来具体分析：

第一，这两个群体可能有相近的收入，但他们的收入结构却相差很大。与农民工相比，低收入职工的收入结构明显多元化，尽管工资、津贴和奖金是这些家庭的主要收入来源，但有退休金、兼职收入、房屋出租、经营性收入、低保金、失业救济金和亲友子女馈赠等形式收入来源的职工家庭也占了较大比例。而农民工收入主要收入来源就是工资，有时甚至连工资都会被拖欠。低收入职业的这些收入往往源于与城市身份相关的社会政策或得益于城市身份，农民工很难获得。因此，从表面上看，即使城镇低收入职工的显性收入和农民工差不多，但潜在的获得隐性收入渠道会比农民工多。综合以上所述，低收入职工的收入尽管也很低，但是其收入保障情况会比农民工好得多。这种收入结构差异在社会政策上至少包括三个方面的内涵：（1）与低收入职工相比，需要进一步解决农民工的工资拖欠问题的制度建设，以保障农民工的工资性收入。（2）与低收入职工相比，加强农民工的养老保险、失业保险制度建设是农民工收入保障制度建设的重要内容之一。（3）对于低收入职工来说，社会政策的重点在于加强他们的职业能力培训，鼓励其从事兼职活动，以提高他们的收入。同时，鉴于低收入职工收入多元化的特点，可以通过适当提高低保金、失业救济金、退休金受益标准来增加他们的收入。

第二，尽管两个群体可能有相近的收入，但消费支出结构却差异很大。（1）从恩格尔系数来看，不管是绝对贫困还是相对贫困组，低收入职工的食品支出都要大于农民工。但仔细深究可以发现其实不然。低收入职工的恩格尔系数是所有家庭成员的食品开支，而农民工的恩格尔系数只是农民工自己在城市的食品开支，并不包括在农村的家庭成员。如果考虑农村家庭成员的食品开支，农民工的恩格尔系数未必比低收入职工低。总体看来，不管是农民工还是低收入职工，他们的恩格尔系数都明显偏高。（2）低收入职工的教育支出占总支出的27%，排在第二位。而农民工的子女教育费占总支出的13.43%，排在第三位。尽管低收入职工的子女教育费用负担要高于农民工，但总体看来，两个群体子女教育费用都占了家庭总收入较大的比例。（3）低收入职工的医疗费用在家庭总开支中排在第三位，因此可以说医疗费用也是低收入职工家庭的主要开支之一。而由于农民工通常比较年轻生病较少。同时，他们由于较少有医疗保险的原因，因此医疗支出比低收入职工要少得多，是所有项目支出中最少的。（4）农民工作为外来者必须租房。尽管农民工是城市住房条件最差的群体之一，但他们的住房开支排在第二位，这一点和低收入职工不同。低收入职工中很多人拥有自己的住房，不仅开支要小得多，部分人还可以通过住房出租获得收入。

两个群体消费支出结构的差异也包含重要的社会政策内涵，这主要可以从以下几个方面考虑：（1）由于低收入职工和农民工的恩格尔系数都很大，因此针对食品补助是社会政策应该开始考虑的选项之一（例如，发行食品券等）。特别是对于农民工来说，由于他们没有常规性社会救助制度，因此食品券可能意义更加重大。（2）在教育方面，尽管子女教育费用在农民工和低收入职工的总支出中都占据很大份额，但农民工与低收入职工的子女教育问题性质却并不相同。对于低收入职工而言，主要问题是教育费用负担过重，超出家庭承受能力。因此，政策的重点应该放在学校的收费制度（特别是高等教育收费）和其他教育救助政策的改革，以确保来自贫困家庭的学生能够完成学业。而对于农民工子女教育而言，主要障碍在于因为没有城市户口难以进入公立学校，而不得不进入民工子弟学校接受义务教育。因此，其教育问题的政策重点应该放在如何改善民工子弟学校的办学条件以及如何将更多的农民工子女纳入公立学校系统。（3）在住房方面，虽然城市低收入职工住房状况比农民工要好一些，但是他们对于住房状况的不满却比农民工高得多。这说明低收入职工的住房问题与农民工的住房问题在本质上有很大差别。对于低收入职工而言，他们的主要问题是住房面积小或住房条件差。另外，还有很大一部分职工由于没有能力购买自己的住房，而被迫租房或者借住父母、亲戚的房子。因此，低收入职工的住房问题重点应是通过廉租房、经济适用房或其他住房政策来改善其住房状况。大部分农民工只能在城市租用私房。他们的住宿条件和卫生环境很差。另外，一些行业（如建筑业）的农民工往往集中住宿，由此容易产生安全隐患、滋生犯罪。因此政策重点是采取措施改善农民工的基本住宿条件，并对农民工集中居住的社区进行监管，以减少安全隐患和违法犯罪事件的发生。

第三，尽管两个群体都就职于低收入的工作岗位，但两者在就业与社会保障方面相差甚远。（1）与低收入职工相比，农民工签订劳动合同的比例也比低收入职工要低得多。而对于农民工而言，劳动保护（包括劳动合同签订、工资拖欠、职业安全等等）在相当长的一段时期内仍然会是首要问题。而对于低收入职工的社会政策重点应放在再就业培训上，提高他们的职业能力。（2）在社会保险方面，农民工的参保率比低收入职工要低得多。低收入职工的养老措施主要依靠在单位参加养老保险，也有少部分低收入职工未采用任何措施以备养老。与低收入职工相比，没有任何养老措施的农民工的比例要高得多。从采取的养老措施来看，农民工的养老措施要更加多元化。虽然有部分农民工在打工单位参加养老保险或在农村参加社会养老保险，但定期存钱养老、养儿防老等传统养老方式仍然是最主要的养老方式。两个群体的养老状况的差异说明他们在社会政策侧重点上也应有所区别。对于低收入职工而言，首要任务是继续努力扩大覆盖面，以实现养老保险的全覆盖为目标。对农民工而言，现阶段让他们全部都参加养老保险在目前来说显然不现实。因此除了要努力提高农民工在城市参加养老保险和在农村参加养老保险的比例以外，还要充分发挥储蓄养老和养儿防老等传统养老方式的作用，通过多种方式、多种渠道实现农民工老有所养。在医疗保障方面，低收入职工比农民工却要好得多。大部分低收入职工有医疗保险或公费医疗，而六成以上的农民工没有任何医疗保障，只有少部分人在打工单位参加了医疗保险或农村新型合作医疗。但是，由于农民工普遍年轻，其医疗负担反而比低收入职工要轻得多。从社会政策的角度来看，低收入职工的医疗负担主要不是他们是否参加医疗保险，而在于医疗费用报销时的自负比例过高使得部分人即使参加了医疗保险也难以解决医疗费过重的问题。因此，改革的重点应放在如何提高低收入职工的医疗保险待遇。而对于农民工而言，他们的医疗保障问题主要是相当多的人没有医疗保险，因此其社会政策的主要内容是提高社会保险覆盖面。