浙江小额贷款公司发展面临的问题

第三节　浙江小额贷款公司发展面临的问题

从全省小额贷款公司试点运行情况看，整体经营情况良好，“支农护小”效果明显，已获得了较好的经济效益和社会效益。浙江省小额贷款公司展现了商业化小额信贷运作的灵活性和适应性，成为我省改善县域地区金融服务，增加中小企业和“三农”贷款供给的重要平台。特别地，浙江省小额贷款公司为有效吸纳民间投资热钱，引导过剩社会产业资本合理有序分流到正规化金融体系提供了阳关大道。然而随着试点工作的不断推进，小额贷款公司在业务开展过程中面临的各种困难和问题也不断凸显。这些发展中存在的困难和问题将制约小额贷款公司的后续发展。归纳起来，浙江省小额贷款公司发展过程中面临的困难和问题主要体现在以下六个方面:

一、法律框架亟待完善、监管体系尚不成熟

从法律法规看，目前我国对发展小额信贷组织还处于摸索试点阶段，尚没有一套法律框架来界定其法律地位，因此也缺乏系统稳定的监管体系对之实施有效的监管。当然，2005年中央1号文件明确“有条件的地方可以探索建立更加贴近农民和农村需要、由自然人或企业发起的小额信贷组织”。2008年5月银监会、中国人民银行联合出台了《关于小额贷款公司试点的指导意见》（下称《指导意见》），随后银监会还于2009年6月发布了《小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定》，自此小额贷款公司在我国总算取得了行政许可的生存地位，但这些规定都没有上升到法律层面。小额贷款公司以企业法人身份在工商部门登记注册，经营着银行业务性质的金融业务，但没有取得金融许可证，因而不受《商业银行法》法律体系的覆盖。

《指导意见》中将小额贷款公司定位为企业法人，并未明确其金融属性。这就决定了小额贷款公司并非金融机构，没有金融许可证，只是依照《公司法》经营金融产品的工商企业。从小额贷款公司的经营模式和经营业务上看，从事的是小额放贷和融资活动，实质是以公司之名开展金融服务，造成了其在运行中产生了一系列问题，阻碍了小额贷款公司的进一步发展。其中最突出的问题有二:一是无法获得相应补贴。财政部于2009年下发的《关于实行新型金融机构定向费用补贴的通知》规定:经银监会批准成立的村镇银行、贷款公司、农村资金互助社3类新型农村金融机构，凡达到监管要求并实现上年末贷款余额同比增长的，由中央财政按照上年末贷款余额的2%给予补贴，时间跨度为2009—2011年。由于小额贷款公司未被纳入“新型金融机构”范畴，因此无法获得此项补贴。二是融资成本较高。《指导意见》规定，小额贷款公司可向不超过两家的银行业金融机构融资。但是融资利率无法和商业银行一样以上海银行间同业拆放利率加点执行，只能按基准利率浮动，实际上基本是按照贷款利率执行，增加了小额贷款公司的融资成本。

从金融监管看，存在着监管体制不健全、监管权力归属不清、专业监管机构缺位的现象。虽然银监会、中国人民银行联合出台了小额贷款公司试点的指导意见，并规定由政府主管部门来负责小额贷款公司的监督管理职责，但银监会和人民银行却自行失去对其专业监管职能，而作为监管部门的政府部门往往缺乏相应的专业监管人才，难免出现监管盲区，小额贷款公司规范有效的经营将无法得到保障，为其后续的健康发展埋下了隐患。

例如，一方面，按照《指导意见》的相关规定，小额贷款公司设立的审批权和监管权属于省级人民政府，而在实际监管过程中，我省建立了金融办、人行、银监、工商、财政等多部门参与的监管体系，由银监和公安部门负责对非法集资的查处，人行负责跟踪监管小额贷款公司的贷款利率和资金流向，工商部门则负责日常监管活动，共有三个部门参与小贷公司的监管工作，容易产生部分环节的过度监管或监管缺位，既增加监管成本，又留下监管空档，监管效率与效果受到很大影响；另一方面，小额贷款公司性质为工商企业，由工商部门承担日常监管职责，而它们所经营的业务又有别于一般的企业法人，属于金融业务范畴，专业性较强，需要具备专业知识技能和丰富经验的机构和人员才能胜任此项工作，因此目前的日常监管更多流于形式，缺乏监管经验和手段，缺少对各类数据的统计分析和对资金运作的风险判断，容易造成日常监管专业性不足，导致经营风险累积。

二、税费与经营成本难降低、政策支持有待加强与落实

目前所有金融机构凡是单笔贷款在5万元以下的农户小额贷款免征营业税，所得税减征按90%计，即所得税税基减少10%；机构设立在县城的农信社、农商行、农合行和贷款公司、村镇银行，营业税按照3%征收。^[21]而小额贷款公司本质上同属农村金融组织，只要发生贷款行为，即按金融保险业税目全额征收营业税，但其税收却按照一般工商企业的标准缴纳（国税函发〔1995〕156号文件），即资本金的全部利息收入需缴纳营业税及附加共5.56%、利润须缴纳所得税25%，作为股东的自然人还需要再缴纳高额的个人所得税（《个人所得税法》规定“利息、股息、红利所得”适用20%的税率征收个人所得税，小额贷款公司股东税后利润所得须依法缴纳个人所得税）。对温州某小额贷款公司的赢利情况计算显示，1亿元的注册资本金按照全年90%的使用率计算，放款利率月息18‰，全年的利息收入为1944万元。扣去25%的所得税、5.56%营业税及附加，合计扣除约583万元。再按有关规定计提坏账准备金90万元（进入成本，扣除所得税，实际为67.5万元），合计650万元。税后利润为1294万元，而股东要求分红1分为1200万元。作为股东的自然人还需再缴纳高额的个人所得税，最终股东税负高达50%以上。这对于主要靠资本金运作、仅靠放贷获利的小额贷款公司来说，税收负担过重，再扣除管理成本、营业费用后几乎无利可图（小额贷款此类经营费用分摊到单位贷款后与其他货币经营机构比较往往显得偏高，而且通常难以降低，参见图4-13）。这直接对小额贷款公司的赢利状况产生了压力，既影响了小额贷款公司对“三农”和中小企业的支持效果，也降低了小额贷款公司对潜在民间资本的吸引力（参见［阅读延伸4-5］）。

图4-13　小额贷款经营成本是放款利率高企的原因

图4-13中横轴代表单位时间内的贷款或借款的数量；纵轴为借款人支付的利率（r）和贷款人收到的总收益（i）；市场合理的小额信贷的需求由曲线D表示；如果没有贷款人的经营成本（交易费用为零），小额信贷行业的供应格局由供给曲线S表示。

现在设S_t是小额信贷行业包含有经营成本后的供给曲线:那么

（1）在小额贷款供求平衡时，借贷数量是Q_t，借款人支付r_t利率，贷款人扣除经营成本后的总回报为i_t。

（2）假设贷款人的经营成本通过改善金融基础设施和技术创新而减少，则小额贷款供应曲线将从S_t位移到S_n；此时的小额信贷借出额（借入额）从Qt增加到Q_n，借款人的利息成本由r_t降低到r_n，而贷款人的总收益反而从i_t增加到i_n。可见，i_n大于i_t，Q_n大于Q_t。

结果表明，小额贷款经营成本是造成贷款利率难以下降的关键因素；对小额贷款的利率管制政策（设定利率上限）在很多时候缺乏经济学根据。

2009年，针对全省小额贷款公司试点出现的经营负担重、赢利能力低等问题，省政府先后出台了多项文件，^[22]规定对小额贷款公司缴纳的营业税及附加、印花税和所得税归属省以下地方部分，3年内可由同级财政予以全额补助；对纳税确有困难的小额贷款公司，地方政府对有权限的税费经批准后予以减免；将小额贷款公司纳入全省小企业贷款、“三农”贷款风险补偿范围，对小额贷款公司的涉农贷款、弱势群体的创业贷款和其他领域的小额贷款给予0.5%的风险补偿。从2010年政策落实兑现情况看，2009年全省有77家参加考评的小额贷款公司可享受相关政策，但只有36家获得了不同程度的政策补偿，政策享受覆盖面不足50%。同时，各地区政策落实情况也参差不齐，^[23]部分地方政府对小额贷款公司认识和重视程度不够，出台落实的相关实施细则较晚甚至至今尚未出台，以至于一些小额贷款公司还无法享受这些政策扶持。

［阅读延伸4-5］

成本难降日子难过:小额贷款公司“灵活”模式难敌成本压力

《瞭望东方周刊》记者姜智鹏报道（2010-06-08）:中国最早的两家小额贷款公司晋源泰和日升隆都在2009年遇到了麻烦。“灵活”的运作模式，一直是外界公认的小额贷款公司最大的优点。晋源泰的灵活之处在于，很多时候，申请贷款的农户没有任何抵押物，晋源泰的信贷员就通过自己在农村的亲戚、朋友来了解申请者的信誉和经济状况。“如果大家都说某人人品好，信用好，两个小时就可以让他把贷款领走。”贷款发放之后，信贷员还要对贷款者的生意提供帮助，甚至帮忙联系客户。公务员担保也是晋源泰首创，即由当地公务员以自己的工资进行担保。“可到后来，申请贷款的人越来越多，公务员就那么几个，慢慢的，公务员也不愿意担保了，村委会担保、亲戚担保，都出现了这样的问题。”没有抵押，缺少担保，所有的压力都集中在了信贷员身上。结果就是，“一个信贷员对应着几百甚至上千个客户，每户只贷了几万甚至几千块，而每家情况都不一样，管理起来非常头疼。”侯正强说，直到此时，他才真正明白为什么遍布全国的银行体系，会留下这样一个空白。“我们现在的客户，就是银行看不上、信用社不想搞的，资质不好的，才分流到我们这里。以前规模小还不觉得，现在才发现成本不能承受。”按照经济学家茅于轼早前的说法，小额贷款公司只贷不存，没有低成本的资金来源，行业很难实现赢利。因为小额贷款的额度小、风险大、占用人力多，最后就成了高成本。陈文庆说，日升隆发明了信贷员风险共担机制，让信贷员交保证金，出现坏账就跟公司分担风险。但这也在放大信贷员的权力，“管理越来越依赖人而不是制度，跟银行的模式越离越远，规模越大，风险越高，银行也看到了，所以再也没有人找我们谈转型村镇银行的事了。”当年就是因为效率过于分散、成本高企和管理困难，四大国有商业银行才退出了农村市场。复旦大学经济学院副院长孙立坚告诉《瞭望东方周刊》，目前农村的信用体系依然没有建立，个人、项目信用质量难以掌握的问题仍未解决，晋源泰和日升隆的尝试实际是失败了（原文如此——笔者注），这就是大银行冷淡对待小额贷款公司的真正原因。

（资料来源:http://co.zgjrw.comNews201068/ruraleconomics/879162435600.shtml）

三、融资扩展意愿强烈，流动性保障力度有限

资金规模和流动性保障是小额贷款公司持续健康发展的基本前提。为了避免小额贷款公司出现非法集资和吸收公众存款等违法违规行为，根据规定，小额贷款公司不得向内部、外部集资或变相吸收公众存款，其资金来源只能是股东缴纳的资本金、捐赠资金以及不超过两家银行的融通资金，且融入资金的余额不得超过资本净额的50%。这些规定的出发点是好的，在小额贷款公司试验时期也是非常必要的，但如加以固化则会强烈限制小额贷款公司正常融资渠道的拓展，特别是再加上机构资本扩张上限的严格约束，使其无法获得低成本的社会闲散资金为其所用，易导致后续营运资金不足，资金周转率、利润率降低。例如，在目前小额贷款公司不能吸收存款的情况下，浙江省最大的融资杠杆只有1.5倍（这和担保公司的10倍、商业银行平均的12.4倍^[24]的融资杠杆相差较远，尽管这种类比本身多少存在问题）。同时，受到股东人数和自有资金的限制，资本金不可能大规模扩张。而由于资本的逐利性，捐赠资金也势必极其有限，如截至2010年年末，134家小额贷款公司总共接受捐赠资金20.5万元，与225.82亿元的注册资本相比，几乎可以忽略不计。因此，小额贷款公司可以用于放贷的资金规模上限是资本净额的150%左右，财务杠杆作用局限明显。此外，对于新设小额贷款公司而言，本身规模较小，业务经营尚处于起步阶段，银行对小额贷款公司这一新生事物的认识尚不一致，因而要获得银行业金融机构的信任从而得到资金支持仍然存在较大困难。在目前的融资环境中，小额贷款公司不仅要高成本资本金运营，还要承担巨大的风险，难以形成持续赢利的商业模式。例如，政策允许小额贷款公司可以找银行拆借资金，事实上，小额贷款公司根本没资格进入银行同业拆借市场，银行只愿意贷款给你，拿贷款的钱放贷，就只能是给银行打工。那些能够高效运作的小额贷款公司，仅靠注册资本金运作，业务发展快不起来，难以做大做强。小额贷款公司后续资金不足，“无米下锅”成为行业常态。因此，融资与增资扩股瓶颈已成为当前小额贷款公司进一步发展壮大最大的困扰和烦恼。（参见［阅读延伸4-6］）

［阅读延伸4-6］

无米下锅便是当下小贷公司普遍郁积的心结

孙弢发自《金融世界》（2010年9期）特稿——小贷“中国模式”调查:与温州市最繁华的城区之一的鹿城区一江之隔，永嘉县瓯北镇这个全县经济最繁荣的镇子，见证了温州两家小额贷款公司的诞生。2008年10月18日，该县第二家小贷公司——永嘉瑞丰在面积约360平方米的办公大楼内宣告成立。偌大的办公区里，仅有包括总经理潘献勇在内的7位工作人员。由温州奥康集团主发起，联合其他9家民营企业共同出资组建的永嘉瑞丰小额贷款公司，注册资金为1亿元，全部来自各企业的自有资金。在注册资本金普遍偏低的小贷公司群体中，这样的规模已是难能可贵。但公司开业后，贷款需求持续增长，业务量快速放大，在“只贷不存”的制度框架下，原有股东持续增资能力有限，自有资金不够周转。

2009年1月，农行作为瑞丰的合作银行再融资5000万元。但扩股融资并不能一劳永逸地解决瑞丰所面临的资本来源难题。“即使在增资后，企业实际上的可用资金也只有1.5亿元。瑞丰在开业的首日就放贷2900万元。公司资金不多，把钱贷出去后就跟歇业没什么差别了。”在空空荡荡的办公大厅，潘献勇无奈地叹着气。

“我们已经无钱可贷，无事可干，也做不了贷后管理。银行贷后管理要看现金流量、水电表、账户资金往来，但温州小企业报表信息本来就不全，贷后管理业务根本没办法开展。现在钱放完了，也就没事干了。”

2009年8月，温州市政府下发《关于促进温州小额贷款公司稳健发展的实施意见》，提出为了降低小额贷款公司的融资成本，小额贷款公司可从不超过两家银行业金融机构融入低于资产净额50%的资金。但在实际操作过程中，由于小贷公司尚未定义为小型金融机构，占公司资产大头的小额贷款又不能用于担保，向银行融资这条路就显得很难走通。

对于《实施意见》中所设定的50%的融资比例，潘广恩认为，“小额贷款公司资产流动性好，一年周转次数达4次以上。如果按照资本金的50%比例向银行融资，小贷公司的资产负债率仅为33%，明显偏低。”与此同时，“非金融机构”这一身份定位，又使得小贷公司无法进入银行间同业拆借市场融资，只能以工商企业身份获得贷款。“这样贷款利率就不能低于银行现行基准利率0.9倍的规定，融资成本比金融机构要高出很多。”温州市鹿城区某小贷公司负责人告诉记者。

（资料来源:孙弢，小贷“中国模式”调查，《金融世界》特稿，2010.9）

四、“支农护小”力度偏弱，自我约束有待加强

一是贷款投向不尽合理。按照小额贷款公司的创新意图，“支农护小”是小额贷款公司重要的贷款方向。浙江省部分小额贷款公司受到房地产业高额利润的驱使，将本身有限的资金过多地投向房地产公司，这与小额贷款公司服务“三农”和小企业的宗旨相违背。二是存在利改费的嫌疑。目前小额贷款公司既可以开展小额信贷业务，也可以开展咨询业务。正常情况下，小额信贷业务应当是小额贷款公司的主营业务。但是部分小额贷款公司的咨询业务收入比重较高，存在利用手续费之名变相收取利息的嫌疑。三是尚未形成切合自身发展的规章制度。小额贷款公司目前的各项规章制度主要是复制商业银行的传统做法，包含贷款管理制度、人事管理制度、劳动纪律制度等，尚未形成自身独特的相关管理办法和管理流程。

五、征信通道受阻，风险控制堪忧

虽然总体上全省不良贷款比率不高，但这只是得益于行业整体运营时间尚短，问题累积有限的缘故。实际上浙江小额信贷机构风险控制能力还很弱，近期表现出来的贷款平均期限增加、不良贷款率迅速上升就是明证（见图4-8）。

比较紧迫的问题有二:一是尚未形成有效的风险评估体系。浙江早在《关于促进小额贷款公司健康发展若干意见》中就提出，“要尽快开通征信系统，抓紧解决小额贷款公司接入人民银行征信系统通道的技术和身份认证问题”，但试点近三年，浙江的小额贷款公司仍没有纳入该系统，客户信用评估主要依靠实地走访、面谈等人工方式，风险控制更多地依赖传统经验、地缘和人缘关系，在客户数量扩张下必然会加大信息不对称程度，这既增加了信贷风险，也加大了放贷成本。对风险控制能力不足直接导致小额贷款公司了不良贷款率的提高。二是拨备制度执行不到位。虽然绝大部分小额贷款公司都建立了相应的拨备制度，并计提足额拨备，但是在拨备制度的执行上却存在较大问题。部分小额贷款公司只是在名义上或会计做账上对不良贷款计提了相应的拨备，但拨备资金却常被用来放贷，导致实际拨备额低于不良贷款余额，加重了小额贷款公司的潜藏风险隐患。

国外经验表明，如果没有相对完善的内控机制，小额信贷机构的风险比商业银行更高。这是因为:（1）小额信贷机构资产组合的稳定性较传统银行差，短期内资产质量可能出现明显恶化。小额信贷通常是没有担保或未足额担保的，借款人偿还贷款的动力之一是希望继续从这类机构中获得贷款，如果某一借款人发现后续贷款无望则容易本期就选择违约。同时，农户小额信贷的投向大多集中于同一产品或同一项目，导致放贷的地域和行业高度集中，信用风险不能被有效分散。（2）小额信贷机构单位贷款成本较传统银行高，如出现同样金额的贷款损失，小额信贷机构的资本水平下降得更快，资本脆弱性很强。（3）小额信贷的发展历史较短，经营者和监管当局缺乏控制小额信贷风险的经验。

六、转制升级前途茫茫，发展“钱景（及前景）”有待明确

2009年6月银监会在下发的《小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定》（以下称《暂行规定》，参见附录6）中明确提出，符合条件的小额贷款公司可以转制为村镇银行，这给若干具有事业野心的小额贷款公司及其股东们带来了颇具吸引力的发展远景。而事实情况是，截至笔者写作之时，全国尚无一家小额贷款公司成功转制为村镇银行。如果我们认真阅读《暂行规定》的细则，可以发觉小额贷款公司转制村镇银行的征途并不平坦，这主要表现在以下两个方面:一是转制门槛过高。《暂行规定》中明确小额贷款公司最近四个季度末涉农贷款余额占全部贷款余额比例不得低于60%。就浙江省而言，本身的经济特点决定了其纯农业经济在当地农村GDP比重较小，小额贷款公司因此普遍较难达到这个标准。二是股权结构与公司治理问题。根据《村镇银行管理暂行规定》，村镇银行必须由银行业金融机构控股或者全资经营。而目前小额贷款公司的资金主要来源于民间资本，这就意味着在现行规定的股权结构下，如果要转制村镇银行，原来的股东就需要让出小额贷款公司的控制权或全部股权，这很可能会成为小额贷款公司放弃转制的关键因素。^[25]在这些条款约束下，小额贷款公司的未来发展前景即使算不上黯淡但也并非十分明朗。这里我们当然要问，小额贷款公司难道只有升级到银行才算成功吗？如若不然，那么存在其他升级方向或发展前途吗？或就世俗眼光看其投资资本的未来“钱途”究竟应在哪里呢？

七、机构扩展步伐放缓，资本出道总量有限

目前浙江拥有中小企业主体260万个，但具有向银行信用社贷款资格的仅为11万个。对比正规渠道的借贷供求关系，浙江目前的农村金融市场依然处“僧多粥少”格局。浙江民间资金雄厚。在这里，一边是左冲右突寻找投资机会的巨额民资，一边是资金普遍叫“渴”的中小企业。小额贷款公司无疑能引领大量处在金融业灰色地带的民间资本进入正规金融供应渠道。然而，无论是已有小额贷款机构增资扩股还是新增机构资本首次入伍，相对传说中的几近上万亿左右突围的巨额民资，借道小额贷款的资本投资规模与比例均不算大。因为截至2010年年底，全省小额贷款公司权益资本总计仅251.5亿元，仅占本地市场游资规模约5%左右。小额贷款机构总数134家，相对于浙江现有县级行政单位90个（包括县36个、县级市22个及市辖区32个）、正式建制镇735个而言（见表4-7），目前小额贷款公司的普及率也很低（平均每个县级单位拥有不到1.5家小额贷款公司，按建制镇计算则平均每5个建制镇拥有不到一家小额贷款公司，普及率仅18.2%）。特别是，按季度看，2010年小额贷款机构增长步伐已呈收敛态势（见前文）。

表4-7　浙江省城市及建制镇数量变动情况

注:据历年《浙江统计年鉴》整理得。

如果同全国平均发展水平比较，浙江小额贷款公司增速下降的问题非常突出。根据中国人民银行的统计数据，截至2010年年底，我国小额贷款公司数量已达2614家，在此之前小额贷款公司数量仅为1334家，故2010年增加了1280家，几乎翻了一倍。其中，内蒙古、辽宁、江苏小额贷款公司数量分别达到286、204、194家，排名全国前三位。号称民间金融第一省的浙江在小额贷款机构数量上显然已名落孙山。

因此，除非浙江小额贷款公司能够继续保持快速增长，机构平均投资规模也有较大提升（如每家公司股本上限放宽到10亿），否则小额贷款公司的民间资本吸纳能量不容乐观。反过来说，如果未来小额贷款公司的建制镇普及率能到50%，平均资本规模为5亿左右，则全省浙商资本小贷投资规模可达2000亿左右。如果建制镇普及率能到100%及以上，则全省浙商资本小贷投资规模可达3500亿以上。