以系统工程理论构建税源专业化管理新模式的研究

以系统工程理论构建税源专业化管理新模式的研究

柳州市地税局课题组

创新税源管理，探索建立符合新形势下税源管理规律的税收征管模式是各级税务部门的一道重要课题，税源专业化管理是创新税收征管模式的有力探索。本文从税源管理现状入手，进行深入分析，并借鉴科学管理理论，对税源专业化管理从理论层面和生动实践进行探索。

一、税源专业化管理的借鉴理论

系统工程再造理论是从企业管理开始的，要求对企业的流程、组织结构、文化进行彻底的重塑。其核心思想是：通过对企业原有业务流程的重新塑造，借助信息技术，使企业由传统的以职能为中心的职能导向型转变为以流程为中心的流程导向型，实现企业经营方式和管理方式的根本转变，最终提高企业竞争力。其基本内涵有：建立面向流程的扁平化的组织结构，压缩管理层级，缩短高层管理者与员工、顾客的距离，更好地获取意见和需求，及时调整经营决策，改变职能导向下层次过多、效率较低的弊端；运营机制以流程为主，以顾客为导向，突出全局最优，不是局部最优；人员按流程安排，不是按职能安排，实施团队式管理。运用流程再造理论，推进税源专业化管理，基本方向是机构扁平化、职能专业化、业务流程化。税源管理本身也是一个系统，需要按照流程进行设计，工作自动流转。流程管理涉及两个关键要素就是岗责体系和程序步骤，在此基础上建立起符合专业化要求的业务流程方向和路线。实现专业化管理，必须对机构职责进行合理调整，按照业务的环节定义流程，专业化管理的流程图如下：

根据纳税人税收特性的不同将纳税人分为不同的类别，再对不同类别纳税人分别制定不同管理和服务措施。众所周知，公平和效率是衡量模式好坏的两大标准，在管理领域，公平的问题是理念层面的问题，是制定宏观政策时的考量，在具体到基层税务机关管理模式的问题上时，效率的衡量应该是第一位的。

效率的概念是投入与产出的比例。在相同的投入下，产出高的模式有效率，在相同的产出下，投入少的模式有效率。在行政领域，效率的衡量更倾向于采取后一种方式，因为产出往往是通过是否完成任务等硬性指标来衡量的，是固定的，而投入（成本）却各不相同。

假设有100个纳税人，我们要检查这些纳税人有没有违法违规现象。在非分类管理的模式下，我们需要到每个纳税人那里去检查，检查的力度（用“F”表示）都相同，每户的检查成本都是m₁，那么，不分类管理的总成本是：

C1＝∑Fn　　　　　1≤n≤100

　＝m₁×100

在分类管理的模式下，假设我们将纳税人分为三类，一类是高风险的，每户的检查成本是m₂，有n₁户；一类是低风险的，每户的检查成本是m₂的一半，有n₂户；一类是没有风险的，不用检查，有n₃户。那么，税务检查的总成本是：

C2＝∑Fn　　　　　1≤n≤100

　＝m₂×n₁＋m₂×1／2×n₂＋m₂×0×n₃　　n₁＋n₂＋n₃＝100

　＝m₂×（n₁＋n₂／2）

需要指出的是，非分类管理模式下，对纳税人的风险没有判断，这种情况下的检查力度应该等同于分类管理模式下对高风险纳税人的检查力度，也就是说，为达到管理的目标，对某件事的风险完全不了解应按照最高风险级别来对待，这样可有效防范工作中可能出现的意外。具体到以上的成本比较，m₁与m₂应该是一样的。

由于n₁＋n₂＋n₃＝100，因此n₁＋n₂／2总是小于或等于100的，从这个意义上说，分类管理的综合成本低于非分类管理的成本。等于的情况出现在n₂和n₃等于0的情况，这在管户很少的情况下可能实现，如果每个管理员只管几户或几十户，能实现“人盯人”的管理，那么分类管理和非分类管理的曲线将是重合的，见下图的AB段：

多年的改革实践告诉我们，与“摸着石头过河”相比，科学理论指引的改革往往事半功倍，就像社会主义市场经济理论取得重大突破，我国经济顿显勃勃生机和活力一样，税收征管改革也需要在理论上寻求突破。

当前我们进行的深化税收征管改革工作是以信息化、专业化为主要特征的，系统工程再造理论对我们深化征管改革至少有三点启示：

（一）实施流程再造是提高征管质量的需要

依托计算机对税收业务实施流程化管理，有利于工作标准化、执法规范化建设，“流水线”式的作业，程序性强、责任性强，有利于较好地解决“疏于管理、淡化责任”问题，使征管质量有根本性提高。

（二）实施流程再造是深化征管改革的需要

流程再造追求绩效目标最大化，成本最小化，在融合信息技术和科学管理，促进税收征管标准化、规范化、科学化方面有独到之处。信息化具有穿透时空、打破行政层次和部门界限的功能，不仅带来流程的改变，也为流程的再设计提供了支撑。我们应当运用流程再造理论，按照信息化的内在规律，对现有建立在计算机模拟手工基础之上、依靠纸质传递的流程进行再设计，并建立以流程为导向的扁平化的组织机构，使之与信息化的要求相适应，充分发挥信息化的效用。并依托信息化，在法律法规的框架内，清除无效管理活动，简化管理环节，并优化组合，寻求最短的路径、最少的环节、最简的程序和最优的方案。

（三）实施流程再造是优化税收服务的需要

流程再造的以顾客为导向的原则给税收服务开辟了新的空间。在税收工作中引入“顾客”概念，并以“顾客”为导向，将给我们带来新的管理理念和服务理念，不仅可以建立起从“基本不相信纳税人”到“基本相信纳税人”的服务机制，让纳税人在改革中得到实实在在的好处，而且将内部上下工作环节作为“顾客”对待，有助于解决征、管、查等协调衔接不畅的问题。因此，用流程再造思想指导改革实践，从流程着手，以流程为导向，着眼于流程和实现方式在更大范围内、更高层次上的调整，把传统的税收综合性管理改为税收流程化管理，把传统的复杂庞大的机构体系改为扁平化的机构体系，塑造一个全新的适合广西税情的税收征管运行模式，将有利于全面提高税收管理的质量和效率。目前税务机关信息化建设较好，干部的信息化意识较强，应用能力较强，也为实施税收征管流程再造提供了条件和机遇。

二、税源专业化管理的内涵

经过分析和理论借鉴，我们逐步加深了对税源专业化管理的认识。所谓税源专业化管理就是以风险管理为导向，以信息化为支撑，以专业化人才为保障，科学分类税源，合理调整、整合管理职责，优化资源配置，实行专业分工管理，建立健全纵向互动、横向联动、内外协作的运行机制，提高税源管理的针对性和有效性。它至少包括以下几个主要内核：

（一）管理流程专业化

就是按照风险管理理念和程序来设计专业化管理流程，把征管资源优先用于风险比较大的纳税人、对不同风险纳税人采取不同风险应对策略的理念。设计专业化管理流程，主要包括风险的分析识别、风险排序、风险应对、绩效评估和过程监控等。

（二）税源分类合理化

根据税收风险规律，进行科学分类，基本思路是按照经济发展水平、经济结构、税源分布以及机构人员实际状况对税源进行科学合理分类。一般是按照纳税人规模将税源分为重点税源和非重点税源，重点税源是指企业数量占当地企业总数比重较小（20%左右）、年税收收入占当地税收总收入比重较大（80%左右）的纳税人，其他为非重点税源。通过科学分类税源，为优化资源配置奠定基础。

（三）职责分工专业化

就是将税源管理的职责在不同层级和不同机构之间进行重新调整、组合，纵向上自治区局、市局及县（区）局在专业化管理中分别承担不同的管理职责，合理分工，密切配合，形成合力。横向上以风险管理为导向，按照事项和环节，将整个税源管理职责划分为征收服务、日常管理、监控评估、监督评价和税务稽查等5大类，建立联动协作机制，进一步落实各部门的税源管理职责和协作制度。

（四）资源配置科学化

首先是机构职责合理调整。在对税源科学分类的基础上，适应专业化管理的需要，有必要合理调整税源管理机构或内设机构间的税源管理职责。按照重点税源和非重点税源的分类合理调整管理机构或内设机构的职责，使原有单一划片管理管户的税源管理机构或内设机构改变为按规模分类的税源管理机构或内设机构。其次是管理职责重新组合。改变基层一线税收管理员“分户到人，各事统管”管理办法，根据税源分类和税收管理员实际合理整合岗位职责，配备相应人员，培养专业化人才，专门的人管专门的事，形成专业化管理团队。

（五）管理手段现代化

就是要发挥信息技术在管理中的支撑作用，充分运用信息网络技术，建立和完善以现代技术手段为支撑，以信息管理为主、事务管理为辅、科学严密的税源监控体系，完善信息的收集、分析和利用机制，实行“信息管税”，实现信息化和专业化的税源管理。

三、税源专业化管理模式优化选择

税源专业化管理模式因地制宜选择，要根据地域经济发展、人力资源结构、税源特征等优化选择。在当前的税收环境下，选择何种类型模式的原则应为：以税源规模一级分类为基础，以行业次级分类为重点，以信息化为支撑，以风险管理为导向，设置专业机构，重构业务流程，科学分工协作，整合人力资源，强化纳税服务，提高税收管理效能，促进税收遵从。

（一）重点税源精细化管理，突出技术性，强化日常监控

1．税源分类。重点税源根据税源的规模和结构确定，并参考地域性差异和人力资源状况。一般情况下，分为单个税源规模和行业税源规模，单个税源规模即单个纳税人对地区税收贡献度大，将这类纳税人集中管理，并配备优质的税收资源，以抓住工作的中心，提高税收征管的效率。单个税源规模的纳税人数量应“少而精”，充分考虑纳税人的税收集中度，可将纳税人数量（不含个体纳税人）的20%、税收贡献度80%的重点纳税人进行集中管理。行业税源规模即某行业对地区税收贡献度大，将重点行业实行集中管理，不但有利于税源的重点管理，也有利于探索行业税收管理经验，规范整个行业的税收遵从行为。行业税源规模同样应考虑行业的税收集中度，可将税收贡献度20%的某个行业重点纳税人进行集中管理。

2．机构设置。重点税源管理机构可分为单个税源规模专业局和行业税源规模专业局。在地域上，应只设一个单个税源规模专业局，侧重设立一至二个行业税源专业局。在机构的职能上，选择“单一功能型”即“审计型”，主要负责重点税源的税收风险管理和税收审计，将一般性的税收业务由纳税服务专业局处理。

3．专业分工。首先重点税源专业局应侧重重点税源的信息采集，设立信息采集专业人员，深入企业了解其生产经营状况、发展趋势、生产经营流程、风险控制环节等。其次是个性分析，在充分掌握信息的基础上进行风险分析。最后是税收趋势研判，重点税源发展态势影响税收整体的趋势变化，这是强调重点税源管理的现实基础，更是税收决策者作出决策的依据。

4．资源配置。重点税源在税收管理中的地位，决定着税收资源配置，因此，税收的资源应向其倾斜，特别是人力资源的高配，应将责任心强、税收业务好的人才配置到重点税源专业局。

（二）一般税源标准化管理，突出评析性，强化纳税评估

1．税源分类。一般税源是重点税源分类后的税源，具有数量规模效益，表现为纳税人数量多，税收整体规模也较大，在同类中生产经营规模、特性、税收风险具有一定的趋同性，同时，其统计分析样本量较大，因此，在一级分类后，对一般税源应进行次级分类，即按行业再分类管理，以突出行业评析，强化纳税评估，归纳、发现、总结行业管理经验和规律。

2．机构设置。设立一般税源专业局，在地域上，设立1—2个一般税源专业局，不宜过多地按行政地域设置，即使设置两个一般税源专业局，也应按行业进行分别设置。在机构内部设立若干个行业管理机构，行业管理机构中设立信息采集、行业分析、趋势研判等专业组，以纳税评估为管理手段，提高管理效率，提高纳税遵从。

3．专业分工。一般税源专业局专业分工为信息采集、行业分析、趋势研判。其中信息采集主要是典型性行业税收信息采集整理，因一般税源纳税人数量多，全部准确采集困难，可按工作安排和业务需求，确定一定数量作为分析研究的样本，最后在一定的时间跨度内逐步全部采集并更新。在行业税收信息样本的基础上，开展税收分析及纳税评估，归纳、发现、总结行业管理经验和规律。最后是行业的趋势研判，总结未来行业的税收发展形势及演变路径，以采取同步适应的管理方式和手段。

4．资源配置。一般税源专业局的资源配置应考虑资源的平衡，在人力资源上，适当配置一些高素质的税务干部，并安置在纳税评估、税收分析等专业技能性强的岗位。

（三）零散税源社会化管理，突出合作性，强化协税护税

1．税源分类。零散税源主要指个体及零散的税收，表现为税收规模小，纳税人数量虽然多，但零散且变化频繁，税收征管成本高，税收遵从度弱。如个体工商户、临商开票等，将该类纳税人集中管理，充分利用区域政府协税护税机制，降低管理成本。

2．机构设置。设置零散税源专业局，可按行政区划内设若干管理机构，具体业务由内设若干管理机构处理，零散税源专业局机关主要进行业务指导、人员培训、业绩考核及税收协调等。

3．专业分工。零散税源专业局业务可划分为税款核定、征管巡查、协税护税。税款核定根据个体税收核定管理办法分为：核定申请、典型调查、核定拟定、集体评议、核定公开、核定下达等；征管巡查主要是按期对辖区范围内的个体经营户进行现场核实和调查；协税护税内容为税务机关与区域政府人员统一进行税收业务处理，具体是指导、协调协税护税人员从事税收一般性事务，但税收强制、处罚等重要事项由税务机关处理。

4．资源配置。在人力资源的配置上，选派协调能力强、责任心强的税务干部充实到零散税源专业局，税务干部数量上宜“少、精”，借力区域政府协税护税人员，充实零散税收征管力量。

（四）纳税服务集中化管理，突出服务性，强化服务质量

1．业务归类。税收业务可分为一般性税收事务、技术性税收业务。为提高税源专业局的工作效率及质量，将税务一般性的事务由专门机构进行日常处理，主要内容为：纳税申报、税款征收、备案受理、业务申请、发票发售、纳税服务等。

2．机构设置。依管理区域范围，遵循便利纳税人原则，可按区域设置纳税服务专业局，也可设置一个纳税服务专业局，内设若干纳税服务处或厅。纳税服务处或厅布置格局及业务流程可参考银行业业务大厅，设立导税区、办税区、咨询区、自助区，实行取号等候，以维持业务办理秩序。

3．专业分工。纳税服务专业局主要职责内容为事务办理、纳税服务、服务评价。事务办理具体为纳税人办理各类涉税事项，包括纳税申报、税款征收、受理申请等；纳税服务指开展各类纳税咨询、政策辅导等；服务评价则对纳税服务的监督、检查、考核及评价，对内督促税务干部提高纳税服务水平和质量，对外调查纳税人纳税服务需求、意见。

4．资源配置。在硬件设施上高规格，营造良好的办税环境和氛围；在软件设施上实行无障碍办税，确保办税通畅；在人力资源配置方面，选派工作上细心、态度上热心、情绪上耐心的人员充实办税一线，以提高纳税服务水平，树立税务良好形象，构建和谐的税企关系。

四、建立立体化的税源专业化管理运行机制

根据系统工程再造理论和现代税收管理的发展方向与要求，税收领域流程再造应当确立的总体思路是：围绕对内有利于提高效率、强化制约，对外有利于方便纳税人、税源监控四大绩效目标，坚持以流程为导向、提高纳税人满意度、分权制约、团队式管理四项核心原则，建立符合税收信息管理规律的税收事务处理主流程，以税收信息化提高流程运行效率，并以流程导向代替职能导向，整合各类要素和资源，再造组织结构和管理运行机制。具体应当从以下三个方面进行再造：

（一）按照税收信息运转阶段分析税收业务基本活动，再造流程遵循信息管理的内在规律，结合税收业务与纳税人的关联度，识别税收事务处理主流程是再造的第一步

信息运转分为三个阶段，即收集、核实分析、增值利用。在考查流程必经环节时，真正影响运转时间和信息传递质量的环节是“税收事务处理流程基本单元”。对现有各个部门职能行使过程和各个单项事务的处理过程进行归纳，并忽略内部的、个别的、不常发生的管理活动后，我们可以把税收事务清晰地抽象为咨询、受理、调查、核批、评估、检查、执行7个基本活动单元，组成咨询—受理—调查—核批—评估—检查—执行的主流程。

从税收信息的运转阶段看，咨询、受理体现信息的收集，调查、核批体现对信息的核实分析，评估、检查体现信息的增值利用，这就构成收集—核实分析—增值利用的信息流。从征纳双方的连接方向看，咨询、受理、核批体现纳税人找税务机关；调查、执行体现税务机关找纳税人；评估、检查体现地税机关与纳税人的交互联系，形成了受理服务—调查核实—评估检查的工作流。

（二）以流程导向代替职能导向，优化机构职能配置

职能导向下有流程，流程导向下也有职能，正如小平同志所讲：“资本主义也有计划，社会主义也有市场，关键看哪个更有利于资源配置。”职能导向下是按照职能来设置流程，总是就职能调整职能，流程围绕职能转，职能理不清，流程转不畅。现在以流程为导向，优化配置职能，使职能更清晰，更容易发挥，流程也更顺畅。目前应当以流程为导向对现有机构职能进行优化调整。

职能调整应既有利于加强管理，又方便纳税人，基本思路是把纳税人找税务机关的所有涉税事务集中到一个点，把税务机关找纳税人的所有日常管理事务集中到一个点，纳税人找税务机关“一点对多点”或税务机关找纳税人“多点对一点”变为“点对点”的管理服务，并考虑到依法治税的要求，对税收执法权力上收、分解、制约和规范。

1．进行地市级数据集中处理，实现征收部门职能的虚拟化。撤销县以下征收机构，原有征收职能上收到市局，其中数据集中是再造的基础。数据处理中心主要负责税源分析、纳税评估、报表生成、流程监控和软硬件支持服务，主流程的评估节点就对应在数据处理中心。

2．成立专门负责咨询受理核批职能的机构，体现凡是纳税人到地税机关办事的，都由咨询受理机构处理，将咨询、受理、核批事务全部集中到大厅，取消办税服务厅窗口间的职责界限，突出综合服务，保证绝大多数事务实现一个窗口办结，仅对发票发放和金税发行、出口退税等特殊事务由专门窗口办理。其从事的工作对应主流程咨询、受理、核批三个节点。

3．原管理局承担调查执行职能，基本上按区域属地管理原则设置，处理所有税务机关找纳税人的事务，主要负责对纳税人的户籍管理、税源调查以及所要上门调查核实执行的事务，其工作对应主流程调查、执行两个节点。

4．稽查实行外四分离。选案除举报或交办转办案件外，主要由数据处理中心分析筛选后，发送县（区）局进行评估并反馈后确定，更有利于增强稽查选案的准确性；审理上收市、县局，具体由法规部门或大要案审理委员会承办；执行由各属地税务分局处理，稽查局负责专业检查，发挥打击威慑作用。地市级稽查局可负责一般案件审理。

5．各机构内原则上不再下设股室，代之以紧密协作、及时补位的团队式组织。

6．为符合新《征管法》的精神，除稽查局外，各机构统一按序列排列，为“第×税务分局”。有条件的地方，可实行县区局集中管理，并可将机构内设（稽查局除外），实现县区局实体化。

7．运用能本管理理念，整合人力资源。引入能本管理理念，适应专业化、流程化的管理，结合干部能力特点和岗位能力需求，合理配置对咨询受理核批、调查执行、评估、稽查各有所长的人员。基层领导也可从大量日常事务中解脱出来，工作重点向计划、组织、协调、监控、考核、狠抓落实转移。

（三）面向流程，再造衔接协调高效的运行机制

流程跨部门特性和信息技术穿透时空功能，要求我们改变传统的管理理念、工作机制和运作方式，以流程管理信息系统为依托，以主流程整合各个子流程，并建立与之相适应的运作方式、控制体系、绩效管理体系，营造规范高效、具有持续改革能力的运行环境。变任务式分项处理事务为按活动单元集中处理事务，变纳税人与税务机关一点对多点的管理服务为点对点的管理服务，变信息的部门间传递为流程的环节间传递，变纵向层级控制为横向过程控制。不论哪一环节接收工作任务信息，相关工作即会通过流程启动。

1．以主流程整合各个子流程。围绕税收事务处理主流程，整合各项事

务处理活动，实施团队式组合。咨询受理核批事务，按照将业务受理与核批点定位于流程执行点的思路，把县局机关、原管理分局核批事项推向前台，使咨询、受理、核批活动集中到一个办税服务厅办理，使办理涉税事宜纳税人与地税机关单点接触；具体行政行为在不影响分权制约的前提下能归并的尽量归并，同时调整部分活动先后顺序，简化管理环节和表证单书，可以较好地解决纳税人反映比较强烈的多头跑、多次跑问题。

在办税服务厅设置综合服务岗或主题服务区。在县局办税服务厅，取消窗口间的职责界限，设置“综合服务岗”，每个窗口都可为纳税人办理咨询、受理、核批等各项办税事宜；在地市级的市区办税服务厅，根据纳税人办理涉税事宜频度，可设立发票服务、综合服务、出口退税和自助服务4个“主题服务区”，解决以往办税服务厅分工过细、忙闲不均，经常出现一些窗口纳税人排成队，另一些窗口却一时无事可做的问题。

归并类似管理活动，重点解决税务机关多头找、多次找问题。原来税务机关对纳税人是多头找、多次找，呈多点对单点形态。税务机关内部对纳税人基本信息重复采集，不仅对纳税人形成客观干扰，税务机关内部自身也形成重复劳动，如税务登记、一般纳税人认定、供票资格认定、征收方式认定等由不同部门不同人员去调查。应当对这些管理活动进行整合、归并。一是归并调查活动。将税务登记、一般纳税人认定、供票资格认定、个体定额核定、税种认定、征收方式认定、减免退税等调查活动归并到一个部门。二是将串行流程改造为并行流程。同时受理新开业纳税人多项申请，实现多项事务一并受理、一并调查、一并核批，办税资料也得以大幅压缩。三是优化调查顺序，将部分调查后置。如对办理开业、停业、变更、个体定额户注销税务登记等手续的，先备案后调查。这样，纳税人在一定期限内申请办理这些事项时，办税服务厅可以受理即办。四是归并执行活动。对纳税人的信息采集方式是一次到户采集，多次使用。将催报催缴、巡查、涉税文书送达、涉税物品收缴、稽查结论执行、税收保全与强制执行措施实施等各项执行活动归并。

以往基于自身控管需要，许多常规事务都要层层报批审核，设了一道又一道关口，给绝大多数遵纪守法的纳税人带来麻烦，客观上形成“一人得病，大家吃药”的状况。因此，应清除非法定非增值管理环节，同时简化部分事前审批，强化事后管理。如开业税务登记，只要纳税人申请资料齐全、合法，受理部门先行只发证，然后将相关信息传递给调查部门进行事后调查，环节可大大减少。

2．具体界定流程启动方式和运行方向。以行政主体能否主动实施行政行为为标准，行政行为可分为依申请的行政行为和依职权的行政行为。据此，可将税收事务处理子流程分为依申请启动的流程和依职权启动的流程，同时要转变管理理念，尊重纳税人基本权利，实行无依据不检查，无异常不约谈。

依申请启动的流程是由纳税人申请启动，一般可分为三类：一类是受理即办，在纳税人手续完备的前提下，由受理岗直接核批办结的事项，可分为直接受理核批流程（如发票领购、代开、监开等）、调查前置受理即办流程（如一般纳税人预认定、正式认定等）和调查后置受理即办流程（如开业、停业、变更税务登记等）；一类是受理转调查，指受理后将一般性调查事项转调查机构，或将审计性调查事项转评估机构进行调查核实，再回复给受理岗核批的事项（如供票资格、定期定额、所得税征收方式核定、税种认定、延期申报、按账征收户税务登记注销等）；再一类是受理转调查转核批，指受理后将一般性调查事项转调查机构，或将审计性调查事项转评估机构进行调查核实，再上报地市局（含）以上地税机关核批，由地市局直接回复受理岗的事项［如自印普通发票、开票限额百万元以上（含）防伪税控企业资格认定、超税负返还，税收优惠审批等］。

依职权启动的流程主要由税务机关针对未按规定办理涉税事宜的纳税人强制启动。一般分为三类，即由调查执行环节直接启动，或由调查执行环节根据数据处理结果启动，或由评估环节根据数据处理结果启动。

3．构建系统控制体系，强化内部管理和税源监控。流程再造后，组织机构、工作职责都发生了根本性变化。管理层级减少，部分事务性审批环节简化，有的事前审批改为事后强化管理等等，此时，强化对内对外的管理和监控是关键。

一是分析控制。对内，通过程序检测、人工提取分析，定期发送结果，监控考核兑现，同时反复检测分析，跟踪监控整改情况，规范、制约操作行为和执法行为。对外，建立监控指标体系，筛选、比对、分析纳税人涉税数据信息，从不同角度、不同层面监控纳税人经营、核算、纳税情况，实现征管信息系统、金税工程系统和网上申报系统数据的有效比对。根据整体管理需要，分析宏观税负，分析地区、行业税收指标，查找征管薄弱环节，有的放矢地规范征纳行为。

二是标准控制。运用知识管理理论，集中专家智慧，制定规范而又可以通俗化解读的作业标准体系，明晰作业权限、内容、方法、时限和流向，实现显性知识和隐性知识共享，通过信息系统推送相关应用帮助到桌面，将个体的直接管理经验变成全体干部的间接管理经验，把税务干部因业务水平不高、经验不足导致的管理能力不强的问题减小到最低限度。

三是智能控制。智能控制就是利用计算机系统对征纳行为进行自动控制。将一些作业标准、程序，特别是其中的一些核批标准通过计算机固化设定，拒绝违规的操作行为、执法行为。同时自动记录过程，明晰责任流转，减少过程中的人为因素影响，制约了受理、核批事务集中办理可能带来的随意性，强化计算机智能控制。如在个体定额核定上，系统自动对应行业、路段的标准定额和各因素影响权数计算定额，核批人员只能在系统允许的浮动幅度内进行人工判断，超过浮动幅度的必须说明原因。又如在供票资格认定上，系统自动根据纳税人领票、销票数量与频率，实时调整每次购票量。

四是流程控制。也就是流程之间的关联控制。流程再造后，流水线式的作业模式，将流程中上下活动单元之间、上下环节之间的承接关系、递延顺序和时间质量等要求寓于工作流中，形成了互相协作、互相牵制的格局。

五是柔性控制。根据税收管理活动的实际情况和需要，组织临时性的组织，对税收征收管理活动的某一阶段或某一部分进行检查，以查找、纠正工作中的不足所形成的控制。如对内组织的执法检查、随机抽查等；对外组织的漏征漏管户巡查、上级布置的专项检查等。

4．以整体价值创造为导向，实施绩效管理，激发组织活力。流程再造的根本目的就是追究绩效的飞跃。因此，应当通过科学的绩效评价使流程的每个人实现自我管理，把个人目标与组织目标高度关联，成为自主自觉的“创造主体”，而不是被动的缺乏活力的“任务受体”，充分满足其实现自身价值的需要。

绩效考量也是国际通行的做法，它与纳税服务、信息化已成为现代西方税收管理的“三驾马车”。因此，把绩效评价作为改革的重要组成部分，借鉴国际先进的绩效管理、能本管理理论和OECD组织在绩效管理方面的经验，依托信息化手段，对干部工作的数量与质量、行为与结果进行客观公正的考核评价，建立起科学的绩效评价体系，做到“干多干少不一样、干好干坏不一样”。

对个人的绩效评价，基本做法是把每一条工作流作为“产品”对待，综合考虑每条工作流的劳动时间、技术难度、责任大小等三个因素，对每一条工作流进行价值确认，并设定相应的分值，体现十六大提出的“劳动、知识、技能等要素参与价值分配”。系统自动统计干部处理工作流的数量和质量，进行积分和扣分。每个干部每个月应得的奖金，就以干部所得的分值进行计算。对于组织绩效评价，主要根据上级有关考核办法的要求，结合基层单位的实际，确立组织评价“百率”考核指标体系。根据与组织目标的关联度，可分为一级指标、二级指标、三级指标，对每一指标设定达标标准和计分标准，并设置在系统中。通过采集内外部信息实施考评，在系统中生成组织绩效评价表，为实施奖惩提供依据。

流程再造是一个永无止境的过程，是一个螺旋上升的闭环。从目前柳州市地税局的实践看，已经取得了明显效果。可以相信，流程再造作为税收征管改革的新思路，将对未来的税收工作产生积极而深远的影响。

课题组负责人：黎刚敏　　　　　　　　　　　　

课 题组成 员：林儇宇　田玉彬　张建武　王　琳