设置独立服务机构的税源专业化管理模式的思考

设置独立服务机构的税源专业化管理模式的思考

王　欣

当前，税源专业化管理正处于深入论证、方案不一、尚未定型、有待探索的重要阶段。作为系统工程，纳税服务职能体现不够和基层机构诸事统揽是两个薄弱环节。本文拟从优化基层机构设置这一视角，依据服务、管理并重的理念，“机构独立、事务分拆、权力制衡”的思路，以“设置单独纳税服务机构”为特色的专业化管理模式和路径进行探讨，并就此模式的相对优势和发展前景作一浅析。

一、现行税源专业化管理基层机构设置优劣比较与借鉴

目前较为典型设置有两类，一是成立专业纳税评估机构，辅以各类专业化税源管理机构，优点是突出评估地位，强化评估能力，不足是纳税服务职能未实现较大发展；二是设立专业税源管理机构，辅以专业性“税收管理员”专司评估等职责，优点是评估职能有所强化，不足是评估缺乏统筹、层次不高，也未突出服务职能。据此，依据发达地区经验，笔者初步建议实行“在一个辖区内，将纳税服务核心的办税服务职能彻底从税源管理部门剥离，税源管理部门仅从事分析评定业务”的模式，探索成立独立纳税服务机构，单独或与办税服务厅合署办公，对税法宣传、纳税咨询、办税服务（认定、优惠、证明、发票等）、权益保护等进行集中统一办理，税源管理部门主要以税收分析、评定、评估工作为主。鉴于目前自主纳税意识和制度环境尚未充分具备，税源管理部门暂可保留户籍管理、定额核定、催报催缴等职责。同时，“大服务”理念应予坚持，纳税人向税源管理机构提出服务需求的，必须及时受理办结。而且，深入系统、普遍开展的纳税分析评定过程也是更高层次的税法宣讲、答疑解惑、事前防范过程。

二、设置独立纳税服务机构的若干优势

（一）可提高以办税服务为核心的纳税服务工作总体效率。“办税服务业务”重要特征是重复性、日常性、技术性，本质是纳税人主动发起、享受基本权益、履行日常义务的过程，将一定辖区范围内认定、优惠、证明、发票等事宜实现由一个纳税服务机构归口管理，简化中间环节，一方面可降低原程序办税服务厅与税源管理部门间日常沟通和协调成本，提高服务效率，一方面可集中优质资源，提高专业化管理水平和质量，切实防止可能的认定不严、优惠过宽、标准不一、后续管理不足等问题，也和总局下放、简化审批权，关口前移，增加即时办结事宜，基层机构集中力量进行税收分析与评定的思路基本一致。

（二）可为税源管理机构全力开展税收分析评定创造必要条件。税源管理的核心任务是涉税合法性和合理性分析及处理。当前，制约税源专业化管理深入开展的一个重要原因是税源管理部门受困于大量日常性、事务性工作，分身乏术，无法保证专业化分析评定工作时间、效益。如将上述各类日常事务全部剥离出去，可一次性地有效解放税源管理部门时间和精力，为税源管理部门专门进行税收分析评定创造必要的制度条件，也为专业化管理的科学高效深入开展提供现实可能。

（三）可为基层机构形成分权与制衡提供有利条件。当前，税源管理机构职能设计存在一个重要不足是管理与服务兼于一身，权力过宽，没有形成良好的分权制衡机制，一定意义上，税源管理部门可独立决定一户纳税人的所有重要涉税事务，享有某种程度的“最终和最大决定权”，由此为可能的权力寻租提供空间和条件。如将日常性事务从税源管理机构剥离，并转移至辖区内独立纳税服务机构，一定程度上可形成有效的分权与制衡机制，将因权力过分集中带来的弊端缩小至最低程度，最大程度压缩权力寻租空间。同时，要完善制度设计，最大限度防止新服务机构因职能、事务集中，理念、角色转变不到位，造成监管缺失，带来新的执法、廉政、效能、服务风险。

三、设置独立纳税服务机构的现实意义

（一）切实做到税收征管和纳税服务并重，在税源专业化管理改革中确保了纳税服务职责充分发挥有切实依托。现有模式，因无专职纳税服务部门，纳税服务职责无法得到充分体现。根据总局纳税服务“标准化、专业化、信息化、集约化”发展思路，将来如不在机构中增设专业纳税服务机构，则上述目标必然缺乏必要的制度保证和机构支撑，特别是在各地强调专业化管理的背景下，纳税服务职责某种程度上有被边缘化的倾向，据此，对纳税服务职能予以充分考虑并在机构上予以保障，是促进纳税服务大发展，实现纳税服务与税收征管独立、均衡、协调发展的良好契机。

（二）为探索纳税服务专业发展提供必要的组织保障。如要顺利实现纳税服务“专业化”的既定目标，必须在机构和组织方面提供保证和支撑。我们认为，根据目前国税业务实际和纳税服务发展阶段实际，作为改革措施，大胆探索，将纳税人发起业务集中受理，成立以“提高办税服务全程服务水平、分解税源管理部门权力、形成权力运行制衡机制、探索全新专业纳税服务发展模式、保证税源管理机构全力开展评估”为核心的服务机构，可作为开展“专业化服务”的路径和预案之一进行探讨。当前，实现纳税服务更大发展的重要约束之一就是纳税服务没有相应专业机构，应借税源专业化管理改革之机，大力充实、完善纳税服务机构，打牢纳税服务长期稳定发展的坚固基础。

（三）为发展高级纳税服务提供更加有利条件。当前，受制于制度、意识、环境、资源等因素，税收政策解读、事前风险防范、集团事务处理、收购兼并业务等较高层次的涉税服务能力较为缺乏，如成立独立纳税服务机构，可在其内部设立专门的高级税收咨询和事前风险防范岗位，提供经预约的高级纳税咨询服务，整体提升纳税服务咨询质量，对纳税人进行事前引导，有效防范涉税风险，降低税务管理社会总成本，为纳税服务创新、跨越发展提供崭新平台和制度支撑。

（四）为实现税源管理机构向纯粹分析评估部门转变提供必要过渡。根据美、日、韩、澳等发达国家经验，其税源管理部门不论从名称和实际工作内容看，都是纯粹的税收分析、评定机构（或分析评定部门分离、或统一设置）。我国现阶段，受制于社会经济发展水平较低、财税制度设计复杂、信息网络化监控体系不够、办税现代化程度不高、全民守信纳税意识未完全树立等因素，税务机关需要直接受理大量的日常事务性业务，耗费了巨大的行政资源和人力物力，客观上制约了税务机关进行高质量、系统性、大范围、日常化的税收分析评定工作。随着上述制约因素的逐步克服，将来税务机关直接处理的日常性、事务性工作的相对数量、行政风险会大幅降低，但这将是一个相对较长的发展过程，因此，设置集中受理办税服务业务的独立纳税服务机构，必将有效缓解当前税务机关机构设置与职能定位之间的若干矛盾，为顺利实现纳税服务和税收征管良性发展提供必要条件，并可根据具体的历史发展阶段对独立纳税服务机构的职责进行充实和调整。

四、设置独立纳税服务机构的可行性调查

现以嘉峪关市国税局2011年办理认定、优惠、证明、发票四类业务（暂不考虑咨询宣传、软件服务、报表、调查、巡查、处罚、信用评级等业务）为例，对单独设置纳税服务机构的可行性进行初步分析：

（一）独立纳税服务机构基本可以承担一定辖区内办税服务业务。该局2011年税务登记户数7118户，当年发生认定、优惠、证明、发票（税源管理部门审核类事务）业务分别为166件、42件、6件、177件，合计349件，占登记户数2.3%、0.6%、0.08%、2.5%，合计占5.49%，月均39件，日均1.2件，即每百户纳税人年均有5.49户、月均有0.55户提出各类事务性需求。从国税系统管理现状看，此类业务总体数量较少，无论绝对数、相对数，划归辖区内独立纳税服务机构承担，基本可以承受，不会明显带来业务膨胀、办理迟缓、监督缺失等问题。

（二）独立纳税服务机构承担日常性事务，管理质量能够保证，执法风险能够回避，服务质量能够提高。以认定业务为例，如抽调专门人员，合理确定岗责，结合税务机关现有较完备工作流程和实际工作经验，基本可以保证各类认定业务的正常开展和认定质量，且将辖区内此类业务归专门机构处理，可以保证执法统一性，杜绝随意性，有效避免同一辖区不同税源管理部门对同一业务的实际要求和执法标准不尽相同的现象。此外，通过既有的税务机关内部监督制约机制和其他工作制度、规程，能够保证独立纳税服务机构公平、高效行使职权，提供服务，切实防止滥用职权及廉政风险。

（三）全面规范的办税流程为新机构高效运行提供了有利条件。当前，税务部门已全面实现“窗口受理、内部流转、限时办结、窗口出件”的办税模式，纳税人申请业务“一次受理、一窗出件”。设置独立纳税服务机构，只改变“内部流转”方向、程序、环节，未改变依据、标准、时限，对纳税人办税不会带来显著影响。此外，办税业务规程推行已经到位，基本办税业务程序实现了全省同步、统一、通用，指引规范，岗责明晰，为高效优质完成办税服务业务提供极大方便。

（四）后续服务、权责划分和承担问题。办税服务职能分拆后，日常事务后续服务应由纳税服务机构承担，如增购发票、延长优惠等，根据实际情况，税源管理机构和纳税服务机构可共同承担日常纳税辅导及咨询职责。纳税人携票走失等执法风险责任划分和承担应根据具体情况区别对待，如纯属户籍管理问题及由此造成的风险，应由税源管理部门承担，如属认定不严、优惠失当等风险，应由纳税服务机构承担，或根据实际情况，分别由税源管理机构和纳税服务机构共同承担。其他属于税源管理的事务，如调查、巡查、处罚、评级等，仍由管理部门承担。此外，一方面涉税执法风险不论采取何种管理方式，无法完全避免，另一方面，随着税制设计日益严密、科学，日常税源管理风险在逐步降低，也为机构优化提供了必要条件。

（五）设置独立纳税服务机构符合形势发展需要。目前，如何在高效开展税源管理的同时有效进行专业化纳税服务工作，如何进一步谋划促进纳税服务长期稳定发展的有效制度，实现纳税服务与税收征管的同步提升和突破，值得很好思考。借全面实施税源专业化管理之机，重组服务机构，是理顺关系、管长远、管根本的长效、治本之策。制度是社会生产力最重要、最活跃、最有价值的因素之一，完善的制度设计必能有效激发各方活力，促进税收事业的良性成长和较大发展。另一方面，设置独立纳税服务机构，符合分权制衡的现代法治精神。总局鼓励各地税务机关大胆探索税源专业化管理模式，且纳税服务供需矛盾将在一定时期内长期存在，在此背景下，顺应税收事业发展需求，重组纳税服务职责承担方式、运行模式，探索成立独立纳税服务机构，具有重要的现实价值和实践意义。

作者单位：嘉峪关市国税局

写作时间：2010.10